關于區鎮聯動的實踐與思考

吳家祥 陳愛華 王曉聰

上下級人大之間盡管沒有領導與被領導的關系，但工作聯系非常緊密。通過實施區鎮聯動機制，不僅延伸和擴張了區人大常委會的工作范圍和職能，也豐富和提升了鎮人大工作的內容和方式。作為實踐探索，尚有一些法律上和工作上需進一步厘清的問題和疑點，但這樣的探索是有意義的。

聯動監督是人大工作的又一創新舉措，是新形勢下人大工作思路的一個全新拓展，充分體現了人大整體履職的綜合優勢，有效實現了人大工作上下互動、互補、互促。近年來，江蘇省鹽城市大豐區人大常委會大力實施區鎮聯動監督新模式，在以區帶鎮之路上作出了有益的實踐和探索。

一、區鎮聯動是增強人大監督實效的有效途徑

鎮人大處于五級人大的最基層，擔負著推進基層民主政治、促進農村經濟社會發展的重任，是最“接地氣”的權力機關，是人民代表大會制度的“神經末梢”。但是面對新形勢下的新要求，鎮人大工作中還有很多值得加強的地方，無疑區鎮聯動的有效實施，為區鎮兩級人大工作再次注入了鮮活動力。

1.鎮人大工作受到了前所未有的重視。2015年，從中共中央到省、市、區委都分別出臺了加強縣鄉人大工作和建設的意見，張德江委員長親自深入基層開展調研，提出要求、作出部署，省、市人大常委會多次組織督查組深入開展督查指導推進，大豐區鎮人大建設迎來了一個全新春天，從機構設置，到人員配備，再到工作條件都得到了全面加強。監督作為人大的根本職責，中央文件明確提出：鄉鎮人大要通過聽取審議工作報告、組織代表開展視察、專題調研、執法檢查等方式，對政府工作進行監督。省委文件也明確提出：縣鄉人大可以結合本地實際，依法探索加強監督工作的有效方式方法。區鎮聯動作為一項很好的創新舉措，很好地契合了中央、省、市、區委文件的要求，全面適應了這一時代需求。

2.鎮人大工作還有諸多方面需要提升。在工作機制上，中央、省、市、區委文件出臺后，雖然鎮人大主席全部明確專職化、設立了人大辦公室、明確了專門工作人員，但人員偏少、能力還有所欠缺、制度不夠健全等問題，仍然是今后一個時期鎮人大履職中不容忽視的制約因素，要想形成系統化、專業化的人大監督仍需時日。在監督工作上，與憲法、法律要求相比，鎮人大監督方式的運用還不夠規范，對一些熱點難點問題主動監督不到位，特別是對一些全局性、綜合性問題的監督，力不從心，達不到解決問題、推進工作的目的。這些問題的存在，嚴重弱化了鎮人大工作的影響力和實效性。而區人大相對機構健全、監督力量較強、制度比較完善，且區鎮兩級人大監督的內容也有很多重合的地方。因此，通過區鎮聯動、以區帶鎮，不僅賦予了鎮人大監督的“尚方寶劍”，也更能很好地示范和帶動鎮人大監督工作的開展，從而有效提升鎮人大的監督水平。

3.鎮人大擁有來自最基層的自然優勢。人大工作的根本優勢就在于植根人民、代表人民、服務人民，區鎮兩級人大的主體是代表，而這些代表都是廣大選民直接選舉的，他們當中有近90%都生活和工作在農村基層一線，真正是來自基層、扎根基層，與廣大人民群眾密不可分。而且區鎮人大的工作與省、市相對不同，大都是面向基層一線的，不論是監督議題，還是議案建議大都與基層息息相關。因此，要想加強對政府的監督，要想搜集更“接地氣”的意見建議，要想擴大調研或執法檢查的廣度和深度，要想更好地代表廣大人民群眾，我們都必須用好鎮人大這座“橋梁”，切實加強區鎮人大的聯動配合，實現上情下達、下情上傳，更好地推動人大工作貼近基層、代表群眾、維護民利。

二、區鎮聯動在大豐的具體實踐

一直以來，江蘇省鹽城市大豐區人大堅持從區鎮人大的特點和實際出發，將區鎮兩級人大作為一個整體加以推進，不斷挖掘和探索區鎮聯動的多種可能性，大力開展“五聯”實踐，取得了較為顯著的成效。

1.監督議題聯合確定。區鎮聯動，議題先行，每年11月，常委會都組織召開區鎮人大工作座談會，專題聽取鎮人大對區人大來年工作的意見建議，做到在安排常委會年度工作時，同步考慮、統籌安排區鎮聯動議題。聯動議題一經確定，都及時通報各鎮人大，以便各鎮人大及早謀劃安排。對鎮人大年度監督計劃，常委會也及時聽取情況匯報，給予規范化指導，既確保了鎮級人大監督議題安排科學合理，又確保了區鎮人大工作的同步性。本屆以來，區人大常委會的監督議題區鎮聯動率達70%以上，執法檢查、部門專項工作評議100%聯動開展。

2.監督工作聯手推進。為使常委會監督更接地氣、更貼實際，在相關監督工作啟動前，常委會均安排各鎮人大先期就本鎮范圍內相關議題開展基礎性調研，為常委會有的放矢監督提供翔實素材。在監督工作進行過程中，區鎮人大做到部署同步、時間同步、要求同步、推進同步“四同步”，不走過場、不做虛功，扎實開展好每一次監督。在常委會聽取相關工作報告時，常委會還安排鎮人大主席作重點審議發言，讓基層“發聲”。2015年7～9月份大豐區組織對環保局、供電公司專項工作進行評議，評議工作啟動前，常委會安排鎮人大進行基礎調查，先后發現了5大類70多個問題。評議啟動后，區鎮緊緊圍繞這5大類問題深入開展檢查，有力觸動了環保、供電部門做好工作的神經，工作評議取得了很好效果。

3.監督方式聯系指導。為確保鎮人大監督工作規范開展，區人大常委會以鎮人大規范化建設為切入點，在做好硬件改善、學習培訓、制度提升的基礎上，明確各鎮每年必做四個規定動作，歸納為“1122”，即每年組織1次專題詢問、開展1次執法檢查、評議2個工作部門、開展2次專項視察。常委會在提出要求的同時，以示范為引導，以引導來激勵，在開展執法檢查、工作評議、專題詢問等工作中，都安排鎮人大同志作為檢查或調研評議組的成員，以便他們全面介入到常委會監督過程中來，盡快地熟悉各項監督工作的流程和做法。2015年5月，大豐區就物業管理工作首次開展了專題詢問，三龍鎮人大對這種新穎有力的監督方式非常認同，表示要參照開展。為了保證詢問效果，常委會及時從議題選擇、詢問程序、人員安排、問題確定等方面一一給予指導。8月，大豐區鎮級人大首次詢問在三龍開展，通過“一問一答”，澄清了代表心中的疑惑，拉近了政府和群眾之間的距離，此舉也被省、市人大作為典型進行了報道。

4.代表活動聯動開展。代表作為區鎮兩級人大監督的主體，為了確保代表活動更具實效，大豐區以“三項聯動”為抓手，有力提升了代表活動的針對性和實效性。一是每季一次聯動小組活動，每季代表小組活動上，實行區鎮代表混編，讓區代表聯鎮代表，讓黨員代表聯普通代表，讓機關代表聯農村代表，代表小組活動質量明顯提高。二是每年一次大型聯動視察活動。結合當年的中心工作，采取不同形式，組織區鎮代表集中活動。2016年人代會召開前，大豐區組織開展區鎮兩級“千名代表看發展”活動，一方面讓代表全面了解本區經濟社會發展成果，另一方面也為代表在人代會上參政議政、提出高質量意見建議提供了直觀感受。三是每屆一項聯動主題活動。本屆以來為了進一步激發區鎮兩級人大代表履職的積極性和主動性，常委會在區鎮人大代表中開展了以“建設幸福大豐、爭當模范代表”為主題的實踐活動，廣泛動員區鎮兩級代表深入選區走訪座談、收集建議、獻計獻策、調處矛盾、辦實事好事，活動取得了很好成效。

5.監督平臺聯結一體。為了搭建良好的區鎮上下互動平臺，常委會全面推行了四項工作機制。一是實行領導分工掛鉤制，每位常委會領導都明確2～3個鎮作為聯系指導鎮，建立對應的掛鉤指導關系。二是實行區鎮人大工作例會制，出臺了區鎮人大工作座談會制度，每季度組織召開一次區鎮人大工作座談會，讓各鎮人大通報階段性工作完成情況，交流工作中的做法、經驗和成果，聯合部署下一階段的工作重點。三是實行鎮人大主席列席常委會會議制，改變了過去3～5名鎮人大主席列席常委會的做法，實行每次常委會鎮人大主席全部列席。四是實行區委每屆召開一次加強鎮人大工作和建設的大型會議制，專門研究解決鎮人大工作存在困難和問題，不斷提振鎮人大工作的動力。

三、實施區鎮聯動的生動局面

上下級人大之間盡管沒有領導與被領導的關系，但工作聯系非常緊密，實際上是一個有機整體。我們深切地體會到，通過實施區鎮聯動機制，不僅延伸和擴張了區人大常委會的工作范圍和職能，也豐富和提升了鎮人大工作的內容和方式，達到了上下相互融合、共同提高的雙贏效果。

1.鎮人大履職積極性顯著提升。在區人大的聯動示范引導下，全區各鎮人大開展工作的積極性空前高漲。南陽鎮在鎮人代會上，組織代表投票確定接受人大評議的政府部門，實現“部門工作怎么樣，由代表說了算”。白駒鎮組織代表開展半年議政，對政府工作進行“打分”。劉莊鎮實施專項工作滿意度測評，對代表不滿意的政府工作，再次跟蹤督查推進。有為才能有位有威，正是聯動示范活動的積極有效開展，讓鎮人大充分感受到監督工作多了抓手、多了后盾，監督的積極性和自信心極大增強，監督的水平不斷提高。

2.鎮人大監督實效性明顯提升。通過有目的地開展聯合監督工作，不僅避免了多頭組織、重復開展的弊端，而且能夠有效整合人大的人財物資源，更好地發揮各自優勢，提升人大監督工作的效率。近年來，大豐區區鎮人大先后圍繞多部法律開展了執法檢查，正是在鎮人大的全力配合下，發現了很多較為隱蔽、危害極大的問題。如消防法執法檢查中發現的農村“空巢老人”居所消防管理安全問題；社會保險法執法檢查中凸顯的部分企業將法定社保替代化、選擇化、獎勵化問題；農產品質量安全法執法檢查中暴露的病死大型牲畜流向不明問題；食品安全法執法檢查中發現的小規模生產作坊不按標準化生產問題，等等，都是在區鎮聯動執法檢查中觸及到的。這些問題的發現，有效地填補了區人大監督的盲點，使得鎮人大的監督真正落到了實處。

3.鎮人大的社會影響力明顯提升?；鶎尤舜笤诼男新毮苤?，經常會提出一些帶有全局性、戰略性、前瞻性的意見建議，其中有些在本級是無權或無法解決的?，F在我們通過上下級人大的協同，對下級人大提出的在一定區域范圍內有共性的觀點和意見開展視察調研，就很好地推動和促進了相關問題的解決。如三龍鎮發現群眾對居家養老問題非常關注，但這一問題又帶有很強的社會普遍性，必須舉全區之力才能加以推進。為此，區人大及時將居家養老作為區人大1號議案，區鎮兩級人大聯動進行督辦。經過共同努力，全區所有鎮都建立了居家養老服務中心，居家養老服務體系基本建成。隨著這一問題的解決，不知不覺中就為鎮人大樹立了良好威信。在“建設幸福大豐、爭當模范代表”活動中，區鎮代表聯動“出擊”，先后服務企業240多家、幫扶貧困戶1200多戶、辦實事460多件、接待選民8900多人次、提出建議1500多條，涌現了一大批何德堯、姚明翔這樣的優秀代表，得到了人民群眾的充分贊揚。可以看出，區鎮上下的有效聯動，推動了一大批民生熱點難點問題的解決，也為人大贏得了廣泛的群眾基礎，提升了人大工作在社會各界中的認知度和影響力。

區鎮聯動、以區帶鎮，只是大豐區在人大工作中的一次創新實踐，但卻為區鎮人大工作營造了更為廣闊的履職空間。我們有理由相信，只要我們不斷大膽創新、認真實踐，區鎮人大的工作必將更加豐富多彩。

（作者單位：江蘇省鹽城市大豐區人大常委會）