“積極老齡化”理念下的社區居家養老與彈性應對策略

摘要：社區居家養老是上海養老設施布局規劃的重點內容，在“積極老齡化”理念的指引下，社區居家養老面臨著從保障養老需求到提升服務質量、從“在社區中養老”到“社區全面支撐養老”、從政府托底保障到社會共同參與的轉變。為此，通過把握中心城與郊區老年人在養老方式、設施功能需求、服務半徑敏感性、適老化改造等方面的差異，形成社區居家養老規劃的基本策略：彈性應對，構建社區居家養老設施體系；科學預測，促進設施布局優化；存量利用，保障設施有效落實；政府、企業、社會組織共同參與，發揮全社會對社區居家養

當前，社區居家養老正受到上海市政府、企業、社會的深切關注。一方面，自2015年來，全市老齡化率首破30%（按60歲以上計算），高齡人口平穩增長、低齡老人增速較快、純老家庭和獨居老年人不斷增加，[1]與此同時，0～14歲人口卻逐年下降。老齡少子化背景下，未來老年人越來越需要依靠社區居家的方式進行養老。另一方面，以往研究發現，養老機構的床位數值與社區為老年人提供的服務設施始終存在此消彼長的耦合關系，社區居家養老的提升能有效減少機構養老的需求，從而提升整個社會的基本養老服務水平。[2]更重要的是，近期，我國明確提出“構建居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，更好滿足老年人養老服務需求”①，將社區居家養老作為基礎與依托，而機構養老則從以往文件中的“支撐”②轉化為“補充”，凸顯社區居家養老在整個養老服務體系中的重要性。為此，在上述背景下，亟待進一步深化對社區居家養老設施規劃的思考。

老的支撐性作用。自2008年起，上海市民政局等部門圍繞鼓勵社區設立老年人助餐服務點、規范本市社區居家養老服務工作、完善大型居住社區建設中養老公共服務設施配置等等發布一系列政策，推動全市社區居家養老設施和服務不斷提升（見圖1）。

然而，結合近年來對上海市社區居家養老設施的現狀調研與跟蹤分析發現，當前社區居家養老還面臨著諸多問題。

（一）社區居家養老設施落實的保障性不足

目前獲批的“上海市養老設施布局專項規劃（2013-2020年）”對社區居家養老設施進行了建筑面積總量控制和規劃導引，但是，主要關注日間服務中心和社區老年人助餐服務點這兩類社區居家養老服務設施，難以兼顧已經出現的社區助老服務社、居家養老服務中心、長者照護之家、互助養老服務社等新情況。此外，現有社區居家養老設施與醫療的結合度不足，醫養結合政策尚未落地，也制約著社區居家養老服務的成效。

（二）設施空間布局的覆蓋度仍存在一定缺口

現狀社區居家養老服務設施布局主要按照行政區劃來進行，而非按照老年人分布和服務半徑進行配置，呈現中心城區社區居家養老設施集中分布、郊區有限分布的特點。盡管當前發展水平下，郊區老年人的社區居家服務需求并不突出，但伴隨著農村地區城鎮化進程的推進，未來上海郊區地區也需要完善社區居家養老服務。

（三）中心城社區居家養老設施挖潛存在障礙

根據現狀調研發現，中心城區由于建設完善，很難找到獨立用地用于建設社區居家養老服務設施，只能通過房屋收購等方式來挖潛面積。一些社區盡管在動拆遷后出現了幼兒園和小學的冗余，但這些設施卻很難用于服務養老。根本在于，社區（街道辦事處）在行政配置能力上較弱，對于社區內部教育、文化、醫療等資源難以起到統籌作用。

（四）社區居家養老成本較高難以吸引社會力量

一些學者認為，目前長者照護之家一類的社區居家養老服務還屬于行業培育期，單體設施運行成本較高，產出較低，加之具有鄰避效應，存在行業壁壘，全面推進還有很多難題。[3]

實際上，除上所述，社區居家養老服務設施還存在著設施分類及建設標準尚未統一、設施規劃合理性有待提高、規劃方案難以兼顧多樣化的養老需求等問題，[4]亟待在新一輪養老設施規劃中予以解決。

面向未來，社區居家養老設施的規劃首先需要明確價值取向。2016年，中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學習上，習近平總書記強調，“要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念；要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活，要著力發揮老年人積極作用；努力挖掘人口老齡化給國家發展帶來的活力和機遇，努力滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業全面協調可持續發展”③，首次在國家層面倡導“積極老齡化”（Active Ageing）的理念。而從近年來的政策梳理來看，自2013年國務院35號文發布至今，我國涉及土地、金融、人才、醫養結合、民間資本介入等養老服務政策體系已初步形成，中長期的政策走向包括：一是需要處理好政府、市場與社會三方關系；二是利用供給側改革的增長機會，調整社區服務業與養老產業發展；三是實現制度之間的互聯互通；四是農村養老政策創新補缺養老主要“短板”等。[5]從這些政策設想不難看出，社會資本進入、社區重視度提升、制度間互通互聯、農村養老補短板等正體現著積極應對人口老齡化的價值取向。

放開來看，積極老齡化理念已經成為全球養老發展的新趨向。在成功老齡化、健康老齡化、生產性老齡化等理論發展演變的基礎上，當前全球對老齡化的研究開始轉向了“積極老齡化”，并在國際層面上體現出多元化的發展趨勢，[6]2002年，世界衛生組織（WHO）將其定義為：“人到老年時，為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能發揮至最大效應的過程。”④與此同時，圍繞“健康、參與、保障”三大維度，WHO提出六組用于具體測量的指標體系，包括健康和社會服務指標、個人行為指標、個人身心指標、物理環境指標、社會指標、經濟指標等，成為積極老齡化政策框架的支柱。[7]該年，《老齡化馬德里政治宣言》和《老齡問題國際行動計劃》還提出了充分的社會參與、提高生命質量、重視老年人口的生產力、采取協調的行動來改變老年男人和女人的工作機會和生活質量，將老齡問題納入社會和經濟的發展議程中等政策內容，并在聯合國大會、國際勞工組織、歐盟等地進行了實踐，在全球范圍內推進。

通過梳理“積極老齡化”的概念和政策要求，圍繞“健康、參與、保障”三大維度，未來上海市社區居家養老服務將面臨以下轉變。

（一）從保障養老需求到提升服務質量

老年福利事業由側重托底保障向普惠型轉變，從以往社區居家養老主要保障老年人日間照料和助餐需求，進一步向關注人的生理健康與心理健康轉變，不僅需要醫療介入社區居家養老，還需要從共性到個性，滿足老年人多樣的心理需求。

（二）從“在社區養老”到“社區全面支撐養老”

以往強調老年人在社區中享受日間照料和助餐服務。如今，則需要以社區為空間規劃和社會治理的基本單元，制定差異化、特色化、人性化的社區發展策略，凸顯社區醫療、社區文化、健身休閑、老年教育、適老化設施、老人社區再就業等全面支撐養老的作用，從而促進老年人更好地參與到社區服務之中。

（三）從政府托底保障到社會共同參與

養老服務的供給模式將由政府為主提供向政府托底保障并引導市場發揮決定性配置作用轉變。