我國大中城市政區空間擴張的動因分析、弊端與應對策略研究

賀曲夫　王葉玲

我國城市的出現和發展雖然曾長期領先于世界，但長期以來一直以來奉行“城鄉合治”的管理理念和模式，使得我國城市型政區建制（市制）出現的很晚。直到清末的1909年1月18日清政府頒布《城鎮鄉自治章程》，才將各府廳州縣的城廂與鄉鎮劃分為不同的建制類型，實行“城鄉分治”，表明城市型政區的概念正式納入我國行政區劃體系。截止2014年底，我國已經形成了一個由653個市為核心的，包括897個市轄區和20401個鎮及7696個街道組成的巨大的城市型政區系統。這653個建制市包括4個直轄市（京津滬渝）、288個地級市（含15個副省級市）和361個縣級市，其中288個設區的大中城市占到我國333個地級政區總數的86，49%，既是我國地級政區的絕對主體，又是我國城市型政區的主體。

一、大中城市政區空間擴張：整縣（市）設區

自1982年開始試點、1986年全國推行“市領導縣”體制以來，我國設區城市的經濟實力、城市人口規模、城市空間規模等均有了長足的進步，但在城市進一步發展過程中遭遇到體制性障礙，即行政區劃界線的限制，使得城市在空間擴張上處處受限。首先，這些大中城市（地級市）基本都是早年通過切塊設市模式而設立的，城市的轄區面積狹小，城市空間擴張受限；其次，雖然實行了市領導縣體制，但周邊的縣不同于市轄區，具有很強的獨立性與自主性，市政府無法直接干預縣域規劃與發展。于是，在城市空間亟需擴張的情況下，各市紛紛采取政區調整的方式來擴展轄區范圍。

1，改革開放后大中城市政區空間擴張的主要模式與主要特征

（1）大中城市政區空間擴張的主要模式。通過行政區劃調整的方式進行城市空間擴展，通常而言主要有如下四種模式：第一，微調式，即從臨近縣市劃入若干鄉鎮。如1997年江蘇省泰州市將原屬姜堰市的寺巷、鮑徐、塘灣、白馬、野徐5個鄉鎮劃歸海陵區管轄；2001年浙江省將紹興縣的斗門鎮、東浦鎮、鑒湖鎮、皋埠鎮和馬山鎮劃歸紹興市越城區管轄等。第二，近郊縣（市）改設為區。在城市擴張空間的過程中，近郊縣（尤其是城市母縣）以其獨特的位置條件、文化與習俗親緣性優勢，成為城市擴張中首先設區的對象。這種情況在全國非常普遍，如2001年浙江省金華市將金華縣改設為金東區等。第三，遠郊區縣（市）改設為區。這種情況全國也比較普遍，武漢市尤為典型，從1992年到1998年，武漢市花，了不到6年時間就將其所轄各縣均改設為區，如蔡甸區（原漢陽縣，1992）、江夏區（原武昌縣，1995）、新洲區（原新洲縣，1998）和黃陂區（原黃陂縣，1998），使武漢市一舉成為面積達8483平方公里、人口達821萬（2014年底）且沒有轄縣的城市。第四，郊域的縣市與現有市轄區合并設立新的市轄區。如2012年青島市將膠南市與黃島區合并為新的黃島區等。

（2）整縣設區的市轄區的基本特征。整縣（市）設區而來的市轄區，與其他類型的市轄區相比較，具有明顯的特點：一是它們往往有自己的主城區（原縣城）。它們實際上是一座相對獨立的中小城市，只是建制上被劃為一個較大的城市的一部分，而其內部主城區與轄下的鄉鎮構成了一個完整的縣域城鎮體系。二是這類市轄區以前為縣，是具有相對完整的地理單元，面積也較中心城區的市轄區大。三是這類市轄區具有相對完整的縣域經濟體系，但一般比中心城區較為低端。四是這類市轄區行政管理體制上的突出特點是綜合性強，既要管理主城區，又要管理廣大的農村地域，既有城市的管理服務職能，又有城鄉經濟和社會發展的任務，遠比城區復雜得多，綜合得多。五是這類市轄區納入城市整體規劃后，其基礎設施建設、功能區（如工業區、商業區、文教區、農業區、旅游區、商住區等）等方面將逐步與中心城區融合，即打破原有體系而進行重構與調整。

2，整縣設區對縣和對市的意義

（1）整縣設區對原縣市的利弊分析。整縣設區對大中城市和縣（市）域而言，在很大程度上是“雙贏”的結果，一方面，大中城市轄區擴大，為城市規劃與發展提供了廣大的空間，也為城市調整現有產業布局、城市空間格局提供了可能；另一方面，縣域劃入市區，接受城市統一規劃與基礎設施建設，為縣域經濟社會發展提供更多要素和資源，有利于縣域經濟和社會的快速發展。

同時也要指出，由于市轄區作為城市整體的一部分，其政府職能沒有縣（市）政府職能那么完備，改設為區，即意味著要放棄很多原本具備的職能權限，可能會失去一些發展的機會，特別是劃人市轄區后，大中城市政府規劃和建設難免在發展時序、發展重點區域、投資額度等問題上照顧不周，對原縣域發展可能造成不利的負面影響。

（2）整縣設區對大中城市發展的意義。整縣設區是對長期以來“城鄉分治”的政區設置理念的更新，體現了“城鄉合治”與城鄉統籌發展的經濟意義，同時也可以給我們一個新的視角，去檢視我國各大中城市功能分區與空間格局的發展演變軌跡，在“更大的范圍內做更大的文章”的可能性。對于大中城市空間擴張的意義，主要體現在如下幾點：一是這種城市空間擴張體現了推行市領導縣體制的初衷，即打破城鄉分割、條塊分割，加強大中城市與周邊農村地區的經濟聯系，實現城鄉統籌發展，并內化為城市內部關系，因而更為徹底；二是整縣設區為大中城市的快速發展提供了較為充裕的空間，亦即為全國城市發展、為省域內各經濟中心的形成提供了土地等空間資源保障；三是整縣設區為城市提供了可供重新調整功能區格局的空間與機會，使得大中城市能在更大的范圍之內重新布局產業區、文教區、商務區等，形成城市的新特色。四是整縣設區加快了郊域城市化的發展，城市統一的規劃與建設，成為推動郊域縣市城市化發展堅定的基礎：五是整縣設區使得“市”由原城市型政區（只管城市地區）轉變為兼具地域型政區雙重特征（兼管廣大農村地區）的“廣域型政區”，城市政府職能和機構設置也會隨之發生變化。

二、大中城市區劃調整的基本類型與政區擴張的動機分析

行政區劃調整對區域經濟發展與城市內部結構的發展的意義重大。通過區劃調整實現整縣改區，改變了大中城市內部政區建制與管轄的結構。改變了城市轄區的范圍、大小、經濟和人口結構，進而改變了區域與城市發展能力與地域結構，通過區域與城市規劃來改變和影響了區域與城市發展的軸線走向與城市地域功能結構，使區域與城市的空間布局與地域結構發生了新的演變。

1，大中城市區劃調整基本類型的區域效應

（1）引導性區劃調整是對于城市結構與區域發展的前瞻性空間導向。通過行政區劃的調整，積極引導城市空間格局的發展方向，影響城市的地域結構。這種區劃調整，著眼于城市科學的規劃中所展示的未來發展的趨勢，通過適當的區劃調整方式，提前清除掉城市未來發展中的政區邊界限制，使城市發展時能十分順暢地展開。這類區劃調整近年來應用很多，如湖南省韶山市在國家規劃滬昆高鐵線路時，適時通過一定申報程序。于2012年將原屬于湘鄉市龍洞鎮的7個村劃過來。作為規劃中的韶山南站用地，并加強道路橋梁、電力、自來水等基礎設施建設。目前，隨著滬昆高鐵湖南段的通車，韶山南站片區建設及韶山市域經濟發展都受益。近年來大量中心城市將其近郊縣市改設為區，大多是出于城市長遠規劃需要的前瞻性引導的區劃調整。

（2）適應性區劃調整是對于城市結構演變與區域發展的現實性承認。適應性區劃調整，主要是指城市發展到一定階段后，面臨著進一步發展過程中所顯露的區劃界限限制的矛盾。通過區劃調整的手段來破解城市發展進程中的體制性問題。這類區劃調整也一直相當普遍，自1980年代以來。縣城城市規模與縣域經濟發展到一定程度后的整縣改市、城市市區內部鄉鎮改設為街道辦事處就基本屬于此類。此外，隨著城市外延式發展溢出現有市轄區范圍后，從周邊縣市劃人部分鄉鎮也屬此例，如湖南省湘潭市面對城市發展向北向西的大趨勢，特別是九華開發區新城建設的需要，先后于2009年和2010年將原屬湘潭縣的響水、響塘、姜畬等鄉鎮劃歸雨湖區管轄；株洲市大力發展河（湘江）西新市區而先后于2010與2011年將原屬株洲縣的馬家河、群豐、雷打石與三門等鄉鎮劃歸天元區：長沙市于2011年將望城縣改設為望城區，2014年又將原屬長沙縣的暮云與南托兩街道劃歸天心區、跳馬鎮劃歸雨花區等，均可歸于此類。

（3）滯后性區劃調整是對城市結構與區域矛盾激發后的被迫解決。滯后性區劃調整，主要是指城市或區域發展到一定階段后，面臨著進一步發展過程中所顯露的區劃界限限制的矛盾已經非常突出，多方利益難以協調，不通過區劃調整已經難以破解城市或區域發展進程中的體制性問題。這類區劃調整其實也相當普遍，只是由于被各方壓制而沒有大規模爆發而已。比較典型的案例如上世紀80年代湖南在開發張家界旅游資源時，由于旅游資源原來分屬大庸（張家界國家森林公園等）、桑植（天子山景區）、慈利（索溪峪景區）三縣市而出現相互爭利，甚至爆發多次當地居民械斗的流血事件后，才于1988年將分屬三縣市的旅游資源合并設為大庸市（1994年更名為張家界市）武陵源區。

2，大中城市空間擴張（整縣設區）的主要動機分析

（1）城市政區擴張具有非常明顯的低成本與高收益效應。以一紙國務院批文（國函）就能獲得數個鄉鎮、一個甚至是數個整縣及其附著的土地、礦產、人口、交通設施、產業等自然和人文資源，為城市自身發展擴展空間，而這相對于企事業機構出資購買（即征地拆遷）而言，幾乎是零成本，而城市政府以低成本的方式，撤縣（市）設區，擴大轄區，然后政府以十分低廉的價格從廣大農村和農民手中征地，轉變為建設用地，再將土地、礦產等資源通過掛牌等形式高價轉讓（出售）給企業、開發商，賺取高額利潤，并再從后者收取高額稅費，以增加城市的收益。并且城市政府可通過各種資源的拍賣以及后期的地租、稅收等形式獲取收益，而這正是近年來地方政府“土地財政”的經濟學基礎。正是由于這樣的低成本與高收益，使得各城市政府都在想方設法地要求對周邊縣市撤縣（市）設區，實在遇到阻力，通過與縣（市）談判，劃入若干鄉鎮也能有效增加轄區范圍。

（2）城市政區擴張給大中城市一個重新布局其內部結構和空間格局的機會。城市規劃作為區域規劃的一種，是對城市的未來發展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的綜合部署，是一定時期內城市發展的藍圖。區域規劃是為實現一定地區范圍的開發和建設目標而進行的總體部署。廣義的區域規劃還包括區際規劃，主要解決區域之間的發展不平衡或區際分工協作問題，以及跨界事務的合作事宜。在我國，由中心城市及其轄區所組成的城市一區域系統，其規劃既包括中心城區的城市規劃，同時也包含轄區內城市與鄉村地區的發展規劃等兩個方面。由于近年來，各地城市紛紛開始撤縣（市）設區，這無疑擴大了城市轄區的范圍，為城市在做規劃時增加了余地，城市可以有足夠的空間來調整城市的交通等基礎設施規劃與建設，做好各功能區片即各開發區、工業區、商業區、文教區、農業區、旅游區、商住區等的重新調整、規劃與建設，這在很大程度上給了城市一個重新布局其內部結構和空間格局的機會。

（3）大中城市政區擴張便于城市一區域環境生態的重構。大中城市生態環境的“去自然化”非常嚴重，大量工廠的修建與生產運營，將擠占大量城市內部的林地、草地和濕地資源，而大量工業“三廢”的排放。對城市的環境承載力與生態平衡壓力巨大。撤縣設區與城市空間擴展，一方面使得城市能有效得利用原縣域的山林地、草地與濕地，打造屬于城市自己的生態綠心、生態廊道與生態屏障，達到改善環境的作用；另一方面，城市還可以在中心城區實行所謂“退二進三”的產業政策，把一些高能耗、高排放、高污染的工業企業外遷到新轄區，騰出空間大力發展新興的高技術產業和第三產業，從而獲取多方面的益處，既能實現城市產業結構完善與升級。增加城市經濟活力，又能改善中心城區生態，減少中心城區的環境壓力，還能促進新轄區（原有縣域）的經濟發展。

（4）大中城市政區擴張成為地方政府相互攀比的有效手段。動用市領導縣的行政權力，推動撤縣設區，以擴大轄區為自己今后的發展留下足夠的土地等資源，并保持對周邊縣市的強勢地位，正是地級市政府基于行政區經濟的自我利己主義的表現③。特別是，撤縣（市）設區能使城市人口立即增加數十萬，有利于城市順利跨人大城市（超大城市）行列，同時城市GDP也能一夜之間增加不少，使之在全省乃至全國城市GDP排名中提升不少位次，成為地方官員晉級升遷的一大“政績”。于是，各市均展開撤縣（市）設區的攀比之風，以圖在未來城市發展和比較中占據有利地位。

（5）大中城市政區擴張成為城市政府應對未來省直管縣的有效途徑。自國家明確把“減少政區層級，實行省直管縣（市）體制”作為未來我國行政區劃制度改革的一個方向后，各省區紛紛采取措施逐步推進省直管縣。近十年來，各地級市（尤其是市轄區面積狹小的地級市）均想搶先將臨近縣市（特別是母縣）撤縣（市）設區，以“先見之明”和“先下手為強”的態度大力擴充地盤，以應對未來的省直管縣（市）體制改革。2009年到2014年間，全國共有通州、銅山、南溪、望城、呈貢、唐海、吳江、臨桂、溧水、從化、電白等44個縣市被撤縣（市）設區，僅2014年就有從化、增城、電白、贛榆等26例。

三、應對大規模撤縣（市）設區的主要對策

1，新一輪“擴區熱”的弊端非常明顯

近年來，隨著國家行政區劃調整政策放寬，已經有大批縣市被改設為大中城市的市轄區，且有愈演愈烈的趨勢，形成新一輪大規模的“擴區熱”。新一輪擴區熱既有城市發展需要空間的客觀原因，也有地方政府盲目求大的主觀原因，更有大中城市應對未來可能的省直管縣體制的現實考慮。但這種盲目追求縣（市）改區的弊病十分明顯。

（1）不利于保持縣制的基本穩定。保持中國縣制的基本穩定，既是學界政界的共識，也是符合中國歷史發展要求的。自秦代正式在全國推行郡縣制以來，縣一直作為中國親近民眾的基礎政區單元，在長期的發展中已經形成具有穩定文化聯系和較為完整的自然一經濟—社會單元，對于維護國家政權的穩定具有重大意義。中國歷代高層政區（如郡、州、道、路等）和統縣政區（如府、州等）變更很大。但基本都能保持社會的相對穩定，其中一個重要原因就是縣作為基礎政區能夠始終保持相對穩定。因此，在未來我國行政區劃體制改革中，縣仍然應該長期保持相對穩定，不可隨意廢止。很顯然，新一輪撤縣設區的“擴區熱”沖擊了以縣制為主要特色的中國傳統行政管理系統，是不利于保持縣制的基本穩定的。

（2）虛假城市化更趨明顯。通過大規模撤縣市設區的大中城市，其轄區含有面積廣闊的農村地域、眾多的農業人口和規模較大的農業產業，但卻都統計為城市“市區”和市區人口（市民），這與真正意義上的城市（城市建成區）、市民（非農人口）和城市經濟（非農產業）的概念不盡相符，同國際上通稱的“城市”不能相提并論，這在客觀上會人為地夸大我國城市化水平，比如市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等等，造成我國與國際城市各項統計數據的不可比性。

（3）與推進省直管縣市體制相悖。國家和各省區推進省直管縣市體制的初衷，是為了減少層級，增強權限，提高效率，釋放活力，促進縣域經濟、社會的發展。雖然為了應對未來的省直管縣市體制，一些轄區較小的地級市可以適當擴大市轄區，為城市發展預留一個比較充足的空間，但大量的撤縣市設區，必然使得這些縣市以“區”的名義而成為大中城市的一部分，受市的管轄而無由省直接管轄的可能，這與推進省直管縣市體制是相悖的。

（4）不利于省直管縣市體制下的公平性。大中城市近年來不斷通過撤縣市設區來擴大自己的地盤，形成了龐大轄區面積和人口規模，相對于省域內其他縣市，形成“大腹便便的胖子”和“個子矮小的兒童”般的對比局面，不利于未來省直管縣市體制下，各縣市的公平發展與對比考核。如武漢市將轄區內原各縣改設為區后，形成8483平方公里與821萬人口的規模（2014年底），而同期湖北省64個縣（市、自治縣、林區）平均規模為2250，78平方公里與59，84萬人口，武漢市面積和人口分別是全省各縣面積和人口平均數的3，79倍和13，72倍；再如廣州市也達到7436平方公里與823萬人口的規模（2014年底），而同期廣東省59縣（市、自治縣）平均規模僅為2268，22平方公里與79，44萬人口，廣州市面積和人口分別是全省各縣面積和人口平均數的3，28倍和10，36倍。如此懸殊的規模比，使得各縣市在與大中城市并列發展時，處于極為不公平的地位。

2，遏制大中城市大規模撤縣（市）設區的主要對策

（1）引入“地均GDP”的考核指標以遏制大中城市的擴區沖動。隨著我國經濟發展進入新常態，從高速增長轉向中高速增長，在這種新的背景下，我國經濟發展應該克服“GDP崇拜”，淡化對地方政府的GDP考核指標，但當前馬上取消經濟增長指標并不現實，重要的是建立起與轉型升級相配套的、能體現質量效益、環境保護等硬約束的科學合理的綠色GDP考核體系。筆者認為，在對地方政府及其官員的GDP考核體系中，可以考慮引入“地均GDP”的考核指標，以有效避免大中城市盲目向農村地區擴張，遏制大中城市擴區（撤縣設區）的沖動。

（2）制定和完善嚴格的大中城市設區標準。目前，我國并沒有一個成文的市轄區的設置標準。未來應該制定一個專門的大中城市的設區標準。該標準應該充分體現市轄區應有的面積和人口規模、產業基礎、結構與經濟方面的數量標準，同時應該對城市景觀提出要求。中心城市基本屬于已建成區，而對于郊縣改區而言，在嚴格控制的同時，應該提出，如確有必要改設為區，應該擁有一座基礎設施相對齊全、功能相對完善的主城區，能夠有效地提供必要的公共產品和公共服務。應該本著方便管理、規模合理、尊重歷史格局、突出功能特色、經過科學論證，慎重設置新的市轄區。

（3）嘗試選擇不同的設區模式。嚴格控制，從嚴審批整縣市改設為區，積極探索大中城市新的設區模式。

第一，現有市轄區的析置設區，主要是大中城市對現有市轄區進行調整，由一個或數個區析置部分街道鄉鎮，增設新的市轄區。這種設區模式比較常見，例如1997年泰州市海陵區劃出部分鄉鎮設置高港區：1997年深圳市羅湖區析置鹽田區：2001年珠海市從香洲區和斗門縣各劃人部分鄉鎮設立金灣區：2013年巴中市從巴州區析置恩陽區，玉林市玉州區析置福錦區等。此種設區模式未來應用前景應該比較廣闊，特別是在很多單區市（僅設有一個市轄區的地級市）的應用前景可能性較大。但要注意機構編制的從嚴控制。

第二，合并設區。即指原有兩個（或以上）市轄區或縣市合并設為一個市轄區。此模式也很常見。如1990年杭州市拱墅區與半山區合并設立新的拱墅區：1992年湘潭市湘江區、雨湖區與郊區合并為新的雨湖區，岳塘區與板塘區合并為新的岳塘區；2000年上海市黃浦區與南市區合并為新的黃浦區；2002年佛山市城區與石灣區合并設立禪城區，南京市浦口區與江浦縣合并設立新的浦口區、大廠區與六合縣合并設立六合區；2006年哈爾濱市動力區和香坊區合并設立新的香坊區；2009年上海市南匯區并人浦東新區：2009年天津市塘沽區、漢沽區和大港區合并設立濱海新區；2010年北京市東城區與崇文區合并為新的東城區、西城區與宣武區合并為新的西城區；2011年上海市黃浦區與盧灣區合并為新的黃浦區等。此種設區模式對于中心城區過小的區，可以通過合并設區來增強區的規模和提升服務能力，還可以精簡機構編制。

第三，撤鄉鎮設區。主要是指一些不曾設區的地級市（俗稱“直筒子市”）在轄區范圍內，由一個或數個鄉鎮街道設區，如1990年深圳市設立福田區、羅湖區和南山區；1990年海口市設立振東區、新華區和秀英區；2003年湖州市設立吳興區和南潯區：2014年三亞市在原轄區內設立吉陽、海棠、天涯、崖州四區。此種設市模式未來可應用的主要是現在仍然屬于“直筒子市”的東莞、中山、嘉峪關等市。

第四，開發區設區。自改革開放以來各市周邊均設立高新技術產業開發區、經濟開發區、產業園區等各式開發區，實行高度集中的黨工委一管委會管理機制，有的甚至還管轄鄉鎮街道，部分或全面實行縣區政府職權（部分開發區的行政級別甚至高于縣處級），經過多年開發與發展后，其社會管理職能日趨完善，改為正式區劃建制的要求日趨強烈，為順應這一趨勢，如不能設置單獨的縣市，則改設為市轄區（或與開發區一套機構兩塊牌子）就成為必然選擇。此種設區模式亦不少見。如2002年常州市在高新技術產業開發區基礎上組建設立新北區，可以預見，未來它的應用會大有市場。

第五，劃人臨近部分鄉鎮設區。此種設區模式主要是指在不撤銷縣市建制的前提下，從其劃入部分鄉鎮為市管轄并設區。1984年岳陽市從臨湘縣劃人云溪、陸城等鄉鎮設立北區（后更名為云溪區）；2001年茂名市從電白縣劃入南海等六個鄉鎮設立茂港區：2012年馬鞍山市從當涂縣劃入博望等三個鄉鎮設立博望區；2013年梧州市從蒼梧縣劃入龍圩等鄉鎮設立龍圩區等?？梢灶A見的是，那些現在市轄區都比較狹小的地級市，如果不能將周邊縣市整縣設區的話。面對未來可能的省直管縣市體制的實施，其擴大轄區的選擇就必然是與縣市談判，此博弈最終以劃入部分鄉鎮的模式擴展轄區。而放手縣市由省直管。