關于設區的市立法工作的思考

何修冬

全國人大依法賦予設區的市擁有地方立法權，極大地調動了地方人大立法工作的積極性，從機構設置、人員配置等方面做了大量工作，在程序立法出臺后，實體立法工作逐步陸續展開。筆者從立法工作者的角度，對如何做好設區的市的立法工作進行探討。

一、深入研究，合理劃分立法類型

設區的市擁有的立法權屬于半個立法權，因為立法后還得經過省一級人大常委會審查批準。這樣經過省一級的審查，能夠較好地確保立法質量，相當于省在設區的市所設定的地方性法規，其效力大于省一級政府規章。因此，充分利用立法職權，推動地方經濟和社會事業的發展非常重要。在設區的市的立法權限中，全國人大授權限于城鄉建設和管理、環境保護和歷史文化保護三個方面。隨著我國改革進程不斷加快，中央和地方事權的劃分，下一步全國人大賦予設區的城市的立法權將會進一步擴大。在現有的立法事項中，從立法目的和功能上可以劃分為三類。

一是引領式立法。隨著經濟發展的新常態、新業態的興起和互聯網、物聯網新技術的普及，人們的思想認識和行為方式發生了很大的變化，經濟結構調整的內生動力不斷加強。這都需要地方立法來進行引領。新形勢要求立法在一定方面要適當引領，特別是要引領經濟結構轉型升級。目前，在這方面，有些同志還習慣用會議、政策、文件和領導講話來統一思想，推動工作。這種用行政手段來推進工作的方式帶有不確定性、隨意性和變化大等特點，并不能夠適應當前社會主義市場經濟的發展要求，也與轉變政府職能的要求不相符。我國要在社會主義市場經濟條件下推動經濟結構轉型升級，加快治理結構和治理體系現代化就必須注重通過立法的手段來推進。譬如在城鄉建筑方面，目前我國建筑方式是以混凝土攪拌的現場施工方式為主，污染大，浪費資源，與黨的十八屆五中全會倡導的綠色發展理念不相吻合。而鋼結構建筑具有自重輕、抗震性能好、施工工期短、材料可回收再利用等特點，具有廣闊的發展前景。國外特別是歐美國家，大量地使用鋼結構建造住宅。我們要調結構轉型升級，這方面立法大有可為。我們在調研基礎上，針對山東省萊蕪市型材鋼鐵的優勢和鋼鐵工業大市的實際，著手起草了《萊蕪市鋼結構建筑應用促進條例》，結合外地經驗，研究制定了一系列政策措施。相信鋼結構建筑立法的展開，必將有力促進鋼鐵工業和建筑業的轉型升級，實現可持續發展。其他方面也一樣，只要立足調查研究，地方立法引領經濟轉型升級一定會大有作為。引領類立法項目法律依據并不充分，屬于原創型的立法項目，對引領型這種立法項目要側重軟約束、倡導性、少強制。

二是保障式立法。市場經濟的一個很重要的特點就是自由競爭，實現利益的最大化，最大限度的配置資源。但是市場經濟的發展也需要外部環境的保障，譬如法制的環境，誠信體系的建設等等。市場經濟也有其弊端，就是并不關注社會利益和弱勢群體，并不承擔社會的調節、保障功能。這方面就需要發揮政府的作用，來承擔市場經濟自身不能解決的問題，這就需要以立法的方式來保障民生等社會事業的發展。以民生的進步，來促進市場經濟的發展，這就是政府的職責所在。加快促進地方民生事業的發展并不是單純的社會問題，也是一個很重要的政治問題和經濟問題。因此在調研的基礎上，政府要補足市場經濟的短板，以地方立法來保障民生事業的發展。全國人大賦予的城鄉建設和管理立法權中，地方飲用水的安全保障，關系全局，十分重要。在多方調研的基礎上，我們著手起草《萊蕪市城市飲用水安全保障條例》。這項立法既在立法權限中，也能夠通過立法確保地方飲用水的安全。在保障方面，通過在財政、科技、體制、機制、責任、方式方法等方面集中規范，將極大地改善城市飲用水的質量問題。對保障型的立法項目，側重于補缺，重點是規范主管主體的履職到位，措施的切實可行，違反規定的懲戒等。這類立法項目一般在規范性的表述方面量比較大。這類的立法項目應多規范、多責任、有處罰。

三是規范式立法。經濟和社會快速發展的規律告訴我們，發展的內容和進程任何時候都不是齊頭并進的，某一方面的短板和制約將極大地制約經濟或影響民生，恰恰是地方政府工作的努力方向。抓住其中的主要矛盾，才能解決其中的問題。在推進治理方式和治理體系現代化的進程中，推進規范式、約束式的立法占比重很大。俗話說，沒有規矩，不成方圓，主要指的就是對人們行為方式的約束。這方面立法工作重點就是約束社會公民的行為方式，當然也相對應地約束管理主體的責任。這方面立法將促進經濟和社會的規范管理。這類立法項目將是多禁止、多約束、多懲戒。

二、把握要義，合理設定立法結構

在一定意義上，法規的結構如同人體結構。法規的總則如同人的頭部，確定立法的依據、目的、原則、適用范圍和管理主體等等。分則如同人的軀體，內容涵蓋著管理的要求，行政機關的職責、行政許可、行政確認、行政處罰和行政強制等內容，既有管理者的權利和責任，也有管理相對人的權利和義務。這是立法的主體所在，有些是將過去約定俗成的慣例上升為條款，有些是管理體系的本質要求。附則如同人的雙腳，規定著法規實施的時間，如同邁開雙腳，跑步向前。筆者擬人化的表述就是想讓立法工作者能夠直觀地理解法規的結構體系，能夠更好地理解和做好立法工作。根據條文排列方式，法規結構可分為以下兩類。

第一類是條款式立法。這類立法有個特點就是不分章節，直接用條款的方式表述，這種立法適合專業的、單一的、簡單的立法項目。隨著我國法治化進程的加快，國家的法律體系將更加完善。屬于地方的立法項目就更應該不做重復立法，始終堅持問題導向，有幾條算幾條，抓住主要矛盾，解決了就能帶動其他矛盾的順利解決。這方面需要立法工作者深入進行調查研究，注意把握事物發展的主要矛盾和矛盾的主要方面。

第二類是章節式立法。這是法規的主要結構。這類立法一般有總則、分則和附則。在分則中設立幾章，來分類表述管理的事項，按照法理和邏輯關系，在分則里面一般是管理的內容，在手段上就是行政管理的方式方法，管理對象的具體要求，后面就是法律責任，規定違反相應管理內容應承擔的法律后果。

三、恪守底線，堅持立法技術原則

地方立法工作者在立法工作中，涉及多方利益調整，特別是在當前市場經濟形勢下，立良法善規，就是要按照中央關于簡政放權的要求，大量的條款要約束政府的行政行為。這勢必對當前的政府行為形成一種監督，政府立法的積極性必將受到影響。而全國人大授予地方的立法權中，立法的內容基本上都屬于行政立法，都屬于地方政府行政管理當中的事情。如何處理好地方立法中人大常委會與地方政府的關系，有些地方的做法是一般性法規的起草由政府法制部門準備，由人大法制工作部門把關審查。有些地方人大委托專家教授參與起草，草案返回政府研究后再提報人大。立法法明確規定，要發揮地方人大在立法中的主導作用。對地方人大主導起草的法規草案有無必要再通過政府研究后提報。目前，國內專家態度不一。有的專家認為，地方立法的事項，都是行政管理的事項，制定出來的法規還是由政府來落實，為協調好關系，最好還是經政府研究后提報人大審議。有的專家認為，立法權屬于地方人大，政府由人大產生，人大制定出來的法規不能再通過政府審議后提報，那樣會影響人大的立法權威。在國家對地方立法尚無嚴格具體界定的情況下，筆者認為人大法制機構應該在立法計劃的確定、起草把握的重點、法規的結構等方面注意把關，無論是否通過政府審議，都不影響立法工作。那么在地方立法工作中應該堅持以下原則。

一是堅持問題導向的原則。設區的市享有立法權，并不是漫無邊界、毫無目的地進行立法，而應當進行詳細的調查研究，找準地方立法中最需要規范的事務。查找上位法，如果無上位法，就需要引領性、原創性的立法；如果有上位法，規定得比較原則，那就制定可操作性強的立法項目；如果上位法很具體，操作性也很強，就需要找準法律法規落實不力的原因，能通過執法檢查促進工作的，就在人大工作上加大執法監督力度，促進法律法規落實；如果通過立法能解決法律法規落實，就要找準立法點，在立法權限范圍內把握角度，確保不出現超越立法權限的情況。另一方面，堅持問題導向，要堅持以國家政策為指導，做好與地方立法工作結合文章，突出地方特色，不盲目追求立法面面俱到。通過立法，使問題得到解決，充分彰顯立法功能。

二是符合法理的原則。依法立法是立法中的應有之義。 但在立法工作中，特別是在引領性、原創性立法中沒有直接上位法依據，立法任務又很迫切，這方面立法一定要符合法理原則，符合法治精神。只要立法符合人民群眾的長遠利益，而不傷害人民群眾的現有合法利益，只要符合市場經濟發展的規律和事物發展的趨勢，而不是倒行逆施，就應該大膽地試，大膽地闖。這方面就要認真學習法學的基本理論、掌握法學的基本內涵和精神實質，保證制定的法規能夠站立得住、行得通、真管用。

三是堅持平衡性的原則。在地方立法工作中最忌諱走偏。在設定行政部門的權力和責任，公民的權利和義務中應該堅持對等和平衡性的原則。不能有沒有責任的權力，也不能有沒有權利的義務。對違法的權力要設定依法查處、需承擔法律后果的條款，對違法的公民義務要給予依法維護合法利益，給予救濟的渠道。只有這樣，才能使法規有強大的生命力。

（作者系山東省萊蕪市人大法制委員會主任委員、市人大常委會法工委主任）