房產稅改革方案覆稅范圍、征稅深度與居民稅負
——基于上海的數據分析

劉 霞 姚玲珍

（上海財經大學 公共經濟與管理學院，上海 200433）

房產稅改革方案覆稅范圍、征稅深度與居民稅負
——基于上海的數據分析

劉 霞 姚玲珍

（上海財經大學 公共經濟與管理學院，上海 200433）

房產稅改革的推進主要表現為納稅寬度（覆稅范圍）和征稅深度的拓展，但政府在稅改時應遵循稅收公平和效率原則，并充分考慮居民的稅收負擔。在借鑒國外房產稅要素設計經驗的基礎上，給出我國房產稅改革方案設計框架，結合上海市地方財政、居民住房和收入水平分布等數據進行模擬測算，得出減免標準和稅率，最后給出促進改革順利開展的建議。

房產稅；覆稅范圍；征稅深度；稅收負擔

一、引 言

自滬渝房產稅改革試點已4年多，由于改革的稅收效應低，一些專家認為試點是失敗的。但這種看法有失偏頗。作為直接稅，房產稅改革效應的發揮，與居民稅負有直接聯系。需要納稅的人越多、繳納的稅額越多，則對納稅人行為的影響也就越大，進而引致出行業和宏觀效應。由于處在改革初期，滬渝試點方案設計溫和，相應效應較低，但可以預期，未來個人房產稅的改革擴容，對破除地方政府土地財政依賴、平均社會住房財富及推動以間接稅為主體的中國整體稅制改革均具有重要意義。

盡管意義顯著，但個人房產稅的擴容肯定不是一蹴而就的。稅制改革是征納雙方博弈的結果。且相較間接稅，居民更為關注自身實際承擔的房產稅稅負。故房產稅改革方案與居民稅負之間的關系值得深入研究。

二、房產稅覆稅范圍、征稅深度與居民稅負之間的關系

（一）覆稅范圍

一般而言，個人房產稅是對所有者在保有環節逐年征收的稅種。各國相應的優惠極少，往往僅針對老人、殘疾人、退伍軍人等極少的特殊人群減免。因而在住房自有率較高的國家，房產稅影響范圍大，納稅者眾多。上海試點方案僅對增量住房征收，這極大縮小了覆稅范圍。據2010年上海第六次人口普查資料（以下簡稱“六普”）顯示，全市擁有產權住房的家庭約占57.9%，423萬戶。若這些家庭2011年后不再購房，則均無須納稅。且由于近年來房價增長較快，這些前期購房家庭的財富激增，存量不征勢必引發新的社會不公。因而未來務必推廣至存量住房。

（二）征稅深度

納稅人實際繳納的稅額等于實際計稅依據與該納稅人適用稅率的乘積

1.實際計稅依據

實際計稅依據為考慮稅收優惠后的計稅依據。

房產稅的計稅依據分為從價和從量計稅兩種。從量計稅的好處在于簡便客觀，但不利于實現 “均貧富”的目標。從價計稅分為三類，分別為按市場價值、租金價值和歷史價值計稅。其中以按市場價值計稅最佳，能夠反映房地產實際價值，符合“溢價歸公”原則，且天然具有累進性，較好體現稅收的再分配功能，從實踐來看，按市場價值計稅是各國房產稅改革的方向[1]。滬版試點方案是以市場價值計征的，但由于只對增量征收，因而有交易價格可遵，但若推廣至存量后，則會面臨無“價”可依的困難，故改革的推進必須做好稅基批量評估系統的建設。

關于稅收優惠，如前所述，理想的優惠模式應為特殊人群優惠，但在居民收入水平不高、稅制體系不夠完善及過往無財產征稅理念的背景下，高減免可減少改革阻力。關于減免的形式，遵循便利、相對公平和集約土地資源的原則，建議采用家庭人均面積減免方式。基于此為居民的家庭人均住房面積，為人均住房面積減免，為該居民住房單價。滬版方案即采用面積減免，但人均60平米的減免水平過高。據六普資料顯示，上海居民家庭人均建筑面積60平米以上的僅占全社會家庭總數的8.89%。對面積減免標準的確定，可結合小康居住標準和滬上居民居住情況進行分析。住建部2004年提出，到2020年，中國城鎮人均住房建筑面積目標為35平米；同時，根據UNECE資料顯示，中等發達國家人均居住面積普遍為25-35平米（建筑面積35-45平米）[2]。滬上居民居住情況為，2010年常住人口人均住房建筑面積為27.25平米，有42.1%的居民（主要為外來人口）租房住，這其中除2%的市民租賃廉租房外，其余基本均租賃私房，若以上海市廉租房人均12平米的政策標準粗略計算，滬自有住房家庭人均建筑面積為46.65平米1。因此個人房產稅改革初期面積減免標準應考慮在人均40平米以上。

2.稅率

從稅率形式上看，有比例稅率、累進稅率和定額稅率三種。比例稅率簡單易管理；累進稅率雖符合量能支付原則，但可操作性差；定額稅率則用于從量計稅的國家[3]。因此建議我國在個人房產稅改革初期采用單一比例稅率t。

房產稅稅率水平的高低與征稅總額、實際計稅依據總額有關，因而在實踐中，各國（地區）房產稅的名義稅率水平呈現差異化，并不存在一個通行的稅率水平標準。實際計稅總額與需納稅的房屋數量、房屋價值及評估比例有關。征稅總額目標的設定與其在地方稅整體稅制體系中的地位有關。以美德為例，美國地方稅收體系以房產稅為主，而德國則以共享稅為主，專享稅（含房產稅）為輔。相應在德國，房產稅的收入比重明顯低于美國。2012年，德國房產稅收入占GDP的比重為0.9%，美國則達到3%2。

（三）居民稅負

在應納稅額給定情況下，居民個人稅負與其收入呈負相關關系。就國家（地區）的人均收入稅負而言，美國個人房產稅的負稅標準值得他國借鑒。美國居民平均收入水平較高，因而負稅能力較強；同時美國以房產稅為地方主體稅，征稅數額較大。2000年以來，全美人均房產稅稅額與人均收入之比保持在3%左右3。

三、上海住房房產稅改革方案的定量測算

不動產統一登記信息數據庫和批量計稅評估系統初步建立后，個人房產稅改革擴容方案即可實施。征稅對象可拓至存量房；為免除普通居民的納稅義務，在改革初期仍保持較高的面積減免水平；稅率采用單一比例稅率。

由于2015年房地產稅剛列入全國人大常委會立法預備項目，實際開征仍有一段時間，故采用十四五時期為預測期間。本文將基于上海十四五期間的經濟、稅收、住房資源、人口等預測數據，定量測算稅率和面積減免標準，并分析不同居住水平群體的稅負情況。

（一）計稅總額的測算

基于六普資料，給出上海市居住資源人口分布預測數據4。這里假設按人均住房建筑面積分的家庭戶人口特征與按收入分的家庭戶人口特征相近，按收入分家庭戶人口特征見上海統計年鑒（2013），由非線性規劃求解出各區段戶均人口特征；各區段（除區段70及以上）平均人均建筑面積取區段中值，區段70及以上的建筑總面積由城鎮總建筑面積減去其余各區段總建筑面積所得，再計算出該區段平均人均建筑面積為78.6平米；取2000～2010年間常住人口年均增速3.24%（由上海統計年鑒（2013）的數據計算所得）為十二五、十三五和十四五期間人口增長和住房建筑面積增長指標。

住宅價格預測依據中指院數據庫，以2013年上海二手房交易平均價格為基數，近3年二手房價格走勢（年均增長5.64%）為未來的增長率。

計稅總額即為住宅均價與計稅各區段總建筑面積之和的乘積。各區段總建筑面積則為區段家庭總戶數、戶均人口與區段平均的人均建筑面積之積。

表1 2010年年按人均住房建筑面積分的區段人口和建筑面積預測

表2 十四五期間個人房產稅免稅面積和稅率預測表

表3 與人均建筑面積匹配的人均收入值預測（2012年）

（二）征稅總額的確定

為增強住房房產稅財政收入效應，同時不增加居民總體稅負，個人房產稅改革需與房地產整體稅制改革同步。十四五期間考慮用個人房產稅額彌補整體房地產稅制改革中其他稅種的結構性減稅額，建議合并現有房產稅和城鎮土地使用稅，成為新房地產稅，同時取消耕地占用稅、土地增值稅和房地產印花稅。現有房產稅和城鎮土地使用稅的主要納稅人為企業組織，按房產歷史價值計稅。在新方案中，計稅依據改為按評估市值征稅，則企業納稅人的稅負將顯著增加。本文近似認為，新方案中企業繳納的稅額與現有房產稅和城市土地使用稅的收入相當，則考慮財政收入平衡，整體稅改中減少的耕地占用稅、土地增值稅和房地產印花稅收入，需由個人房產稅稅額補足（由于房地產印花稅數額相對較小，以下測算并未考慮）。

根據上海市“十二五”規劃“地方財政收入與經濟保持同步增長”的要求，本文用十二五期間8%、十三五期間7%、十四五期間6%作為經濟增長的預測，相應十四五期間個人房地產稅征稅數額的預測，以2012年土地增值稅和耕地占用稅之和為基礎，亦按十二五8%、十三五7%、十四五6%的增長率進行預測，結果見表2。

（三）稅率和免稅面積的預測

根據以上數據，可進行測算5。

（四）居民稅負測算

由上海統計年鑒（2013）居民收入數據擬合洛倫茲曲線，六普資料獲取居民居住排序水平，計算與人均建筑面積匹配的人均收入值。其后取上海歷年人均可支配收入年均增長率12.87%6預測往后各年人均收入額。

表4 測算的免征面積與理論稅負對應表

由表2取各免征面積對應稅率：當免征面積為60平米時，稅率為5.5%；免征面積為50平米時，稅率為3.0%；免征面積為40平米時，稅率為1.8%。結合表3的人均收入，十四五期間納稅人的稅負情況如下：

綜合考慮個人房產稅的初期方案，建議免稅面積為人均40平方米，納稅家庭比例為22.69%，稅率為1.8%，人均50-70平米家庭的理論稅負為2.30-6.85%。

四、結論與建議

我國當前正著力推進央地財權與事權匹配的財政體制改革，其中增大地方政府財力是關鍵一環，而同時另一項重要的稅改“營改增”卻可能會進一步削弱地方財力（營業稅為我國現行地方主體稅，2012年上海營業稅占地方稅收的比例為26.2%）。因此，不少學者提出將房產稅培育成為地方主體稅。但如上方案的財政收入效應并不明顯，稅額僅能替代土地增值稅和耕地占用稅的征稅數額。2012年，上海后兩者的稅額僅占地方稅收收入的1.6%，為同期營業稅的6%。

進一步分析測算結果可知，納稅家庭的稅負較重，大部分家庭的稅負超過美國人均稅負3%的標準；但覆稅范圍并不大，納稅家庭僅約占全社會的1/5。因此，若要增大個人房產稅的財政收入效應且維持納稅者的低稅負水平，需擴大征稅范圍。而進一步擴大個人房產稅的覆稅范圍，則會明顯加大改革阻力。據上海統計局2011年的調查顯示，約80%的受訪者最為關注房產稅改革征稅對象和減免范圍的設定，這反映出當下居民對自己是否納稅極其敏感。為促進改革的順利進行：

一是采用普征與極低稅負相結合的稅制方案。譬如臺北，其房地產保有稅歷年約占地方稅的一半，普通居民雖然都要納稅，但稅負極輕，故征稅較為順利。該地市價1000萬新臺幣 的自住房，年繳稅僅為1500 -2000元7，8新臺幣 ，折合人民幣為308-410元；

二是隨著居民收入增長的同時漸進提高個人房產稅的征稅力度。在其他條件不變的情況下，居民收入增長是降低稅負的最直接有效方法。這可激勵地方政府將財政收入增大與促進居民收入增長目標聯系起來。漸進擴容則可逐步建立居民納稅預期；

三在當前居民整體稅負較重的情況下，個人房產稅不能繼續加重居民整體稅負，因而房產稅的“加稅”應與其他稅種“減稅”改革并行。我國現行稅制以流轉稅為主，未來可降低流轉稅征稅力度，為房產稅擴容騰挪空間；

四是流轉稅為間接稅，減稅感受可能并不明顯，但個人房產稅等直接稅的加稅痛苦卻是顯性的，故需增強房產稅受益稅的特征。這一點可借鑒美國，美國地方政府每年公布房產稅的使用去向，這種稅收使用機制的透明，有利于納稅人權衡公共服務的成本與收益；征稅帶來公共服務質量的提高，能增強居民的納稅認同感；另外，在美國，教育等公共服務的免費機制直接與在該區繳納房產稅相連。對比我國，義務教育的免費卻未與某稅種相聯系，能否升入好學校取決于是否購買學區房。

綜上而言，可以預期我國個人房產稅的改革將是一個長期的過程。

[1]滿燕云.其他國家怎么征收房產稅[N].第一財經日報，2011-1-27.

[2]唐旭君，姚玲珍.上海商品住房市場宏觀調控機制研究[M].上海：上海財經大學出版社，2013.

[3]樊慧霞.物業稅稅率優化設計的國際比較與啟示[J].寧夏大學學報（人文社會科學版），2010（3）.

F812

A

1003-1154(2016)01-0032-04

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.011

教育部重大攻關項目（13JZD009）；上海市哲學社會科學規劃課題；上海財經大學2013年研究生創新基金資助項目（CXJJ-2013-401）.

1 46.65=（27.25-2%★12）/（1-42.1%）

2 OECD DATA.http://www.oecd.org/statistics/

3 依據統計數據計算所得http://www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/census/

4 六普資料不區分租賃和自有房源，與房產稅征稅對象為具有產權的家庭戶有差異，但考慮一般租住家庭具有集約居住傾向，人均建筑面積不大，則在有較大面積減免的方案中，對實際納稅面積的影響不大。

5 納稅面積=免征面積以上各區段總建筑面積之和-免征面積★免征面積以上各區段總人口之和。

6 稅率=應納稅額/（住宅均價★納稅面積）根據上海統計年鑒（2013）的相關數據計算所得。

1 依照2014年8月12日的銀行柜臺成交價，1新臺幣=0.2052人民幣元

2 “借鏡臺灣”系列 征房產稅 臺灣“有心無力” http://news.xinhuanet.com/tw/2013-11/28/c_125774218.htm