歐盟食品安全應急管理體系及其借鑒

任建超 韓 青

（中國農業大學 經濟管理學院，北京 10083）

歐盟食品安全應急管理體系及其借鑒

任建超 韓 青

（中國農業大學 經濟管理學院，北京 10083）

從歐盟食品安全管理體系設置、與成員國之間的食品安全信息交流渠道、不同成員國之間的食品安全應急管理體系設置等方面，對歐盟食品安全應急管理體系進行了分析，并結合歐盟經驗，對我國食品安全應急管理體系建設提出了相應的政策建議。

歐盟；食品安全；應急管理

完善的食品安全應急管理體系是實現食品安全的重要保障。與我國各地區經濟發展不平衡的國情相似，歐盟面對的是20多個經濟水平差異懸殊的國家，協調各國完善食品安全監管需要面對更多困難。縱觀世界各國各地區的食品安全監管體系，歐盟建立了當今世界上最完善的食品管理體系，歐盟組織及其成員國在食品安全管理，尤其是食品安全事件應急管理方面的經驗值得學習和借鑒。

一、歐盟食品安全管理體系及其與各成員國之間的信息交流渠道

（一）歐盟食品安全管理體系

歐盟范圍的食品安全政策最早追溯至1962年的歐共體共同農業政策，它為促進成員國農業生產提供了統一行為準則。該政策下的農產品收購價格補貼、進口農產品差價補貼、農產品出口補貼促進了歐共體糧食生產數量的成倍增加。單純強調食品供應數量帶來的負面效果是化肥與殺蟲劑廣泛使用，造成的環境嚴重污染引起歐共體內部對共同農業政策改革的呼聲。1987-1996年間，歐共體先后頒布實施了《單一歐洲法令》、《羅馬條約》和農業環境項目，在很大程度上改變了對環境保護的漠視，促進了食品質量安全水平的提高[1]。1996年，瘋牛病在整個歐洲的蔓延暴露了食品安全管理中存在的不足，食品安全危機管理一直處于真空狀態。為恢復消費者的食品安全信心，歐盟委員會轉變食品安全管理理念，開始審視傳統食品安全政策，重新制定食品安全管理法律和改革食品安全管理機構。

1997年頒布的《食品安全立法總原則》綠皮書，為歐洲食品安全改革指明了方向，以綠皮書為基本框架，歐盟出臺了多部食品安全法律法規。2000年，歐盟發表《食品安全白皮書》，將食品安全作為歐盟食品法律法規的主要目標，形成新的食品安全法律框架。其中，涉及食品安全應急管理的法規主要有三個：(EC)178/2002號條例覆蓋了“從農場到餐桌”的整個食品鏈，為后來出臺食品法和成立歐盟食品安全局和食品和飼料快速響應系統網絡確立了指導原則和工作要求；(EC)178/2002號條例為判斷生產的食品和中間產品是否符合飼料與食品法、動物健康福利法規的提供了官方標準；2004/478/EC號委員會決議提出對食品/飼料危機管理采取一個通用計劃。(EC)178/2002號和(EC)478/2002號條例為歐盟框架內的食品立法奠定了核心法律基礎，同時也被許多缺乏國家級核心食品法律的成員國直接引用。

歐盟食品安全監管機構包括歐盟和成員國兩個層次，如圖1所示。在歐盟層面上，風險評估與風險管理職能分屬不同機構，食品和飼料風險評估主要由歐盟食品安全局負責，評估結果均在EFSA網站公開，風險管理由歐盟委員會負責，風險交流職能由風險評估和風險管理主體共同承擔。歐盟委員會負責向歐盟理事會和歐洲議會提供立法建議和議案，歐盟理事會負責制定食品安全基本政策，歐洲議會是歐盟食品安全監管立法的參與機構，同時也是食品安全管理的監督、預算和咨詢機構。

圖1 歐盟食品安全管理機構框架圖

歐盟食品與獸醫辦公室通過審計及其它相關職能確保相關部門準確執行食品安全立法、動物衛生與福利調查和植物衛生檢驗檢疫等職能。歐盟參考實驗室同國家參照實驗室，以及政府控制實驗室，共同構成檢測和控制食品和飼料中殘留物質的實驗室網絡。其中，歐盟參考實驗室由歐盟委員會認定，負責向各成員國國家參考實驗室提供分析和參考方法、組織培訓來自于發展中國家的員工和專家、在食品和飼料分析方面協調與非歐盟國家實驗室之間的工作安排。歐洲食品安全局下設管理委員會、風險評估小組和科學小組以及信息發布機構，經費完全由歐盟預算提供，獨立于歐盟委員會、歐洲議會和歐盟成員國，從源頭上保證了食品質量安全監督的公正透明[2]。

（二）歐盟與成員國在食品安全應急管理上的信息交流渠道

歐盟成員國之間的食品安全應急管理機構設置和應急管理法規存在很大差異。歐盟《食品安全白皮書》規劃了全新的食品安全法律框架，各成員國在此框架下修訂了各自法律法規，并在歐洲食品安全局的督導下調整本國原有食品安全管理體系，把食品安全監管職能集中到了一個主要部門。截至目前，許多成員國已經具備食品危機發生時用于風險評估、風險管理和風險交流的文本預案。

為應對跨國食品安全事件，歐盟成員國均設有相應食品安全管理機構作為與歐盟食品安全局的聯絡點和食品和飼料快速警報系統（RASFF）的對接點。其中，RASFF系統是歐盟內部33個成員國監管部門之間進行信息交換的工具，每個成員有一個RASFF對接點。當其中一個成員國出現源自食品或飼料的風險信息時，就立刻通過RASFF系統告知歐盟委員會。需要采取緊急行動時，成員國還需要告知委員會是否撤回或召回了相關食品或飼料產品等詳細信息，委員會隨后立刻通過RASFF對接點把通告信息傳遞給所有其它成員國[3]。

二、成員國之間的食品安全應急管理機構及體系對比

（一）不同成員國之間的食品安全應急管理機構設置

完整的風險分析框架包括風險評估、風險管理和風險交流三個部分[4]。風險評估是基于科學知識和科學方法風險分析,屬于自然科學的研究范圍。評估結果提交給政府風險管理部門后，風險管理者負責把風險評估結果與社會、經濟、文化和道德等因素相融合，選出符合風險管理要求的優先選項并做出決策。風險交流是指風險評估者、風險管理者、消費者以及其它利益群體之間交換與風險有關的信息和看法[4,5]。歐盟成員國食品安全風險評估和風險管理體系總結如表1。

由表1可知，歐盟28國中，絕大部分成員國選擇在制度和體制設置上把風險評估與風險管理分開，這有助于明確部門職責，提高相關職能部門的工作效率，符合國際慣例。比利時、芬蘭等國雖然有區分，但不是很徹底，兩部門之間存在很多相互交叉之處。從體制分離與風險評估結果公開的關系上看，絕大部分風險評估和風險管理分離的成員國會選擇公開風險評估結果，這對提升風險交流效果和提高人們的風險認知水平具有重要作用。

表1 歐盟成員國食品安全風險分析現狀統計

選擇公開風險評估結果和區分風險評估和風險管理職能的國家主要是包括丹麥、荷蘭、法國等在內的歐洲農業強國，這些國家的農業產值相對較高，比較重視食品安全風險管理，已經形成了完善的食品安全管理體系。超越了部門局限的基于管理目標的管理體系有助于食品安全問題的及時發現和解決。

（二）不同成員國之間的食品安全應急管理對比分析

1.應急響應預案

15個歐盟成員國有指導風險評估、風險管理和風險交流的正式文件，文件類型涵蓋合作協議、國家應急預案、協議，標準操作流程，法律法規和意外事故預案，這反映了食品安全應急管理機構組織結構差異。針對不同類型的食品安全危機，大多數成員國都只有一套協議文件，少數國家有針對食品和飼料的不同協議。在這些協議中，部分成員國根據不同的危機類型采取相應應急管理辦法，也有成員國主張針對不同危機類型采取一套通用應急預案。考慮到不同類型食品安全事件涉及到的利益相關者存在差異，有成員國根據危機類型或危機嚴重程度采用不同協議。

2.食品安全事件的分級與定義

有的成員國把食品安全事件分為通報、事故、嚴重事故和危機等4種類型，也有成員國根據食品安全事故嚴重程度分為三級，還有的根據本國食品安全事故定義把事故分為低級、中級和高級。此外，也有成員國根據事前定義的初步措施和準則決定是否激活其應急管理計劃。初步措施包括收集用于決策的信息，自然災害或事故發生的時間和地點、暴露的人口規模、風險范圍及復雜性、可能造成的潛在影響等。

3.食品安全風險信息交流

有效的風險交流對保持不同主體之間的相互信任、增強消費者的食品安全信心等具有重要作用。以歐盟食品安全局為首的歐盟15國調查結果顯示，被提及最多的信息渠道分別是食品和飼料快速應急系統、國際食品安全局網絡（INFOSAN）和媒體。盡管所有成員國都承認歐盟食品安全局的交流指南非常有用，但絕大部分認為該指南不適合危機時期的信息交流，因此有成員國把交流指南融入國內交流指南或交流協議文件。暢通的信息渠道是充分獲取信息的保障，所有成員國都認為危機事件中與消費者的交流越早越好，最受青睞的交流渠道是網頁、其次是社交媒體、電視、印刷媒體、廣播最受輕視。

4.部門協作

在食品安全事件應急管理中，部門協作主要依賴有關危機管理的文件、機構間協議、合作協議、危機管理總部或突發事件應急預案。歐盟中11個成員國擁有獨立的危機管理主體。德國、意大利和西班牙均有一個去中心化的區域性政治組織負責危機管理工作，當危機范圍超出負責區域，中央主管機構參與協調管理。

隨著歐盟內部貿易的日益擴大，食品安全事件越來越容易跨越國境，同時影響到多個國家，在這種情況下，所有成員國都同意歐盟委員會采取干預措施。如果事件僅限于一國境內，成員國對于歐盟委員會是否應該干預持不同意見，部分小國應急管理經驗和資源不足，認為委員會可以在應急響應、情報信息、協調等方面起到積極作用，甚至采取直接干預措施，然而，部分大國認為委員會不應該直接干預。

三、歐盟食品安全應急管理體系的啟示與借鑒

（一）增加食品安全應急管理的透明度

歐盟成員國之間的對比分析表明，信息公開是農業強國采取的主流措施，代表著未來食品安全風險交流的趨勢。在我國，食品安全事件應急處置階段的信息發布主體是中央宣傳部和新聞辦組成的新聞宣傳組，食藥監管總局新聞宣傳司的職能也主要是輿論引導和科普宣傳與推廣，缺乏針對食品安全應急管理的信息披露機制。為保障公眾的知情權，避免信息真空造成的謠言流行和消費者恐慌，需要從部門體制建設和制度完善等方面提高食品安全應急管理工作的透明度。

（二）加強食品安全風險評估和風險交流建設

食品安全風險評估與風險交流分別屬于不同的職能，是食品安全應急管理的重要組成部分。以丹麥、荷蘭和法國為首的歐盟農業強國把大量資源用于食品安全風險的評估和相關研究，對食品安全風險評估尤為重視。我國食品安全風險評估、風險應對管理和風險交流均由國家質量監督檢驗檢疫總局、農業部和食品藥品監督管理總局共同負責，衛生和計劃生育委員會下屬的國家食品安全風險評估中心承擔風險評估和風險交流的職能，在職能和體制上沒有明顯區分。

（三）完善統一權威的食品安全應急管理機構

2013年食品安全管理體系改革后，農業部主管的初級農產品與食藥總局負責的食品之間，依然存在職能交叉，食品安全風險評估、風險管理和風險交流職能還沒有完全理順。借鑒歐盟經驗，應當繼續優化我國食品安全應急管理機構設置，明確和細化應急管理機構各部門職能，建立能夠負責整個食品安全應急管理工作的管理體系，同時超越部門界限，成立職能涵蓋風險分析各個方面的常設性應急管理機構。

[1]郭家宏.歐盟食品安全政策述評[J].歐洲研究, 2004(2).[2]EFSA.About Efsa[J/OL].[2015-06-01].http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa

[3]Henning.K J, et al.Eu Food Safety Almanac[DB/OL].[2015-05-27].http://www.bfr.bund.de/cm/364/eu-foodsafety-almanac.pdf.

[4]WTO.Food Safety Risk Analysis: A Guide for National Food Safety Authorities[M].Roman: 2006.http://www.fao.org/docrep/012/a0822e/a0822e.pdf

[5]FAO, WHO.The Application of Risk Communication to Food Standards and Safety Matters[R].1998.http://www.fao.org/3/a-x1271e.pdf

TS225.1

A

1003-1154(2016)01-0029-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.010

北京市自然科學基金項目（9152012）；中國農業大學基本科研業務費專項基金項目；生豬產業技術體系北京市創新團隊產業經濟研究項目.