公立高校與政府舉辦者關系的章程規制
——以六校章程文本實證分析為基礎

譚正航

(吉首大學法學與公共管理學院 ，湖南 吉首 416000)

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公立高校與政府舉辦者關系的章程規制
——以六校章程文本實證分析為基礎

譚正航

(吉首大學法學與公共管理學院 ，湖南 吉首 416000)

公立高校章程對學校與政府舉辦者關系的規制，是彰顯章程外部法律約束力、構建和諧政校關系、推進法治政府和高等教育治理能力現代化建設的需要。從章程文本實證分析來看，部分公立高校章程對學校與政府舉辦者關系進行了規定，但相關規定還存在著行政化傾向明顯、權利義務內容不完整、爭議解決機制缺位、法律責任制度缺失等問題。我國公立高校章程應完善文本規定，以明確學校與政府舉辦者關系的章程規制，強化政校關系和諧發展的制度保障，推進現代大學制度建設。

公立高校政府舉辦者章程規制

厘清高校舉辦者與辦學者之間的關系，是落實與擴大高校辦學自主權，推進高等教育“管、辦、評”分離的重要條件。作為高校治理基本規范的章程，應在調適政府與高校的關系、改善高校內部治理結構、強化高校內部人控制問題治理等方面起到重要的作用。2010年7月，中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出了依照章程規定管理學校的戰略目標。2011年7月,教育部制定了《高校章程制定暫行辦法》(下文簡稱“《暫行辦法》”),明確了高校章程內容與制定要求，為高校章程建設提供了重要保障。2013年9月，教育部發布了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃(2013—2015年)》，要求中央部門所屬高校在2015年底前完成章程的制定工作。在此背景下，許多高校特別是公立高校加大了章程建設步伐。伴隨著章程建設的加速，高校興起了一場以提高治理能力為核心的綜合改革運動。

政府干預與高校自主辦學的博弈是伴隨高等教育發展的永恒問題。當前，我國政府對公立高校管理的行政化問題較為突出，“政府將公立高校當做附屬機構進行嚴格管理，直接或間接決定公立高校的辦學事務”[1]。政府管理的行政化體制、機制導致我國高校普遍缺乏創新活力。去除政府對公立高校管理的行政化傾向，調整和規范政府管理權力，是保障高校自主辦學和推進現代大學制度建設亟待解決的關鍵性問題。目前，在公立高校章程是否應該規制政府舉辦者與高校辦學者之間關系的問題上，存在著肯定與否定兩種觀點，在實踐中也存在著章程規定與沒有規定兩種情形。因此，研究公立高校高校章程文本規制政府舉辦者與學校關系的現狀與完善路徑，具有重要的理論與實踐意義。基于此，筆者選取了《北京大學章程》(教育部高校章程核準書第24號)、《中國人民大學章程》(教育部高校章程核準書第1號)、《東南大學章程》(教育部高校章程核準書第2號)、《吉林大學章程》(教育部高校章程核準書第7號)等四所部屬重點公立高校章程，以及《湖南師范大學章程》(湖南省教育廳高校章程核準書第10號)和《吉首大學章程》(湖南省教育廳高校章程核準書第6號)兩所地方公立高校章程作為實證分析樣本，系統研究公立章程對政府舉辦者與高校辦學者之間關系的規制。以上樣本公立高校章程均已為教育行政部門核準并實施，具有較好的典型性與代表性。因此，關于這些公立高校章程對舉辦者與辦學者之間關系規制的研究，能為我國高校章程文本完善、政府對高校管理去行政化改革及政校關系建設等方面提供有益啟示。

一、章程規制的必要性

(一)借鑒國外章程建設先進經驗的需要

合理處理公立高校與其舉辦者政府之間的關系，是學校健康發展的條件之一。因此，許多國外高校在章程中規定了其與政府等外部主體的關系。賓夕法尼亞大學章程不僅在第1章"治理文件"中明確規定大學所制定的規章制度不得與本州法律和聯邦憲法相違背，而且在第2章"董事會"第7條中直接指定董事會主席由在任州長充任[2]。再如耶魯大學章程規定，其法人機構的19名成員中有3名為當然委員——耶魯大學校長、康涅狄州州長和副州長[3]。我國高校借鑒國外高校章程對舉辦者與辦學者關系進行規制的成功經驗，在章程中規范政府舉辦者與高校辦學者之間的關系，有利于有效規范政校關系，推進和諧政校建設和政府高校治理能力的現代化。

(二)彰顯章程外部法律約束力的要求

目前，對我國高校章程是否屬于法律淵源之一，對外是否具有法律效力，還存在著較大爭議。一些學者認為章程僅為高校內部治理規則，對高校外部關系不具有法律約束力。對高校章程法律效力的爭議直接影響到章程的實施與功能發揮。在章程中規定公立高校與舉辦者及其他社會組織之間的關系，有利于彰顯章程的外部約束力，提高章程的法律品性。章程對公立高校與舉辦者關系的規定，將突破章程內部規制的局限性，拓展章程的法律規制力。教育部《暫行辦法》第5條明確規定高校章程應明確界定舉辦者與學校關系。因此，公立高校章程對政府舉辦者與學校關系的規定是落實法律法規要求，彰顯章程法律效力的需要。有學者認為，“在大學章程中規定大學與舉辦者法律關系及權利、義務邊界，既有明確的法規、政策依據，又是現實的迫切要求”[4]。

(三)保護公立高校自主辦學權和優化內部治理結構的基礎

影響公立高校辦學自主權落實與擴大的關鍵因素是政府的不當干預。章程對公立高校與舉辦者關系的規制，一方面有利于明確舉辦者干預公立高校辦學的邊界，能有效阻隔舉辦者對高校自主辦學權的違章侵越；另一方面有利于明確舉辦者保障高校自主辦學的義務，為辦學自主權的落實與擴大提供重要的法律依據。在章程中規定公立高校與政府舉辦者之間的關系，是加強對舉辦權的約束、優化自主辦學保護、健全公立高校內部治理結構的基礎。當前我國公立高校內部治理結構普遍存在著行政化、內部人控制、權力濫用與腐敗等問題，造成這些問題的根源在于政府對高校管理的行政化與非規范化。因此，通過章程對高校與政府之間的關系進行規制，有利于有效劃定政府舉辦者權與高校辦學自主權之間的邊界，為高校內部治理結構改革定位與措施選擇指明方向，為強化內部治理主體激勵與約束、凸顯學術權利主導地位與強化師生權利保障奠定基礎。

(四)推進法治政府建設和提高高等教育治理能力的選擇

高等教育治理能力與治理體系現代化、現代大學制度建設等目標的實現，離不開章程的保障作用。章程對學校與政府舉辦者之間關系的規制，將強化舉辦者責任約束，促進政府權力的規范運行，推進政府放權與限權的協同，從而優化高校自主辦學的環境，提升政府對高等教育的服務、監督功能，推進法治政府建設。章程對二者關系的規制，將提升章程在高等教育治理中的地位，發揮章程對高校辦學的規范作用，激勵與約束高校自主辦學，提高政府對高等教育的治理能力，促進高等教育的辦學效益和質量。

二、章程規制的現狀與問題

(一)規制現狀

1.明確了公立高校的舉辦者和主管者。一般而言，公立高校章程都明確規定其舉辦者為國家或地方政府，同時大部分章程也進一步明確規定了公立高校的主管者為教育部或地方教育行政部門。在樣本校章程中，《中國人民大學章程》第3條規定學校由國家設立，由教育部管理，教育部與北京市共建；《吉林大學章程》第11條規定學校舉辦者為國家，行政主管部門為教育部；《湖南師范大學章程》第3條和《吉首大學章程》第3條都規定學校舉辦者為湖南省人民政府，主管部門為湖南省教育廳。公立高校章程對舉辦者和主管者予以明確規定，是落實政府舉辦及管理權利義務的前提條件。

表1　樣本校章程對政府舉辦者權利義務的具體規定

2.規定了舉辦者的權利與義務。明確公立高校舉辦者的權利義務，是劃定舉辦者與辦學者邊界、防止舉辦者侵犯辦學自主權的前提。目前，一些公立高校章程明確規定了政府舉辦者的權利義務(樣本校的具體規定見表1)。如《吉林大學章程》第12條規定了學校擁有舉辦者具有指導學校改革發展、規范學校辦學行為、任免學校負責人，評價學校辦學水平、調整配置學校辦學資源及糾正與處罰不當行使辦學自主權行為等權利；第13條規定了舉辦者具有保障學校行使辦學自主權、保障開展各項活動、保障辦學經費、提供必要辦學保障條件和必要政策支持等義務。《東南大學章程》第14條規定了舉辦者的指導學校制定發展規劃、規范辦學行為、任命主要負責人、評估學校辦學、對不當使用辦學自主權行為進行處罰等權利，并規定了舉辦者保障學校辦學自主權和提供必要辦學條件等義務。

3.規定了高校自主辦學的權利與義務。明確公立高校自主辦學的權利義務，是界分舉辦者與高校的權限，落實《高等教育法》等法律法規所規定的辦學自主權，推進政府對高校管理去行政化和建立平等友好政校關系的基礎。目前，一些公立高校章程對自主辦學權利及義務進行了規定(樣本校章程對高校權利義務的規定見表2)。如《東南大學章程》第16條規定了學校擁有自主設置和調整學科、專業及學生培養方案，自主制定各學科與專業招生計劃，自主開展人才培養活動，自主開展科學研究、技術開發等活動，自主與境外高校、科研院所和企業等開展交流與合作活動，自主設置和調整內部組織機構等權利；第17條、18條規定了學校依照法律、行政法規、章程等規定行使辦學自主權，履行人才培養、科學研究、社會服務以及文化傳承創新等義務。《北京大學章程》第2條概括性地規定了學校的依法自主辦學權權利與接受國家監管、社會監督的義務。湖南師范大學章程第5條規定了學校依法享有辦學自主權，依據國家法律、法規及章程自主管理內部事務的權利。

表2　樣本校章程對公立高校權利義務的規定

4.明確了爭議解決機制與章程責任制度。明確政府舉辦者與高校辦學者爭議解決機制和責任制度，對于保障政府舉辦者權與高校辦學自主權的正當行使，促進兩者之間的關系健康發展，推進高等教育法治建設十分必要。目前，只有少數公立高校章程對政府舉辦者與學校爭議解決機制和違反章程責任進行了規定。從表2可知，只有《東南大學章程》的第17條第3款探索性地規定了學校行使自主權做出的決定違反法律、行政法規、章程以及學校相應規章制度的規定時，該項決定相對人或者利害關系人可依法向舉辦者或者人民法院請求撤銷的爭議解決機制；也只有《東南大學章程》第17條第2款探索性地規定了若學校行使自主權做出的決定內容違反法律、行政法規、章程以及學校相應規章制度時，規定無效的章程責任。

(二)存在問題

1.規制理念的行政化傾向。從目前公立高校與政府舉辦者關系的規定來看，大部分高校章程在兩者關系規制理念上存在著明顯的行政化傾向。首先，對公立高校、政府舉辦者權利義務規定存在著明顯的不對等。從樣本校章程來看，章程對政府舉辦者的權力規定較為全面、具體，而對高校辦學自主權的規定則較為簡單、概括。在規定政府舉辦者權利時，并沒有依據權利義務對等原則規定其應承擔的義務。其次，強調政府對高校的全面管理而輕視對管理的規范與約束。“目前高校辦學仍然是以政府計劃模式為主,政府主要依靠行政手段和命令管理高校，舉辦者與高校之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關系”[5]。再次，政府舉辦者權、行政管理權與評價權混同。政府作為公權力主體，對高校擁有多種類型的管理權力。從公共行政來看，政府擁有對高校辦學的行政管理權；從高校的舉辦者來看，政府擁有作為公立高校舉辦者的決策權、評價權、剩余價值索取權等[5]。這些權力的行使目標、方式和后果都存在著明顯的差異，理應由不同主體分別行使。而從我國公立高校章程規定來看，沒有有效區分政府的舉辦者權、行政管理權與評價權，政府集行政管理權、舉辦者權、評價權于一身，這必然導致政府以行政方式行使舉辦權。

2.權利義務內容規定不完整。從樣本校章程來看，《吉林大學章程》《東南大學章程》《吉首大學章程》與《湖南師范大學章程》較為詳細地規定了政府舉辦者的權利義務，《北京大學章程》則對此僅作簡單規定，而《中國人民大學章程》卻沒有此項內容。從樣本校章程規定權利義務的內容來看，大多數規定了政府舉辦者對學校的任命干部、資源配置、考核辦學、處罰違反行為和監督等權利，以及保障辦學自主權等義務。樣本校章程中，四校對公立高校的自主辦學權利進行了規定，而兩校沒有作規定。其中，只有《東南大學章程》對高校自主辦學義務進行了具體規定。從總體來看，章程對權利義務內容的規定存在如下問題：首先，大部分高校章程沒有對政府舉辦者對公立高校的重大事務最終決定權、國有資產處置權、高校違反自主辦學處罰權等作詳細規定，不利于對高校內部人控制問題進行治理和國有資產的保護。其次，大部分公立高校章程對政府舉辦者的義務規定不完善，大多只規定了其保障高校自主辦學權的義務，而對其尊重學校法人地位、遵守學校章程、維護高校國有資產權益、保障高校辦學自主權救濟等義務沒有進行規定。再次，大部分高校章程缺乏對高校辦學義務的規定。最后，從樣本校章程來看，對政府權利義務及公立高校辦學自主權的規定缺乏針對性，大多是重復《教育法》《高等教育法》中的相關規定，難以適應處理政校關系的需要，對高校的個性化、特色化發展也難以起到保障作用。

3.爭議解決機制規定缺位。從樣本校章程來看，除《東南大學章程》在第17條第3款探索性地規定了學校行使自主權爭議的解決機制外，沒有其他章程就政府舉辦者與高校爭議解決機制進行規定，也沒有對高校辦學者與其他主體之間的爭議解決機制進行規定。這導致政府舉辦者與公立高校的權利義務爭議缺乏解決途徑，也使高校自主辦學的權利缺乏應有的救濟機制，不僅影響到高校辦學權利的維護與政府舉辦者權力的合法合章行使，也影響到政校關系的健康發展。

4.章程責任制度規定缺失。在政府對高校管理行政化傾向較為嚴重的現實背景下，政府舉辦者侵犯高校辦學自主權的行為常有發生，但目前沒有法律法規及高校章程能對政府舉辦者侵犯高校辦學自主權行為進行制裁。“政府作為管理大學的行政主體，因其違法行使權力侵害大學的合法權利，必須承擔相應的法律責任”[7]。其次，除《東南大學章程》在第17條第2款探索性地對學校行使自主權做出的決定內容因違反法律、行政法規、章程規定而進行了無效責任規定外，也沒有其他公立高校章程對違法行使辦學自主權行為的責任進行規定。

三、章程規制的完善路徑

(一)確立科學的規制理念

高校章程建設是推進高校治理去行政化改革、完善現代大學制度的重要保障。從樣本校章程來看，大部分依然強調政府舉辦者對公立高校的管理與控制，強調管、辦、評的一體性，因此，革新公立高校與政府舉辦者關系的規制理念就成為推進章程規制制度創新的基礎。首先，公立高校章程應確立權力制約和權利保護理念。權力制約和權利保護理念指章程建設應樹立加強對舉辦者權的規范與約束、強化對高校辦學自主權的保護、嚴格規范政府舉辦者行為的意識，將放權與限權有效結合，加大對公立高校自主辦學權的保護。樹立權力制約與權利保障理念是加強對政府舉辦者權的控制，減少其對高校辦學的直接干預，強化其作為舉辦者的監督、重大事項決策權利的重要保障。其次，公立高校章程應確立非行政化理念。非行政化指政府舉辦者不能將公立高校視為其附屬機構，應減少直接管控，加強服務、監督功能，按照“管、辦、評”分離原則構建實現政府行政管理權、舉辦者權和評價權合理分離的機制，推進政府權力的分離與制約。

(二)專章規定公立高校與政府舉辦者關系

目前，“各層面主體對大學章程的相關認識普遍偏低，極大地影響了高校對自身訴求的表達及對大學章程作用的重視”[8]。在樣本校章程中，《東南大學章程》在第二章專章規定了“舉辦者與學校”關系的規范內容，《吉首大學章程》設第七章專章規定了“學校與舉辦者” 關系的規范內容。設置專章規定公立高校與舉辦者關系，是提高公立高校章程法律品格、彰顯章程的外部法律約束力、促進政校關系和諧發展的基礎。公立高校與舉辦者關系專章應就政府舉辦者與學校關系處理的目標與基本原則，政府舉辦者的權利與義務，高校自主辦學的權利與義務，高校自主辦學與政府舉辦者爭議的解決途徑，政府舉辦者侵犯高校辦學自主權的行為認定及責任，高校違法、違章行使行使自主辦學權的認定及責任等進行具體規定，并構建政府舉辦者與高校平等對話、協商制度，為兩者之間的和諧關系建設提供制度保障。

(三)厘清政府舉辦者的權利與義務

厘清政府舉辦者的權利與義務是確立權力行使邊界、強化政府權力規制、保護高校的辦學自主權、構建和諧政校關系的前提條件。首先，應以“管、辦、評”分離原則為指導，完善對政府舉辦者權利與義務的規定。“‘管辦評分離’是深化高等教育管理體制改革、建設高等教育治理體系的突破口”[9]。建議國家建立類似國有資產管理部門的機構來專門行使政府舉辦者權利與義務，實現其與政府行政管理權、評價權的有效分離。其次，明確規定政府舉辦者擁有決定公立高校辦學方向，選聘校長等領導者，合并分立與終止、轉型發展等重大事項的決定，重大資產處置處分與財產的最終處分，辦學質量的監督等權利；明確規定其尊重學校法人主體地位，遵守學校章程，保障學校辦學經費和辦學環境，推進內部治理結構優化，監督辦學效益等義務。

(四)細化公立高校辦學自主的權利與義務

細化公立高校辦學自主的權利與義務規定，是加強對政府舉辦者權的約束與強化學校主體地位建設的需要。從樣本校章程來看，大部分公立高校章程對辦學自主權利的規定不夠具體。為此，公立高校章程可依據《教育法》《高等教育法》的授權性規定，根據學校辦學實際，進一步細化教育教學權、科學研究權、招生權、內部組織機構設置和配備權、財產管理與使用權等自主權內容，使其符合學校個性化、特色化發展的需要。同時，要設置兜底性條款，規定除法律、法規明確規定由政府行使的辦學權利外，其他法律、法規沒有規定的權利由學校自主行使。其次，公立高校章程應完善對自主辦學義務的規定，規定學校依照法律、行政法規、章程及學校規章制度規定合法、合理行使辦學自主權，完善內部治理結構，保障教育教學質量，高效、合理使用資金，維護受教育者和教職工的合法權益，促進信息公開與接收監督等義務，為強化高校辦學自主權奠定制度基礎。

(五)構建糾紛解決機制

構建政府舉辦者與公立高校糾紛解決機制，是暢通高校辦學自主權救濟途徑、完善政府舉辦者制約機制、推進和諧政校關系的重要保障機制。首先應合理定位政府舉辦者與公立高校的法律關系，明確公立高校是具有辦學自主權的獨立法人，而不是政府的附屬機構，兩者關系為外部行政關系。其次，構建公立高校與政府舉辦者糾紛的協商處理機制。規定兩者就權利義務發展爭議時，可通過相互協商解決，協商達成的決定具有法律效力。章程應明確規定公立高校與政府舉辦者的爭議可通過行政復議、行政訴訟方式解決，具體運行按照法律法規的具體規定進行。

(六)建立章程責任制度

健全章程責任制度是加強對政府舉辦者和高校辦學者的約束、促使兩者履行章程義務的需要，也是促進兩者關系合章運行的重要保障。首先，應明確規定舉辦者不當干預辦學、侵犯辦學自主權及不履行章程規定義務，應承擔的停止侵犯行為、重新作出處理、履行保障職責及對單位負責人和直接責任人員給予行政處分等責任。其次，規定高校辦學者行為違反章程行使辦學權利的責任。明確規定高校舉辦者違反章程規定行使辦學自主權，所做出的決定行為無效或予以撤銷，政府舉辦者有依法提起給予學校負責人或直接責任者撤職處分等責任。

[1]譚正航，尹珊珊.公立高校內部治理結構去行政化改革的法律對策[J].國家教育行政學院學報，2013(2)：33.

[2]別敦榮.論我國大學章程的屬性[J].高等教育研究，2014(2)：22.

[3]馬陸亭，范文曜.大學章程要素的國際比較[M].北京：教育科學出版社，2010：253.

[4]余文斌等.大學與其舉辦者法律關系研究[J].江蘇警官學院學報，2012(3)：45.

[5]胡少萍，毛曉丹.大學章程建設之管見[J].武漢科技大學學報(社科版)，2015(2)：204.

[6]尹珊珊，譚正航：政府對高校管理去行政化改革的法律路徑探析[J].教育理論與實踐，2015(36)：4.

[7]姜國平.論公立大學章程的行政契約性質[J].江蘇高教，2014(4)：50.

[8]湛中樂.徐靖：通過章程的現代大學治理 [J].法制與社會發展，2010(3)：114.

[9]瞿振元.建設中國特色高等教育治理體系 推進治理能力現代化[J].中國高教研究，2014(1)：2.

(責任編輯：劉新才)

Empirical Analysis of Constitution Regulation between Public University and Government Sponsor: Based On Constitution Text from Six Schools

TAN Zhenghang

(LawandPublicManagementSchool,JishouUniversity,Jishou,Hunan416000,China)

The regulation of public university constitution between public university and government sponsor is the need of external legal’s binding force, harmonious relations’ construction and management ability’s modernization of government on the rule of law and higher education. From the empirical analysis of public university constitution text, some of them have cleared the relationship between public university and government sponsor, but there are some problems about the regulation that tendency of the relevant provisions is too obvious, the contents of the rights and obligations are incomplete, the dispute settlement mechanism is absent, and legal responsibility mechanism is defective. The public university constitution in our country should take effective countermeasures to improve the text in order to optimize the relationship regulation between school and government sponsor and promote the construction of modern university system.

public universities; government sponsor; constitution regulation

2015-12-21

湖南省教育科學“十三五”規劃2016年度課題“現代大學制度視角下的公立高校內部權力有效制約與法律保障機制建設研究”(項目編號：XJK016BGD058)；教育部人文社會科學研究青年基金項目“公立高校內部人控制問題治理與現代大學制度建設研究”(項目編號：14YJC880101)；湖南省哲學社會科學基金項目“我國公立高校內部人控制問題規制及法律保障制度建設研究”(項目編號：13YBA270)；湖南省高校創新平臺開放基金項目“公立高校黨委權力運行機制去行政化改革及法律保障研究”(項目編號：14K124)。

譚正航(1972-)，男，湖南婁底人，法學博士，吉首大學法學與公共管理學院副教授，西南政法大學法學博士后站研究人員；研究方向：教育法學、經濟法學。

G640

A

1005-5843(2016)09-0008-07

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.09.002