G20與聯合國全球議題的積極互動及中國的貢獻

李東燕

二十國集團領導人于2016年9月4—5日在中國杭州相聚。作為東道主的中國是世界第二大經濟體和最大的發展中國家，今年也適逢中國恢復在聯合國合法席位45周年。面對層出不窮的新型全球性問題，以中國為代表的新興發展中國家將促進G20這一新興多邊治理機制與聯合國這一最有普遍性、代表性和權威性的政府間國際組織的積極互動，構建共享、共建、共治的合作關系。

中國是2016年二十國集團（G20）峰會的主席國，G20的前景與中國的作用自然備受關注。G20是一個具有重要實力和影響力的集團，除了作為全球經濟合作的主要平臺之外，在應對全球其他問題方面，特別是在推動聯合國已經確立的全球議題方面，也發揮著重要的作用。在杭州峰會上，中國為推動G20與聯合國之間在全球議題上的積極互動做出了重要的貢獻。

從二十國集團歷次峰會內容，以及政策和行動效果看，G20與聯合國全球議題的互動主要表現在兩個方面：一是G20國家共同推動聯合國已經確立并主導的全球議程，二是G20國家共同推動聯合國框架下新的全球議程。對已經在聯合國框架下確立的全球性議程，“聯合國+G20”框架不僅更具有效力，也具有聯合國提供的合法性與代表性。同時，“G20+”作為聯合國的全球治理伙伴，也可推動聯合國確立新的地區性和全球性議程。推動G20與聯合國在全球議題上的積極互動，也是中國和其他G20國家共同努力的方向。

二十國集團對聯合國全球議程的推動

對聯合國會員國已經達成一致并確立的全球議程，如果能得到二十國集團在政治、資金、技術等方面的積極支持，無疑會為這些全球目標的實現注入更大的推動力。自二十國集團首次召開峰會以來，在可持續發展、氣候變化、反腐敗等領域，二十國集團已經表現出與聯合國全球議程的積極互動，也為相關全球目標的實現做出了貢獻。

2000年，聯合國確立了《千年發展目標》，而推動該目標的實現成為聯合國會員國共同支持的全球議程。2015年9月，在聯合國可持續發展首腦會議上，正式通過了聯合國《2030年可持續發展議程》，成為聯合國未來15年的一項重點任務。聯合國《千年發展目標》及可持續發展問題從一開始就是二十國集團關注的一項重要議題。2008年二十國集團首次峰會公報就特別強調了千年發展目標的重要性，二十國集團國家重申已經做出的發展援助承諾，表示將承擔與自己能力和角色相適應的義務。此后舉行的二十國集團峰會保持了對可持續發展議題的連續關注與推動。2010年G20峰會公報特別提到，2010年是就發展議程和全球伙伴關系采取行動的關鍵一年，該集團將以聯合國“千年發展目標高級別會議”為重要契機，推動在2015年前實現千年發展目標。2015年G20峰會對聯合國后2015發展議程做出了安排，承諾繼續為聯合國可持續發展議程做出貢獻，積極落實2030年可持續發展議程。作為相應措施，二十國集團核準了《G20和低收入發展中國家框架》，加強二十國集團在發展領域的對話和參與，并決定在2016年制定行動計劃，使二十國集團的工作與2030年可持續發展議程更好銜接。2016年G20杭州峰會第一次圍繞落實《2030年可持續發展議程》制定行動計劃。通過集體和國別行動，為聯合國可持續發展議程提供強有力支持。

二十國集團在氣候變化問題上也采取了積極的立場。二十國集團峰會一再重申該集團支持有關氣候變化協議的落實，支持《聯合國氣候變化框架公約》基礎框架下的氣候變化談判，支持聯合國秘書長氣候變化融資問題高級別咨詢小組的工作，并提出將氣候變化融資作為一項優先任務。二十國集團2016年杭州峰會公報重申致力于通過可持續發展，以及強力和有效的支持和行動應對氣候變化；確認發達國家根據氣候變化巴黎大會成果，履行其在《聯合國氣候變化框架公約》下所做的為發展中國家采取減緩和適應行動提供包括資金在內的實施手段的承諾的重要性。9月3日，中國和美國先后向聯合國秘書長潘基文交存氣候變化《巴黎協定》批準文書。習近平主席在隨后的致辭中說，中國向聯合國交存批準文書是中國政府做出的新的莊嚴承諾。兩國共同交存參加《巴黎協定》法律文書，展示了“共同應對全球性問題的雄心和決心”。這標志著世界上最大的發展中國家和最大的發達國家在應對世界性難題上又攜手邁出了關鍵一步。

反腐敗是二十國集團峰會關注的另一大重點。作為全球主要經濟和貿易大國的集合，該集團在國際預防和打擊腐敗方面負有特殊使命。《聯合國反腐敗公約》于2005年12月正式生效，是聯合國通過的用于指導國際反腐敗行動的法律文件。二十國集團一直推動所有國家加入、批準并有效落實《聯合國反腐敗公約》。2016年的二十國集團杭州峰會公報，宣布核準《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》，并歡迎中國關于在華設立二十國集團反腐敗追逃追贓研究中心的倡議；承諾繼續建設二十國集團拒絕腐敗分子入境執法合作網絡；同時呼吁二十國集團成員批準《聯合國反腐敗公約》，并核準《二十國集團 2017—2018年反腐敗行動計劃》，改善公共和私營部門廉潔和透明度，通過行動落實G20成員國在反腐領域零容忍、在內部反腐機制零漏洞和在反腐行動上零障礙的立場。反腐敗已經成為二十國集團著力解決的一項重要任務。

二十國集團對全球其他重要議題的推動

這些年來，二十國集團峰會還關注了其他一些全球熱點問題和全球議題，如糧食安全、網絡安全、反恐怖、難民問題、環境保護、清潔能源等。針對一些熱點全球議題，二十國集團峰會發表了專門的立場文件，雖然尚未取得實質性進展，但也表明二十國集團在推動相關全球議題方面具有發揮更大作用的前景。

西非埃博拉病毒爆發后，二十國集團峰會發表了關于埃博拉的聲明，表示將全力支持相關國際組織和聯合國應急反應特派團在阻止疫情方面的工作，并敦促特派團加速實現上述目標。G20成員還承諾采取必要行動，解決疫情可能帶來的經濟和人道主義問題，承諾開展雙邊、多邊合作，共同分享應對埃博拉疫情的經驗，呼吁尚未采取行動的政府為應對埃博拉疫情提供資金等方面的支持。G20成員還承諾全面落實世界衛生組織《國際衛生條例》，在更廣范圍內加強全球衛生安全體系，加強各國在應對埃博拉等傳染性疾病方面的國際合作。二十國集團的積極立場和承諾無疑有助于促進全球范圍抗擊埃博拉的行動，也有助于進一步加強全球衛生體系。

面對世界各地頻繁發生的恐怖襲擊事件，2016年二十國集團領導人在杭州峰會公報中，對恐怖主義襲擊給予了最強烈的譴責，重申將團結一致打擊各種形式的恐怖主義。二十國集團強調要阻截恐怖主義融資的所有來源、技術和渠道，包括勒索、稅收、走私自然資源、搶劫銀行、搶劫文化財產、外部捐贈、綁架贖金。為應對恐怖主義，二十國集團呼吁在世界范圍內快速、有效和普遍落實金融行動特別工作組標準和聯合國安理會2253號決議條款；呼吁金融行動特別工作組在2017年3月前研究如何在增強其引導力、加強金融行動特別工作組網絡以及與其類似的區域機構的有效性方面取得進展。

從二十國集團歷次峰會的關注點看，還涉及糧食安全、能源問題、難民問題、互聯網安全等，G20也就這些全球問題表達了共同關注及共同立場。例如2015年G20峰會公報提到共同應對互聯網安全問題，表示歡迎聯合國在制定相關規則方面發揮關鍵作用，確認國際法特別是《聯合國憲章》適用于國家行為和信息通信技術的運用，承諾將進一步確認作為負責任國家在使用信息通信技術方面的國家行為準則。在難民問題上，2016年二十國集團杭州峰會公報繼續重申在安塔利亞峰會上的呼吁，即國際社會應根據國際法共同行動應對難民危機的影響、保護需求和根源，分攤相關負擔。

在這些領域，雖然二十國集團的表態和承諾更多還停留在口頭或文字形式上，但對已經啟動的聯合國全球議程和有關全球熱點問題的解決，無疑具有積極的推動作用。

彌合分歧，創建共識，密切與聯合國伙伴關系

在二十國集團中，包括了至少三個不同的集團梯隊，即發達國家組成的七國集團，新興經濟體大國組成的金磚國家集團，以及中等強國梯隊。因此，在全球議題的整合與推動方面，二十國集團國家之間仍然存在政治、經濟乃至文化方面的不同，包括利益上的競爭與沖突。

在經濟合作方面，新興經濟體和發展中國家試圖擴大在全球金融機構中的代表權；在氣候變化、可持續發展領域，發展中國家堅持共同但有區別的責任；在反腐敗、綠色經濟、勞工保障、人權等方面，發展中國家和西方發達國家之間也存在某些差距；在政治與安全領域，一些G20國家之間仍存在關系的緊張。利益上的沖突和立場上的差異妨礙了二十國集團在一些全球議題上的合作，也使一些地區沖突、難民問題的解決以及國際反恐合作受到牽制。

在二十國集團內部，七國集團國家之間表現出更強的凝聚力和一致性，而金磚國家之間也具有更廣泛的合作基礎。在各種權力平衡和利益博弈之下，不同國家和國家集團之間的分歧難以避免。例如，七國集團在南海問題上采取了針對中國的立場，七國集團與俄羅斯之間因烏克蘭、敘利亞等問題關系緊張，體現出二十國集團在協調大國關系上的作用仍然有限。

雖然二十國集團國家之間還存在分歧和沖突，但仍然可觀察到該集團在全球經濟和其他全球性問題領域所取得的合作成果和發揮的巨大作用。特別是在一些問題上，二十國集團國家之間通過磨合取得了新的共識，即實現了發達國家立場與發展中國家立場之間新的契合，在共同但有區別的原則下相向而行。在反腐敗、綠色經濟、清潔能源、環境保護方面，發達工業國家已經具有了高水平的福利制度和社會保障制度，但對新興經濟體，尤其是對廣大發展中國家來說，距離發達國家水平還存在很大差距。

例如， 2016年金磚國家在聯合國人權理事會的共同發言中提出，應將發展權置于2030年可持續發展議程的核心，并呼吁聯合國有關機構促進發展權的主流化。2016年杭州峰會發起《二十國集團支持非洲和最不發達國家工業化倡議》，推動G20成員開展合作，通過能力建設、增加投資、改善基礎設施等舉措，幫助這些國家加速工業化發展，實現減貧和可持續發展目標。因此，在看到G20內部七國集團和金磚國家存在立場分歧時，也應該關注到G20的另一個效應，即理念、價值、政策與行動的整合。在G20框架下，可促進差異與競爭向積極方向轉化，使發展、環境、人權等全球議題相互促進，形成綜合、平衡、可持續的發展。

中國的努力與貢獻

中國支持聯合國在全球治理中發揮核心作用，除了推動二十國集團為全球經濟合作與治理做出貢獻外，也積極支持二十國集團在其他一些全球議題上發揮作用。

作為發展中大國，中國一直努力實現聯合國確定的千年發展目標，同時積極推動南南合作，為非洲最不發達國家提供力所能及的發展援助。在聯合國70周年之際，中國國家領導人習近平在聯合國可持續發展峰會的發言中清晰地表達了中國對未來全球發展議題的新理念與新倡議。中國給予聯合國會員國通過的2030可持續發展議程高度肯定與支持，稱這一新發展議程“為全球發展描繪了新愿景”，“為國際發展合作提供了新機遇”。中國領導人承諾，將一如既往地支持聯合國的發展事業，以落實新的可持續發展目標為己任。中國領導人也闡述了中國“公平、開放、全面、創新”的共同發展觀，并承諾走“綠色、低碳、循環、可持續”的發展道路，為應對氣候變化做出自己的貢獻。中國領導人還就對未來聯合國可持續發展議程給予更多實質性的承諾，提出了多條新的倡議，例如中國提出設立支持發展中國家的“南南合作援助基金”、增加對最不發達國家的投資、免除最不發達國債務等，并提出設立“國際發展知識中心”“全球能源互聯網”的倡議。

在中方倡議和推動下，G20還首次發表了關于氣候變化問題的主席聲明，各方承諾盡早簽署《巴黎協定》，并推動該協定盡快生效。

中國積極推動把可持續發展作為杭州峰會上的重要議題，首次把發展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置，并就落實2030年可持續發展議程制定行動計劃。中國強調，作為最大的發展中國家，維護和拓展發展中國家正當權益是中國應盡的責任和義務。為此，在2016年G20杭州峰會上，中國邀請了發展中國家的代表，包括東盟主席國、非盟主席國、非洲發展新伙伴計劃主席國，以及哈薩克斯坦、埃及和77國集團代表。杭州峰會也因此成為二十國集團歷史上發展中國家參與最多的一次峰會。參加杭州峰會的聯合國秘書長潘基文對中國通過G20峰會推動聯合國可持續發展和氣候變化議題給予高度贊揚，稱這是二十國集團歷史上首次在峰會上同時討論與可持續發展和氣候變化有關的問題，是中國引導G20峰會全面支持2030年可持續發展議程的具體體現。

G20作為一個非正式集團行為體，是聯合國全球治理的重要伙伴，在推動聯合國全球議題方面可以發揮積極作用，而且也具有發揮更大作用的前景。從目前看，G20并不適合轉變為一個正式組織或聯合國的正式機構，G20的擴大化、正式化尚不具備足夠的動力，也會使之失去作為一個非正式集團所具有的適應性與靈活性特征。加強二十國集團與聯合國在全球議題上的合作，最符合二十國集團的角色特征，且能使二十國集團與聯合國之間保持相互促進、相互提升的積極互動關系。中國作為最大的發展中國家和全球經濟復蘇的重要引擎，也將在聯合國框架下，與G20成員國一道，為全球治理提供更多的中國智慧和中國力量。（責任編輯：蘇童）