加強預算銜接監督芻議

徐穎珊

從廣東省《省十二屆人大三次會議上省人大代表對預算草案及其報告的意見和建議》以及《省十二屆人大四次會議上省人大代表對預算草案及其報告的意見和建議》來看，預算法實施后，代表審查預算的關注點基本上集中在一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算（以下簡稱四本預算）每本預算各自收支范圍內的預算事項，對于四本預算之間預算銜接問題關注甚少，對于四本預算銜接資金支出的審查也就未能充分開展。筆者擬從四本預算銜接的規定談起，探討如何發揮代表監督作用，做好四本預算銜接監督工作。

四本預算銜接現狀

現行預算體系中，一般公共預算居于最基本、最重要的地位，其他三本預算與一般公共預算銜接，資金之間相互補充，可以實現資金統籌使用，發揮更大效益。如政府性基金和國有資本經營收入納入一般性公共預算支持基本公共服務事業、民生事業發展，一般公共預算資金、國有資本經營收入調入社保基金能逐步解決社保基金支出缺口。按照預算法規定，政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。綜合來看，四本預算之間的銜接關系主要分為兩個方面。一方面是政府性基金預算、國有資本經營預算調入一般公共預算的銜接關系。從資金流動方向看，政府性基金預算、國有資本經營預算可以調入一般公共預算，一般公共預算必要時支持國有資本經營預算；從資金安排上看，對于政府性基金、國有資本經營預算已經安排資金的項目，應當逐步減少一般公共預算資金安排。另一方面是社保基金預算需要一般公共預算、國有資本經營預算補充的銜接關系。從資金流動方向看，基于社保基金對自然人的保障功能，社保基金在性質上與其他三本預算迥然不同，社會保險基金“只進不出”，社保基金預算與其他預算間的調劑是單向的。從資金安排上看，只能由一般公共預算和國有資本經營預算調入社保基金預算。

四本預算銜接監督存在的主要問題

規定繁多缺乏系統性，不利于代表開展政策性審查。四本預算銜接的法律規定僅為框架性的規定，預算銜接規定主要依靠近兩年國務院和財政的若干文件[1]予以規范，四本預算之間的資金管理機制尚未健全，預算銜接未能全面化、系統化，代表開展預算審查監督難以準確、全面掌握相關政策，不利于審查監督工作向支出政策拓展。

預算編制尚未完善，不利于代表監督預算關聯性。目前，各地在實踐中自行探索四本預算銜接的編制。盡管廣東已經開展探索四本預算銜接，但由于科目設置尚未改革到位，部分政府性基金納入一般公共預算后取消支出科目，導致四本預算之間銜接資金收入和支出的對應關系不明確。即一類預算的調出資金尚未在另一類預算的支出中具體對應和體現；同一專項項目調入其他資金后，一般公共預算是否相應減少安排，發生關聯后在預算中沒有清楚的表述出來。現有預算的詳盡程度難以詳盡審視四本預算的銜接。

預算信息未能細化到位，不利于代表監督資金績效。省級預算報告及其草案的細化亦不夠充分，無論是預算報告的文字表述還是預算報表的支出，僅僅告知調入調出資金總體數額，沒有告知資金的具體安排情況。如項目支出使用情況、預期績效目標，目前的預算草案編制難以滿足代表對預算銜接具體情況的了解。

預算穩定調節基金監督有待加強。目前政府性基金與一般公共預算銜接的審查難點主要集中在預算穩定調節基金。按照現行規定，政府性基金結余結轉超過該項基金當年收入30%以上的資金部分應納入一般公共預算統籌，補充預算穩定調節基金。在實踐中，廣東省省級預算穩定調節基金補充量大于調出使用量，基金規模不斷擴大，預算穩定調節基金的籌集、使用程序和運行結果有待加大監督力度。

補充社會保險資金機制未健全。按照頂層制度設計要求，一般公共預算、國有資本經營預算應補充社保基金預算。在實踐中，一般公共預算、國有資本經營預算調入社保基金的資金調入額度尚未建立量化機制，一般公共預算和國有資本經營預算應當補充社保基金赤字的資金補充機制尚未健全，有關具體操作規則滯后不利于開展預算銜接監督工作。

意見和建議

為了加強四本預算銜接監督，調動人大代表審議和監督積極性，筆者建議主要把握以下幾個環節為代表開展預算審查監督做好服務工作。

提前介入了解預算。預算編制前，組織對財政預算感興趣的人大代表提前介入了解預算編制，可以邀請省人大常委會財經咨詢專家提前培訓代表，及時告知代表預算的最新政策措施，做好支出審查向政策拓展的基礎工作。培訓時向代表介紹預算銜接的有關政策，如國有資本經營預算是否按照法定要求調入公共預算支持民生項目；審查一般公共預算支出是否按照規定支持社保基金預算支出，一般公共預算對各社保基金險種的補貼情況等；審查預算穩定調節基金規模、調入使用情況、資金調出以及結余情況。

積極回應代表意見。預算編制情況調研結束后，應督促省財政廳及有關部門及時研究處理代表提出的意見，并將研處結果以書面或者口頭形式反饋代表，與代表做好溝通解釋工作。省人大有關部門適時回訪代表，促使代表更有積極性承擔預算監督職責。

探索編制預算銜接資金表。督促財政部門結合中期財政規劃探索編制四本預算銜接資金表，量化直觀反映四本預算之間調入調出的資金情況，反映不同預算調入資金后的支出方向和支出金額。要細化到預算項目，反映項目績效目標，同時輔以必要的文字說明，以使代表更好地了解支出情況。

監督半年預算執行情況。年度中，省人大常委會財經委和預算工委應在結合決算審查和半年預算執行監督時，組織人大代表積極參與調研，監督調入調出資金預算執行情況，了解項目資金到位情況，資金撥付情況及投入使用等。應重點關注那些資金來源為幾種預算資金共同安排的民生項目，資金是否有重復安排，資金是否按照相關規定使用等。

加強利用聯網系統。做好聯網監督和代表監督相結合，讓代表知曉并充分利用省級財政預算監督聯網系統查詢信息，具體了解項目資金到位情況、執行情況、資金撥付情況、資金使用方向等等，為代表開展監督工作提供數據分析資料。

做好預算信息公開。以預算監督信息需求為出發點，推動部門逐步落實和完善預算信息公開的相關配套制度，為代表提供完整、有效、及時的預算信息。從程序設計上讓代表便捷查詢直接影響自身生活的財政預算資金使用情況，監督資金使用效果。

加快完善制度建設。督促省財政廳出臺省級預算穩定調節基金管理辦法，對預算穩定調節基金的性質、收支規則、審批程序、監督管理等問題作出明確規定，形成一個規范化的制度安排；建立健全一般公共預算、國有資本經營預算調入社保基金的資金機制，明確資金調入規則和分配規則等，這些制度規定都應及時向社會公開，并向省人大常委會及省人大代表通報。

注釋：

[1]主要是《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號）、《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》（國發[2015]35號）、《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發[2014]70號）、《關于完善政府預算體系有關問題的通知》（財預[2014]368號）以及《財政部、中國人民銀行關于修訂2016年政府收支分類科目的通知》（財預[2015]205號）等文件。

參考文獻：

[1]唐仲、張繪：《政府預算的銜接性：理論探討、實踐與反思》，載《財政管理》2016年第5期。

[2]上海人大工作研究會第二研究小組：《加強國有資本經營預算監督的建議》，載《上海人大》2015年第5期。

[3]朱大旗：《完善人大對政府預算全方位的審查監督制度》，載《法學雜志》2014年第2期。

[4]楊文、夏雪：《全口徑預算視野下如何做深做實人大預算審查監督工作的思考》，載《決策咨詢》2014年第5期。

[5]熊偉：《專款專用的政府性基金及其預算特質》，載《交大法學》2012年第1期。

[6]陳融：《我國政府性基金法律問題探討》，載《政治與法律》2013年第1期。

[7]李曉丹：《國有資本經營預算管理與監督體系探討》，載《中南財經政法大學學報》2006年第5期。

（作者單位：廣東省人大常委會預算工委）