森林采伐限額管理制度能否起到保護森林資源的作用

何文劍+徐靜文+張紅霄

摘要森林采伐限額管理制度已在我國實行30余年，其能否實現森林資源的永續增長是一個懸而未決且具有重要意義的理論命題。為此，本文在對森林采伐限額管理制度進行制度變遷分析的基礎上，以其在1991年和2001年的制度改革為自然實驗依據，通過精確斷點回歸模型估計出森林采伐限額管理制度變遷各階段對森林資源的保護作用。研究結果表明：新中國成立以后我國森林采伐管制經歷了“無管制”、“全面管制”、“分類管制”等三個階段，政府管制強度總體呈現遞增趨勢。斷點回歸結果顯示森林采伐限額管理制度的全面實施以及2001年的分類管制改革對有林地面積和森林蓄積量的影響均不顯著，可見，1991年森林采伐限額管理制度在全國層面實施并沒能起到保護森林資源的作用，2001年后國家加大采伐管制力度，即在加強公益林采伐管制的前提下，不斷增加公益林區劃面積的做法可能會造成森林資源遭受更嚴重的破壞。究其原因，主要是森林經營者在生存壓力或經濟激勵下可采取“濫砍濫伐”或“俘獲”政府等方式突破現有管制，政府一味的加大管制力度反而會進一步刺激森林經營者“超額”采伐行為。本文同時發現，自1991年以來我國有林地面積、活立木蓄積量大幅度的增加主要歸功于重點工程造林項目在全國層面的實施。基于此，認為國家應在限額總量不變的前提下，弱化政府對采伐許可等管理制度的管制力度，并大力發展林區替代產業，降低森林經營者的山林依賴度，以期從本源上解決森林采伐限額管理制度失靈問題。

關鍵詞采伐管理制度；采伐限額制度；森林資源；管制強度；斷點回歸

中圖分類號F326.20文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）07-0128-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.016

在經歷大躍進以及文化大革命運動以后，至20世紀70年代末我國森林資源及生態環境遭受嚴重破壞[1]，為內化森林產品生產負外部性，實現森林資源的更優配置，國家在《森林法》和《森林法實施條例》中依據“用材林的消耗量必須低于生長量”及“合理經營、永續利用”原則確立了森林采伐限額管理制度（Forest Logging Quota Management System，以下簡稱FLQMS）[2]，并且將其作為長期性制度實施至今。然而，FLQMS實施以來不斷受到各界的質疑和批評，其爭論的焦點在于FLQMS能否實現森林資源的永續增長[3]。眾學者通過對比FLQMS實施以來的歷次森林資源清查數據發現，森林覆蓋率、有林地面積及森林蓄積量從第四次清查不斷上漲。因此認為FLQMS在保護森林資源中起到重要作用[4]。但上述結論既沒能控制住上世紀90年代初開始實行的林業重點工程造林項目，更沒對全國普遍存在的盜伐濫伐現象給出合理解釋[3]，因此科學性較弱。Xu等[5]則開創性地運用固定效用模型在控制住各省造林面積后，定量分析出FLQMS并不能對國有林區的森林資源增長率的提高起到積極作用。Jiang 等[6]運用1980至2004年75個國有林企業森林資源數據進一步證實FLQMS的改革對國有林區的森林資源保護作用并不明顯。對于集體林區而言，張英等[7]對288個村級數據進行定量分析后同樣發現，FLQMS并未起到保護森林蓄積量的作用，甚至可能阻礙森林資源的長期增長。Ellis[8]對自然保護區內森林禁限伐政策進行案例對比研究發現，較之于非保護區，保護區的森林退化程度基本一致，甚至更為嚴重，即保護區內禁限伐政策不能起到保護森林資源的作用。

上述研究一定程度上揭示出FLQMS對森林資源的保護作用，尤其是從國有林區、集體林區以及自然保護區等多個視角對我國FLQMS與森林資源的保護關系進行詳盡的探討，這為評價FLQMS績效提供了極有價值的線索和實證依據。然而總結上述文獻仍有兩點值得我們進一步思考：其一，已有研究多忽略了FLQMS在模型中的內生性問題，因而估計結果可能是有偏的。雖已有學者嘗試以滯后項作為工具變量或采用村級數據以保證制度外生性，但制度測度困難等原因使上述方法的有效性較弱；其二，現有研究重點關注的是集體林權改革后或天保工程實施后FLQMS對森林資源的保護作用，此種靜態研究方法無法反映出FLQMS變遷的動態績效，也無法為FLQMS的深化改革提供更多經驗證據。對于政策變化比較迅速的林業領域而言，人們往往更關心的不是某種制度的“截面”如何，而是該制度的“截面”將如何發生變化。為了克服模型參數估計可能存在的內生性問題，并考察FLQMS變遷對森林資源的動態影響，本文在對FLQMS進行歷史變遷階段分析的基礎上，以制度各階段時間點為斷點采用多斷點回歸（Regression Discontinuity）來估計FLQMS對森林資源的動態保護作用。采用斷點回歸不僅解決了遺漏關鍵變量以及制度測度偏誤而存在的內生性問題，而且避免了制度測度這一難題。

何文劍等：森林采伐限額管理制度能否起到保護森林資源的作用中國人口·資源與環境2016年第7期1森林采伐限額管理制度變遷的階段分析

FLQMS在我國實施30多年以來國家對其進行多次改革，這背后演進的邏輯實際上是政府對森林資源管制強度的邊際調整。因此本文以管制強度為依據將FLQMS的變遷分為三個階段：第一階段，從1949年到1990年，森林經營者的采伐行為雖由國家木材計劃制度所約束，但本質上處于“無采伐管制階段”；第二階段，從1991到2000年，FLQMS在全國范圍內正式實施，且不區分森林起源和類型進行無差別管制，故將該階段界定為“全面管制階段”；第三階段，2001年后國家對不同起源和類型的森林采用不同的采伐管制措施，即在對生態公益林加強管制的同時放松商品林管制，故界定為“分類管制階段”。

1.1無采伐管制時期：新中國成立至“七五”期間

新中國成立初期人民生活和生產建設都急需大量木材，因此國家于1951 年率先對林業部門實行計劃管理，要求木材采伐須統一報送財政經濟委員會，由其批準制訂出木材生產總計劃后，方可組織木材采伐和生產。至此，我國森林采伐進入計劃管理時代。盡管1950年第一次全國林業業務會議提出要合理采伐和合理利用森林資源，但在當時百廢待興的客觀背景下，國家實際上僅將木材生產作為當時林業工作的中心任務，因此木材生產計劃往往制定過高，省級政府在執行計劃時又會默認甚至鼓勵超計劃采伐行為。當時為完成計劃任務，中央與地方出臺了眾多督促森工部門完成計劃任務的緊急指示文件。這種行政化命令雖在短時間內提高了木材產量，但我國森林資源卻遭到嚴重破壞。為扭轉上述森林經營的不利局面，國家在20世紀60年代初出臺多項政策強調要嚴格按計劃實施采伐。然而文化大革命使得采伐管理規定如一紙空文，森林資源進一步遭受破壞。綜上可見，雖然新中國成立初期國家即已實行木材計劃管理制度，但由于國家過度強調木材經濟價值以及文化大革命運動的“無政府”狀態使得超計劃采伐林木成為常態。可見1976年之前國家并未對森林經營者實施實質性的采伐管制。

文化大革命后國家先后于1979年、1980年連續兩年制定出臺制止濫砍濫伐的通知，要求各森林經營者必須在木材生產計劃的范圍內采伐林木，不得予以突破。1981年中共中央、國務院共同發布的《關于保護森林發展林業若干問題的決定》中進一步肯定計劃內采伐林木的做法，并提出各省、市、自治區要根據用材林的消耗量低于生長量的原則嚴格控制采伐量，但決定中并未提出落實該原則的具體方案。直至1985年出臺的《森林法》規定通過年采伐限額的方式以保證消耗量低于生長量，至此FLQMS初具雛形。1987年國務院雖批轉了林業部的年森林采伐限額指標，但由于文化大革命后林業組織部門的不健全以及當時人員配套不足，FLQMS并未真正予以落實，直至1991年FLQMS才在全國范圍內予以實施[9]。可見文化大革命后且至1991年期間，國家也未對森林經營者進行實質性的管制。

1.2全面管制時期：“八五”至“九五”期間

林業部門經過5年的調整和準備，國家于1991年在全國范圍內統一實施FLQMS[9]，并在國務院批轉的《林業部關于各省、自治區、直轄市“八五”期間年森林采伐限額審核意見報告通知》（以下簡稱《八五通知》）、《林業部關于各省、自治區、直轄市“九五”期間年森林采伐限額審核意見報告通知》（以下稱《九五通知》）以及2000年出臺的《森林法實施條例》對FLQMS進一步予以完善，并形成限額范圍、指標占用或結轉以及采伐許可等一系列子制度。

在限額范圍方面，《八五通知》中明確規定“除森林法嚴禁采伐的森林和林木外，其他所有林種森林和林木”均應納入年采伐限額的編制，盡管《九五通知》將限額編制對象限定為“胸徑為5厘米以上林木”，然而森林經營者采伐幼林的概率極低，因此此次限額范圍的縮小并不意味著政府管制強度的下降；在指標占用或結轉方面，《八五通知》雖將采伐限額按森林資源消耗結構進行分項管理，但為保障森林采伐量控制在限額范圍內，明確規定各分項指標不得相互挪用、擠占，也不允許指標結轉到下一年度使用。《九五通知》繼續肯定《八五通知》的做法，仍規定各分項指標“不得相互挪用、擠占”。在采伐許可制度方面，盡管早在1981年在中共中央、國務院出臺的《關于保護森林發展林業若干問題的規定》中即已提出要在全國范圍的森林實行憑證采伐，但在《森林法實施條例》中才對采伐許可的適用范圍、程序以及實施機關等內容做出具體規定。通過對八五到九五期間上述各項子制度具體內容的分析可以發現，該階段國家為扭轉新中國以來森林資源“逆差”的局面對森林經營者實行全面且無差別的管制。

1.3分類管制時期：“十五”以來

盡管從“八五”開始國家實施全面管制，但這并沒能抑制住濫砍濫伐行為，森林資源尤其是長江中上游天然林資源遭受嚴重破壞，因此1998年長江流域、嫩江和松花江流域出現特大洪水，這使領導人認識到森林資源尤其是天然林資源對生態環境的保護具有重要意義。基于此，“十五”以后國家在不斷擴大公益林的劃定面積的同時，加強對天然林和公益林實施管制力度。但在集體林權改革的背景下，國家為提高森林經營者營林熱情，又逐步放松對商品林管制。

分類管制的具體表現如下：①年采伐限額數量。“十五”期間森林采伐限額總量占活立木蓄積總量的比重大幅度下降，降至1.79%，其后各期采伐限額占比量均在2%以下。公益林采伐限額占比也大幅度下降，“十一五”期間全國公益林采伐限額僅占活立木蓄積總量0.375%，到“十二五”期間該比率下降到0.362%；②采伐指標的結轉或占用。允許人工林、商品林占用天然林、公益林的采伐限額，并且允許商品林結余限額在以后各年度使用。但天然林和公益林不得占用人工林和商品林的指標限額，公益林的采伐限額也禁止跨年度結轉使用；③采伐許可制度。要求縣級林業主管部門要簡化商品林的審批環節，提供“一站式”服務，并允許森林經營者就近選擇林業工作站協助辦理林木采伐許可證。但對公益林則加強管制，要求采伐必須要經縣級以上林業主管部門審批核準。

通過對“十五”以來上述各項子制度具體內容的分析可以發現，此階段國家根據不同森林起源及森林類型進行分類經營管理，即加強生態公益林以及天然林的采伐管制強度，而逐步放松對商品林，尤其是集體商品林的管制力度。由于“十五”以后我國公益林面積不斷擴大，至2013年我國公益林面積占總有林地面積的56%，因此“十五”以后我國森林采伐管制的整體強度仍在上升。

2實證策略

正如引言部分所分析，要從實證角度精確的估計出FLQMS對森林資源的保護作用，其面臨的最大問題在于FLQMS在計量模型中具有很強的內生性。為了緩解上述內生性而導致估計結果有偏的問題，Jiang等[7]試圖運用制度滯后項方法來解決內生性問題，但事實上當期的森林資源量還是可能對滯后一期的FLQMS產生反向影響，內生性問題并沒能解決。張英等[8]在其研究中采用村級截面數據以解決反向因果關系問題，其依據在于村級層面的森林資源狀況很難對宏觀層面的制度產生影響，換言之，此時FLQMS是外生于村級森林資源的。然而，即使肯定上述邏輯的科學性，其在模型設定中遺漏了諸如山林依賴度或貧困度等關鍵變量，更為關鍵的是以農戶主觀認識來測度FLQMS的方法往往會造成響應誤差（Response Error），所以由此導致的模型內生性問題并沒能予以解決。

本文采用精確斷點回歸（SRD）模型對FLQMS進行評估，這一識別策略的基本思想是利用FLQMS階段性變遷的非連續特征，將FLQMS與其他一些影響森林資源且具有連續變化特征的變量區分開來，從而獲得無偏估計值。具體來說，如果在FLQMS階段性變遷的前后能看到森林資源發生突變，與此同時其他影響森林資源的因素是連續的，則可認為森林資源的突變是由FLQMS實現的，即FLQMS起到保護森林資源的作用，但如果無法觀測到這一突變產生，則認為該制度并沒能起到保護作用。正如本文第一部分所分析的，我國FLQMS經歷了三個階段，因而存在兩個斷點。故本文在Angrist等[10]提出的斷點回歸局部平均效應（Local Average Treatment Effect）模型的基礎上，借鑒Brollo等[11]設定的多斷點回歸模型構建出可以考察多階段下FLQMS績效的回歸方程：

FORRESOURt=α+β1lqms1t+β2lqms2t+∑kj=1φjtj

+lqms1i*∑kj=1γjtj+lqms2t*∑kj=1γj（t-t2）j+π*Xt+μ

其中，因變量FORRESOUR為森林資源狀況。FLQMS通過影響森林經營者的采伐行為而對森林蓄積量產生直接影響，而森林蓄積量的變化必然會引起森林面積的變化，因此參考已有文獻做法我們選擇活立木蓄積量和有林地面積加以衡量。下標t表示該數據相應的日期。我們設置虛擬變量lqms來表征FLQMS變遷各階段，lqms1用以區分“無管制階段”與“全面管制階段”，當t小于1991年的時候則賦值為0，表示國家還未實施FLQMS，當t大于等于1991時則賦值為1，表明該制度已在全國層面無差別的實施；lqms2用以區分“全面管制階段”與“分類管制階段”，當t小于2001年且大于等于1991年時賦值為0，表明國家對森林采伐行為實施無差別管制，當t大于等于2001時則賦值為1，表明國家按森林起源和類型區分進行采伐管制。β1與β2為我們所關心的政策效應。為了防止因遺漏時間趨勢而導致內生性問題，在模型中我們控制了時間t的多項式[10]，同時為保證斜率不同進而可以進行差分比較，模型中又加入時間t多項式和政策虛擬變量的交叉項。適用SRD方法評估制度績效的前提是其他影響森林資源的因素以時間為條件的分布在閥值處是連續的，因此在模型中沒有必要控制其他影響因素[12]。參照已有文獻的做法僅以省級虛擬變量作為控制變量[13]。

3數據與統計分析

有林地面積以及活立木蓄積量數據來自于全國第二次到第八次森林資源清查數據。森林資源清查數據是通過大規模抽樣獲得，在數據收集過程中調查者盡可能的減少了系統性誤差[14]，而且數據并沒有通過各級政府上報給國家林業主管部門，從而又保證了數據的一貫性和連續性[6]，因此該數據的可信度高。斷點回歸有效性檢驗所利用的數據，如營林固定投資來自歷年《中國林業統計年鑒》；GDP、人口總數來自于《新中國六十年統計資料匯編》以及2009-2013年《中國統計年鑒》；平均氣溫和降雨量系根據全國160個氣象站的月數據計算而得。其中GDP和營林固定投資以1978年為基期折算為不變價。

由于全國森林資源清查每5年一次，因此這就涉及與其他年度數據相匹配的問題，已有文獻普遍做法是將森林資源清查的中間年度作為森林資源數據的時間點[5-6]，并以該時間點為基準去計算其他控制變量的取值。在斷點回歸中存在處理組和控制組的區分問題，如果制度變遷的年份斷點（1991和2001年）恰好在某次森林資源清查期限內（第四次和第六次），此時若仍采用已有文獻的做法，即以中間年度為森林資源數據的時間點則會將在斷點前已經完成清查的省份（即控制組）錯誤的歸入到處理組中，如全國第四次報告中指出上海、吉林、浙江、安徽、湖北、湖南、陜西等7省在1989年即完成森林資源的清查工作，如果以清查中間年度1991年為時間點則會導致上述7省歸為處理組。為此，本文的做法是根據歷次森林資源清查的工作安排以及調查報告中所記載的各省完成森林資源清查時間點作為森林資源數據時間點。由于第二次和第三次森林資源清查歷史久遠無法查找到其工作安排，在其調研報告中也未見各省完成森林資源清查的具體時間點，因此對于1977-1981年、1984-1989年的清查數據仍然以中間年份即1979年和1987年作為森林資源的時間點。需要強調的是這樣做也不會影響處理組和控制組的分類問題，因為1989年之前均為控制組。

表1左列匯報了FLQMS變遷各階段下的有林地面積與活立木蓄積量，可見從無采伐管制階段到全面管制階段，我國有林地面積和活立木蓄積量均有明顯增長，且增長率均在20%以上。從全面管制到分類管制階段，盡管林地面積的增長率有所下降（為17.65%），但有林地面積和活立木蓄積量依舊保持增長趨勢。由此可見，FLQMS似乎起到了保護森林資源的作用。然而，對FLQMS變遷各階段下有林地面積和活立木蓄積量的均值進行t檢驗時發現（表1右列），較之于無管制階段，國家實施全面管制時的森林資源增長并不具有統計學意義，同樣較之于全面管制階段，國家實施分類管制對森林資源的增長也不具有統計學意義。因此，有理由懷疑制度變遷前后我國有林地面積和活立木蓄積量的增長可能是因為其他因素所帶來的。為此，我們進一步匯報了FLQMS變遷各階段下的工程造林面積以及t檢驗結果。結果顯示我國實施FLQMS以后工程造林面積大幅度上漲，到分類管制階段達到1.33×109 hm2。較之于無采伐管制制度，全面管制以及分類管制時期的工程造林面積的增加是在1%水平上顯著的，這表明制度變遷前后森林資源的增長可能歸功于重點工程造林項目在全國范圍內的實施。

4實證結果

4.1基本實證結果

為給出斷點回歸的參照結果，我們首先在表2第1和第5列中匯報用了最小二乘法的估計結果，其中第1列為FLQMS對有林地面積的影響，第5列為FLQMS對活立木

蓄積量的影響。回歸結果表明FLQMS的實施對有林地面積和活立木蓄積量具有負向影響，但并不顯著，盡管FLQMS在2001年實施了分類管制，但其對森林資源的保護作用依舊不顯著。但OLS估計結果可能存在嚴重內生性問題，因此在表2中匯報了斷點回歸的估計結果。

本文采用手動設定回歸帶寬的辦法，在表2回歸中選擇±9年為帶寬。盡管早期斷點回歸的文獻中通常使用較高的多項式，但Gelman等[15]最新研究結果表明低階多項式的采用往往具有更好的回歸結果，因此表3中最高控制三階多項式。另外需要強調的是，為了保證斷點前后可以擁有不同的截距項，本文在回歸中均加入了斷點虛擬變量與時間多項式的交叉項。表2第2-4及6-8列分別報告了FLQMS對有林地面積及森林蓄積量的SRD估計結果，可見無論在一階、二階抑或是三階多項式的回歸結果中1991年FLQMS的全面實施以及2001年分類管制的改革對有林地面積和森林蓄積量的影響均不顯著，但多呈現負向影響。可見FLQMS在其變遷的兩個階段，即全面管制和分類管制階段均沒能保護森林資源，甚至可能起到阻礙作用。這一結果與Xu 等[5]對國有林和張英等[7]對集體林的研究結果一致。簡言之，國家希望通過政府管制的方式來實現森林資源的永續增長的目標并未能實施。進一步，對比全面實施和分類管制制度對有林地面積影響的回歸系數可發現，當國家在FLQMS中實施分類管制制度，即加大森林采伐的整體管制力度后，制度對森林資源的負向影響進一步變大，這可能表明政府管制強度的增大反而會使森林資源遭受更嚴重的破壞。

4.2斷點回歸的有效性檢驗

斷點回歸之所以能夠解決內生性問題，是因為我們假設其在斷點附近的樣本點是隨機的，故首先應保證不存在樣本操縱問題[16]，否則估計結果即是有偏的。盡管國家要求各省級林業主管部門統一實施FLQMS，但由于國家與省級林業主管部門之間具有嚴重的信息不對稱[5]，因此各省林業主管部門可能怠于執行該制度。可見，省級林業主管部門可能會對FLQMS的實施時間施加影響。但從理論上來說，只要FLQMS實施時間并不是由省級林業主管部門完全控制，則制度的影響作用仍可以以斷點回歸予以識別[17]。由于數據的可得性問題，要想直接檢驗省級政府是否對制度實施時間進行控制存在困難，故此處采用替代方法進行，即運用McCrary檢驗對驅動變量在斷點附近的分布情況進行考察[17]，若存在明顯的斷點則說明制度實施時間可能被省級部門完全控制。McCrary密度函數連續檢驗結果表明，1991年和2001年斷點估計值分別為0.507、0.403，而標準誤為0.482、0.493，故可以接受密度函數在1991年及2001年處連續的原假設，即在臨界點左右驅動變量的密度估計值間的差距為0。簡言之，沒有證據顯示制度實施時間被各省份所控制。這可能是因為國家在實施FLQMS的同時確定了森林資源增長的領導責任制，并且將森林資源增長作為政府官員晉升的重要事由，故省級林業部門領導會按照中央政府的規定實施FLQMS。

其次，應保證森林資源在FLQMS變遷的階段點上存在明顯的突變，對此我們采用斷點前后森林資源擬合圖的形式來進行判斷，最終結果表明，有林地面積和活立木蓄積量在1991年和2001年的斷點處存在著明顯的跳躍，因而使用RDD進行估計是合理的。再次，在運用斷點回歸時，我們應保證FLQMS對閥值附近的森林資源的影響應該是敏感的[18]。FLQMS實際上是通過影響森林經營者的采伐行為而對森林資源產生影響，因此當制度在各省實際執行時，制度對其采伐行為的影響具有即時性，更為關鍵的是我們利用的是5年更新一次的森林資源清查數據，制

本文的斷點回歸結果顯示制度保護效應并不存在，故此時可只對納入斷點回歸模型的控制變量進行連續性檢驗。為使得基準回歸結果更加可信，本文利用非參數估計法對各項影響變量（GDP、人口密度、營林固定投資、溫度和降雨量）在斷點處的連續性進行了檢驗。如表3所示，FLQMS各變遷階段對GDP、人口密度、營林固定投資以及溫度、降雨量變量的影響均不顯著，且該結果并不受限于寬帶的大小，因而可認為上述各變量在斷點處均是連續的。通過對木材經營許可制度以及木材運輸管理制度進行制度變遷梳理發現，早在20世紀50年代我國即已實施木材統一收購及運輸管理制度，盡管之后國家對木材經營許可制度進行重大調整，但其時間點在1985年和1987年，而木材運輸管理制度在《森林法》頒布實施后并未有實質性改變。由此可以認為木材經營許可制度及運輸管理制度在1991年和2001年處依舊是連續的。

4.3工程造林面積的斷點回歸

以上分析顯示FLQMS的全面實施以及2001年的分類管制均沒能起到保護森林資源的作用。但我們在描述性統計分析中卻發現制度全面實施時期以及分類管制制度實施后我國的有林地面積和活立木蓄積量明顯增加。Rozelle等[14]通過對我國歷次森林資源清查數據進行統計分析，認為這是由于國家重點工程造林項目的實施而產生的。為了進一步對該結論予以驗證，我們以國家重點工程造林面積作為被解釋變量，仍利用模型1對其進行斷點回歸估計。為保證估計結果的穩健性，在模型中選擇±9、±6、±3等三種寬帶，其中±9寬帶為基準回歸，對其考慮1-3階的時間趨勢多項式。當我們將寬帶縮小為±6、±3時，由于樣本量有所損失，故可減少用于控制的多項式函數的階數[10]，此處僅在模型中考慮1階線性形式。結果見表4。除第3列以外的基準回歸均表明，我國重點工程造林面積在FLQMS全面實施后在5%水平上顯著增加，增加的幅度在1.472-4.492不等。即使當寬帶每減少3年，樣本量減少150左右，即估計效率大大降低時，其估計結果也與基準回歸結果保持一致，可見FLQMS全面實施后國家重點造林面積大幅度提升的結論是可信的。表4第1-5列均顯示在FLQMS實施分類管制后，我國重點工程造林面積在1%水平上也顯著增長，且增長幅度較之全面實施階段有大幅度提升，在4.919-9.171之間。基于上述分析，我們認為盡管FLQMS并沒能起到保護森林資源的作用，但重點工程造林項目的長期開展卻能帶來我國森林資源的良序發展。需要說明的是，雖然我國重點工程造林面積在制度變遷各階段時間點上有顯著的變化，但工程造林面積采用的是年度數據，這與我們估計森林資源狀況所采用5年均值數據是不一致的，因此不能由此說明重點工程造林面積的“斷點”與森林資源的斷點是重合的。

5擴展分析：為什么制度失靈？

通過上述的實證分析我們發現FLQMS并沒能保護森林資源，因此緊接著需要回答的是制度失靈的原因。事實上，FLQMS是通過約束森林經營者的采伐行為來實現對森林資源的保護，因此FLQMS能否在限額總量范圍內限制森林經營者的采伐行為就成為制度保護效應能否實現的關鍵。當森林經營者高度依賴于山林時，在生存壓力或經濟利益的激勵下，其往往會采用無證盜伐或通過“俘獲”林業主管部門而獲得額外采伐資格等途徑來突破現有采伐管制，從而增加采伐量，即采伐管制出現失靈局面。即使此時政府進一步加大采伐管制強度，往往也無法起到保護森林資源的作用，這可以從兩個方面進行說明：其一，盡管采伐管制強度的增加意味著盜伐濫伐的成本提高，但這往往又會提高木材市場價格，進而增加了山林高依賴度表3各影響變量的連續性檢驗

者的盜伐濫伐預期收益，因此盜伐濫伐行為依舊難以禁止。其二，森林采伐管制強度的增加，往往意味著設租尋租的空間變大，山林高依賴度者通過俘獲林業主管部門獲得額外采伐資格的可能性隨之增大，因此森林資源無法得到保護。但對于山林依賴度不高的森林經營者而言，其采伐林木的需求較低，通過盜伐濫伐或者通過俘獲途徑獲得采伐資格等手段增加采伐量的預期收益遠小于相應成本，其突破現有管制實施采伐的可能性較低，因此該地區FLQMS往往就能得到較好的執行。由此可見，FLQMS能否實現森林資源的保護作用很大程度上取決于森林經營者對山林的依賴度。事實上，山林依賴度越高的地方往往森林資源越豐富，因此從全國層面來看，盡管山林依賴度不高的地區能較好執行制度，但由于其所在地區的森林資源總量不高，因此FLQMS的整體保護效應也就不明顯了。

為了驗證上述理論分析思路，我們以原木產量為被解釋變量，并以林業生產總值占比為依據將樣本拆分為高山林依賴度和低山林依賴度地區，仍利用模型1分別對兩組樣本進行斷點回歸（1-3列為高山林依賴度地區；4-6列為低山林依賴度地區）。為驗證回歸結果的穩健性，在斷點回歸中我們仍選擇±9、±6、±3等三種寬帶，并均選擇2階時間趨勢多項式。最終回歸結果見表5。對于高山林依賴度地區而言，FLQMS的全面管制階段對該地區木材采伐量的影響并不具有統計學意義，也即是說國家全面實施FLQMS以后對高山林依賴地區的森林資源保護作用并不明顯。2001年國家在FLQMS中引入分類管制理念，實際上增加了政府管制強度，但第1-3列斷點回歸結果依舊表明分類管制制度的實施對林木采伐量的影響依舊不具有統計學意義，換言之，FLQMS實施分類管制，增強政府管制強度也沒能規制到高依賴度地區森林經營者的采伐行為。根據表5第4-6列結果可知，在山林依賴度較低的地區，制度的全面管制階段對林木采伐量的影響結果在不同寬帶設置下是存在差異的，在更大的寬帶中，制度效應在5%水平上顯著為正，但當縮小寬帶后顯著性予以消失。事實上當不同寬帶設置下的估計結果產生實質性差異時，我們應該更信任小寬帶下的估計結果，這是因為寬帶過大時各樣本相關變量的無差異性即會遭受破壞，估計結果可能就是不一致的。基于此，我們接受寬帶±3的回歸結果，FLQMS的全面實施對山林依賴度低的林木采表5各山林依賴度下森林采伐量斷點回歸估計結果

伐量的影響雖不顯著，但呈現負向作用，即在山林依賴度低地區，LQMS的全面實施可能起到規制森林經營者采伐行為的作用，但不是很明顯。但當政府加大管制力度，實施分類采伐管制措施以后，在寬帶±9和±6的模型設定下FLQMS對林木采伐量的影響在10%水平上呈現負向影響，盡管在寬帶±3中分類管制制度效應并不顯著，但其t統計量為-1.36，接近臨界值-1.96，因而可以在更大置信水平上拒絕估計系數為0的原假設，即也可認為FLQMS的分類管制階段對林木采伐量產生負向影響。因此當政府實施分類采伐管制，即增大管制強度以后FLQMS確實對低山林依賴度地區的森林經營者采伐行為產生約束作用。進一步對我國高山林依賴度地區和低山林依賴度地區的有林地面積和活立木蓄積量情況進行統計發現，高山林依賴度地區的有林地面積和活立木蓄積量均在全國總量的60%左右，因此低山林依賴度地區的正制度效應即會被高山林依賴度的制度失靈所稀釋，FLQMS的制度保護效應在全國層面無法實現。我們也對全樣本進行斷點估計（第7-9列），結果顯示無論FLQMS的全面實施，抑或是2001年開始實施的分類管制措施，其對林木采伐量的影響作用均不顯著，這進一步證實上述觀點。

綜上，我們認為森林經營者對山林的高依賴度是FLQMS無法起到保護森林資源的重要原因。

6結論

在考慮到FLQMS內生性問題下，本文在對FLQMS進行制度變遷分析的基礎上，以FLQMS在1991年和2001年的制度改革作為自然實驗，利用全國第二次到第八次森林資源清查數據通過精確斷點回歸估計出FLQMS的制度變遷對森林資源的保護作用。實證研究結果表明，新中國成立以后我國森林采伐管制經歷了“無管制”、“全面管制”、“分類管制”等三個階段，政府管制強度總體呈現遞增趨勢。1991年FLQMS在全國層面的實施并沒能起到保護森林資源的作用，即使2001年后國家在FLQMS中引入分類管制理念，即放松對商品林采伐管制力度的同時，加大對生態公益林管制的做法也沒能實現制度的預期目標。然而，自1991年以來我國有林地面積、活立木蓄積量均有大幅度的增加，通過對國家重點工程造林面積進行斷點回歸發現，這主要歸功于重點工程造林項目在全國層面的實施。通過對制度失靈的原因進行理論和斷點回歸分析，我們認為這與森林經營者對山林具有高依賴度有關。當森林經營者對山林具有高依賴度時，采伐林木對其而言即屬于剛性需求，其即可會通過“濫砍濫伐”或者“俘獲”林業主管部門的方式來突破現有管制進行超額采伐，因此FLQMS的保護作用就不再明顯，而一味的增加森林采伐管制力度反而會進一步激勵森林經營者的超采行為。

通過上述分析，可以得到以下幾點啟示，首先在森林資源遭受破壞時，政府往往傾向于制定管制制度來解決問題，但本文研究表明通過政府管制來實現森林資源保護的難度很大，其往往只能對山林依賴度不高的地區產生保護效應。因此，政府管制并不是保護森林資源的“良藥”，其無法從本源上解決森林資源遭受破壞等問題；其次，政府單純加大采伐管制力度不僅無法實現制度預期設定的目標，反而可能會造成森林資源遭受進一步破壞。因此，有條件的在森林資源管理領域進行“簡政放權”很有必要，即在限額總量不變的前提下，弱化政府對采伐許可等管理制度的管制力度。這樣做的好處在于確定限額總量范圍可以保證我國森林“生態紅線”不被突破，同時通過弱化采許可程序等管理制度以解決“權力尋租設租”等問題。最后，森林經營者對山林的高依賴度是FLQMS失靈的重要原因，因此只有大力發展林區替代產業，降低森林經營者的山林依賴度，才能從本源上解決采伐管制制度失靈問題。

（編輯：李琪）

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