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清代河南地區行政區劃

2016-10-31 14:55:51吳志遠
求知導刊 2016年26期

吳志遠

摘 要:河南地區作為清代畿輔重地,其政治地位十分重要。從該地區行政區劃的發展來看,清代既沿襲了明代的基本設置,又根據其具體需要和變化,作了一系列調整和改變。筆者結合文獻、方志資料,對河南地區的行政區劃進行簡要考證和探索,以彰顯清代河南地區行政區劃的特點。

關鍵詞:四級機構;行政建制;隸屬關系

一、清代河南省級行政體系的設置

自清初以來,河南地區被確定為河南省。順治五年(1648年)清廷設置直隸總督,并管轄直隸、山東、河南三省,駐地為直隸大名府。順治十八年(1661年)九月,開始“升內秘書院學士劉清泰為河南總督”,這成為河南地區設置總督的開始,并規定總督職權為“掌厘治軍民,綜制文武,察舉官吏,修飭封疆”。河南總督主要的職責雖然是官吏軍政,但也兼管民政。到康熙朝時仍然規定總督之職務是統轄河南、直隸和山東三省,但后來被裁撤。雍正朝時期開始任命田文鏡、王士俊等為河東總督,并管轄河南和山東事務,被稱為“河東總督”,不久又被裁撤。

從清軍入關以來,河南巡撫就成為河南地區的最高行政長官,并設駐地于開封。按照清廷要求,巡撫應該“掌宣布德意,撫安齊民,修明政刑,興革利弊,考核群吏,會總督以詔廢置”,掌管全省的民政和刑罰要務。巡撫不僅是河南地區最高的行政長官,還兼任清廷監察機關都察院的右副都御使,并兼任兵部侍郎等職務。至乾隆五年(1740年),清政府認為河南地區刑事案件較多,下達命令給河南巡撫兼地方提督銜,以便調兵彈壓。此外河南巡撫還參與治理河道和屯田生產的職務,因此,河南巡撫負責河南地區的政務、軍事、賦稅、漕運、農業、水利等具體事務。

由于河南地區是黃河中下游的重要省份,也是維持國家漕運的重要通道,省級官員設置除總督巡撫外,還設有專門管理漕運和河道的官員。如河道總督和漕運總督的設置。漕運總督駐扎在江南淮安府,管轄河南、山東、江西等八個省的漕運,并在河南地區下轄監督糧道一名,還兼有管理鹽務的官職,每年負責將河南全境的漕糧,經北部衛河運到山東臨清。雍正二年(1724年),河道總督增設河南副總河一職,開始總管河南河務。到雍正七年(1729年)改為河東總河,專門管理河南、山東兩地河務。到雍正八年(1730年),又設置河南總河,駐扎在開封地區蘭陽縣(今蘭考縣),并下設有河道官2人,下屬同知(廳級)5人,通判3人,縣丞、主簿等屬官20余人,共有治理河道機構8個廳,20個汛。

在地方機構的設置上,清代沿襲明代制度,分別在總督、巡撫下面設置承宣布政使司和提刑按察使司,其官員為布政使和按察使。順治年間設立左、右布政使各一人,其職責是“布政使掌宣化承流,帥府、州、縣官,廉其錄職能否,上下其考,報督、撫上達吏部。三年賓興,提調考試事,升賢能,上達禮部。十年會戶版,均稅役,登民數、田數,上達戶部。凡諸政務,會督、撫議行”。提刑按察使的具體職責則是“按察使掌振揚風紀,澄清吏治。所至錄囚徒,勘辭狀,大者會藩司議,以聽于部、院。兼領闔省驛傳。三年大比充監試官,大計(按:指考察京外官員)充考察官,秋審充主稿官”。除了布政使和按察使,還另設提督學政一名,負責全省教育方面的具體事物,發布學校的政令,主持每年的歲試和科試,到各地巡視,并考察師生的優劣,從而進行表彰或處罰,因此學政在省一級的官職中地位非常高,與總督和巡撫平行,并不受其管轄。這些省級官員的工作統一由總督或巡撫領導,他們將工作匯報和匯總上報清廷中央,并接受總督和巡撫的考察。清廷關于河南地區的所有工作也直接傳達到總督和巡撫,由其催辦省級和下級官員執行。

二、府、縣的行政建制

河南地區省級以下則設置道,其行政長官被稱為道員。道員分為分守道和分巡道。分守道隸屬于布政使司,負責全道的錢糧;分巡道則隸屬于按察使司,負責全道的刑事案件。此外,還專門設置主管全省某一方面事務的官員,比如睢陳兵備道、分守開歸道、管理全省駐糧道等。在清初河南各道多有變動,經常設置后有裁撤,比如河南北部的衛輝、懷慶和彰德三府,從順治朝至康熙朝,多次設置道,然后又被裁撤。雍正五年(1727年),時任河南巡撫田文鏡上書中央朝廷,認為“河北三府共轄二十三縣,幅員甚廣,與直隸、山東、山西三省接壤。雖系內地,但臣與兩司各道俱駐扎河南,中隔黃河,鞭長不及,一切倉庫錢糧與夫吏治民生,全賴知府督率。而知府無道員會同管轄,則懶惰得以自由。且河北大堤綿延數百余里,河道駐扎省城,一至汛漲發,南北奔馳,呼應不及”,建議朝廷“必得一大員兼轄料理,方與地方有益。應請復設守道一員,統轄三府,稽查吏治并負責巡防,仍照管河道之例,加以兵備職銜”。這一建議很快得到雍正帝的許可,并設立河北守巡道。至乾隆朝后,道就作為一級行政機構,正式在河南地區實行。河南地區除河北道之外,還有河南開、歸、陳、許、鄭諸道,兼理河務,駐扎在省城開封;河南河、陜、汝道,兼理水利、驛傳,駐扎在陜州;南汝、光道,兼理水利,駐扎在信陽州。

府是類似于地市一級的行政設置,其具體職責為“知府掌總領屬縣,宣布條教,興利除害,決訟檢奸。三歲察屬吏賢否,職事修廢,刺舉上達,地方要政白督、撫,允逎行”。各府、州、縣按照等級進行區分,并按沖、繁、疲、難四個字而定,“地當孔道者為沖”“政務紛紜者為繁”“賦多補欠者為疲”“民刁俗悍,命盜案多者為難”,官員按照相應行政機構進行委派,并結合其具體資歷進行遴選。河南地區只有開封府和鄭州直隸州占沖、繁、疲、難四字;汝寧府、歸德府和南陽府為沖、繁、難三字,其地理位置也非常重要。除府一級的最高長官知府外,還設置通判為輔佐官,分別管理錢糧、鹽課、河工、水利、捕盜、屯田等眾多事務。除此之外,還有低級官吏如經歷司經歷,照磨所照磨,司獄司司獄等,此外還有儒學教授、訓導、陰陽學正術、醫學正科、僧綱司都紀和道紀司道紀等職官。清廷還在河南地區設置直隸州,其行政地位和府平級,其長官為知州,主要負責一州所有政務,輔助官員為州判和吏目,掌管當地的錢糧、水利、司盜、察獄囚、典簿錄等。

縣是地方的最基層政權,行政工作尤其重要,其最高級官員為縣令,是國家政權的最高代表,其具體職責為“知縣掌一縣治理,決訟斷辟,勸農賑貧,討猾除奸,興養立教。凡貢士、讀法、養老、祀神,靡所不綜”,層層下達的政令,最后都得由縣官來執行落實,縣治的好壞關系到國家的興衰,更與轄區百姓的溫飽哀樂息息相關。

各縣衙門一般分為吏、戶、禮、刑、兵、工六房,執掌與中央六部類似,使用書吏辦公。各縣書吏人數從五六名到數十名不等。知縣的輔佐官有縣丞、主簿,屬官有典史、巡檢等。縣丞、主簿分別掌管錢糧、征稅、戶籍、治安等事,典史掌管稽檢獄囚。縣丞人稱“二太爺”;主簿人稱“三老爺”;典史人稱“四老爺”。縣丞、主簿并不常設,全國只有300多名縣丞、50多名主簿,但大多設有典史。未設縣丞、主簿的縣,由典史兼領其事。

三、各府、州、縣的隸屬關系

到雍正九年(1731年)時,河南地區共設置8府和7直隸州,其管轄和散州情形如下。

直隸省之西南為河南省,河南省治開封府,布政司一同治焉。統府九,直隸州四。開封之東歸德府,其北懷寧府、衛輝府,其南陳州府許州,又南汝寧府光州,許州之西汝州,又西河南府陜州,河南府之南南陽府。南至湖北界,東南至安徽界,北至山西界,東北至直隸、山東界,東至江蘇界,西至陜西界。

開封府治祥符縣,領州二,鄭州、禹州,縣十六,祥符、陳留、杞縣、通許、尉氏、洧川、鄢陵、中牟、陽武、封邱、蘭陽、儀封、滎陽、滎澤、河陰、汜水、密縣、新鄭 。

歸德府治商邱縣,領州一,睢州,縣八,商邱、寧陵、鹿邑、夏邑、永城、虞城、柘城。

彰德府治安陽縣,領縣七,安陽、湯陰、臨漳、林縣、內黃、武安、涉縣。

衛輝府治汲縣,領縣八,汲縣、新鄉、獲嘉、輝縣、淇縣、延津、浚縣、滑縣。

懷慶府治河內縣,領縣七,河內、濟源、原武、修武、武陟、孟縣、溫縣。

河南府治洛陽縣,領縣十,洛陽、偃師、鞏縣、孟津、宜陽、登封、永寧、新安、澠池、嵩縣。

南陽府治南陽縣,領州二,鄧州、裕州,縣十一,南陽、南召、鎮平、唐縣、泌陽、桐柏、內鄉、新野、淅川、葉縣、舞陽。

汝寧府治汝陽縣,領州一,信陽,縣八,汝陽、正陽、上蔡、新蔡、西平、遂平、確山、羅山。

直隸許州領縣四,臨潁、襄城、郾城、長葛。

陜州領縣三,靈寶、閿鄉、盧氏。

光州領縣四,光山、固始、商城、息縣。

汝州領縣四,魯山、郟縣、寶豐、伊陽。

河南地區的區域建置在清初基本承襲了明制,但在雍正朝做了很多改動,增加了一些直隸州,并于雍正四年(1726年)取消了一些縣的建制,并將許州、陳州升為陳州府。至嘉慶朝河南全省的建置又有所改變,增加了陳州府,其府治懷寧縣,領縣七,懷寧、商水、項城、沈邱、西華、太康、扶溝。至此共9府,4直隸州,94縣,8散州和儀封廳。

四、結語

由于河南地區位置重要,距離京畿地區較近,直隸等地強大的政治和軍事均能影響到河南地區,因此清前期河南地區只有短暫時間設立總督一職,其他大部分時間則只設立巡撫,巡撫之上并無總督管轄,直接聽命于中央朝廷。這種現象類似山東地區,在清代其他行省是不多見的。而府、縣的行政建制,則在清代前期和中期有所變動,其設置受地理因素、政治因素、人口因素等影響,制約著行政建制的穩定。縣是最基本的行政單位,是朝廷發布政令,實現國家治理基層的最小單位,直接影響全省的穩定。

參考文獻:

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