批而未建土地核查方法分析

張倩

一、研究目的

本文通過分析天津市批而未建土地核查工作的實際開展情況，梳理天津市批而未建土地核查工作發(fā)展脈絡(luò)，同時結(jié)合各省市有關(guān)土地核查、批而未用、閑置土地等方面的政策及工作經(jīng)驗，分析目前天津市土地核查工作在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、核查方法、核查精度等方面存在的問題，為研究天津市批而未建土地核查工作的規(guī)范開展提供幫助。

二、基本概念界定

（一）國家政策文件中的相關(guān)概念界定

《關(guān)于在保增長保紅線行動中加快處理批而未用土地等工作的通知》（國土資電發(fā)〔2009〕44號）中首次提到了“批而未用”這一概念。文件指出：本次清理的批而未用土地是指，2007年和2008年報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地和報省級人民政府批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地中，截至2009年6月30日，已經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、但尚未實施征地和已經(jīng)批準(zhǔn)土地征收、但未實施供地的土地。《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）中對未動工進(jìn)行了明確界定：動工開發(fā)是指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項目，地基施工完成三分之一。

（二）天津市政策文件中的相關(guān)概念界定

《天津市新增建設(shè)用地批后監(jiān)管辦法》（津國土房資〔2009〕222號）中明確規(guī)定要對以下情形重點(diǎn)監(jiān)管：（1）農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用或土地征收批準(zhǔn)后，是否按規(guī)定時限實施征地或使用土地；（2）以征轉(zhuǎn)分離方式批準(zhǔn)征收土地后，是否按規(guī)定管理、使用土地，是否在規(guī)定時限內(nèi)辦理農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用手續(xù)；（3）一年以前審批的新增建設(shè)用地是否已供應(yīng)等。

（三）批而未建工作相關(guān)概念界定

綜合上述分析，結(jié)合天津市批而未建土地核查工作實際開展情況，將批而未建相關(guān)概念界定如下。

1.批而未建土地

批而未建土地指市政府批準(zhǔn)農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用、土地征收的各類單獨(dú)選址、成批次建設(shè)用地，以及審核同意的中心城區(qū)新增建設(shè)用地實施方案的土地，在規(guī)定的時間內(nèi)未動工建設(shè)（即建設(shè)率為零）的土地。按照工作階段分為批而未征、征而未供、供而未用。

（1）批而未征土地。指批而未建土地中一年內(nèi)未進(jìn)行實施方案審核的，或省級人民政府審核同意實施方案但一年內(nèi)未實施具體征地行為或辦理農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用手續(xù)的。

（2）征而未供土地。指批而未建土地中批準(zhǔn)農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用且已實施征收，但一年內(nèi)未實施供應(yīng)的土地。

（3）供而未用土地。指批而未建土地中土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的單位同意，超過規(guī)定期限未動工開發(fā)建設(shè)的土地。

2.動工開發(fā)

動工開發(fā)指依法取得施工許可后：（1）需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；（2）使用樁基的項目，打入所有基礎(chǔ)樁；（3）其他項目，地基施工完成1/3。

3.開工準(zhǔn)備期

開工準(zhǔn)備期是指自批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用征收之日起至項目開工建設(shè)之日為止，建設(shè)項目辦理開工前期手續(xù)及其他開工前的準(zhǔn)備工作所需要的時間。

4.界外地

界外地指與建設(shè)項目相鄰的，按規(guī)劃要求代征土地或?qū)Φ厣辖ㄖ铩?gòu)筑物進(jìn)行拆遷的，道路中心線至建設(shè)項目建筑邊線規(guī)劃范圍。

5.開工建設(shè)率

開工建設(shè)率指依據(jù)衛(wèi)片確定的建筑物或施工區(qū)外圍輪廓線的圍合面積占地塊總面積的比例。它在一定程度上反映了地塊的開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。對已建土地的建設(shè)率進(jìn)行統(tǒng)計分析，可以更加全面的掌握土地使用效率和挖潛空間。

三、天津市批而未建土地核查工作開展情況

（一）操作程序

當(dāng)前天津市批而未建土地核查工作按照以下四個步驟開展：

衛(wèi)片判讀。天津市開墾征地事務(wù)中心將建設(shè)用地審批矢量圖形與歷年衛(wèi)片疊加，依據(jù)影像逐個項目、逐宗地塊進(jìn)行判讀，將判讀結(jié)果中的批而未建地塊明細(xì)分發(fā)至區(qū)縣國土部門；

區(qū)縣復(fù)核。區(qū)縣國土部門通過復(fù)核衛(wèi)片、現(xiàn)場調(diào)查以及與用地單位核實等方式，查清批而未建地塊的建設(shè)進(jìn)度和狀態(tài)，將結(jié)果反饋給天津市開墾征地事務(wù)中心；

現(xiàn)場踏勘。根據(jù)區(qū)縣國土部門提交的反饋結(jié)果，天津市開墾征地事務(wù)中心組建調(diào)研工作組，對區(qū)縣復(fù)核結(jié)果與衛(wèi)片判讀結(jié)果相差較大的地塊進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，核實其最終建設(shè)率。

成果匯總。天津市開墾征地事務(wù)中心根據(jù)上述內(nèi)外業(yè)核查成果，分類匯總，編寫全市批而未建土地核查分析報告，上報天津市國土房管局，提出相關(guān)對策建議。

（二）核查工作要點(diǎn)

1.認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前實際核查中的批而未建土地是指在核查時點(diǎn)上尚未開發(fā)建設(shè)的土地，包括只進(jìn)行地上物拆遷、平整場地、圈建圍墻、臨時綠化、搭建工棚等準(zhǔn)備工作、后續(xù)并未正式施工的土地，以及尚未完成拆遷改造和二次開發(fā)的現(xiàn)狀建設(shè)用地。

2.分類方法

當(dāng)前天津市批而未建土地核查工作分為按實施階段劃分和按實施狀態(tài)兩種分類方法。

（1）批而未建土地按照實施階段劃分

①批而未征，未完成征地補(bǔ)償和拆遷工作；

②征而未供，未完成供地手續(xù)或儲備土地；

③供而未建，未到開工期限或到期未開工。

（2）批而未建土地按照實施狀態(tài)劃分

①正在實施，項目仍在積極推動當(dāng)中；

②推遲實施，因資金、規(guī)劃等因素致使項目擱置；

③放棄實施，項目已重新選址或取消。

3.核查范圍

核查范圍為2006年至核查工作前一季度全市批準(zhǔn)農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用土地征收的各類建設(shè)項目，但下列項目不納入核查范圍：國務(wù)院批準(zhǔn)的單獨(dú)選址、成批次項目；征轉(zhuǎn)分離試點(diǎn)中的征收批次、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的批次；軍事、宗教等特殊用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)項目；界外處理的道路綠化帶用地；開工準(zhǔn)備期內(nèi)的待建土地。

4.核查單元

天津市批而未建土地核查工作以批地數(shù)據(jù)中的圖斑地塊為單元進(jìn)行核查。

5.判別手段

當(dāng)前批而未建土地核查工作的主要判別手段為：利用ArcGIS軟件平臺，在歷年批地數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對衛(wèi)片進(jìn)行內(nèi)業(yè)判讀，并配合外業(yè)踏勘判定建設(shè)率。

6.匯總模式

當(dāng)前天津市批而未建土地核查工作的匯總模式是：將建設(shè)率大于30%的審批地塊、建設(shè)率小于等于30%大于0的審批地塊和建設(shè)率等于0的審批地塊，分別按照已建、低效利用、批而未建三種類型，以批地圖斑的圖形面積為基礎(chǔ)，匯總得到各類的總面積。進(jìn)一步根據(jù)需要匯總到管理區(qū)域、批次、年度、用途、實施階段、實施狀態(tài)等。

四、天津市與其他各地現(xiàn)行做法對比

天津市批而未建土地核查工作為天津市土地管理工作帶來一定成效的同時，由于開展時間較短，沒有明確的實施辦法和較詳細(xì)的參考規(guī)范，核查工作中還存在著一些需要改善的地方。通過與其他各地典型經(jīng)驗做法的對比，查找不足點(diǎn)，優(yōu)化工作方案。

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面

認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前核查工作面臨的一大困境，直接決定了批而未建土地核查結(jié)果的準(zhǔn)確性、權(quán)威性以及核查工作的可操作性和便捷性。

在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，廣西的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)劃分最全面，分為了批而未征、征而未供、供而未用3個層面。其中：批而未征土地即經(jīng)國務(wù)院、自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)征收的建設(shè)用地，至今未實施征地的土地；征而未供土地即經(jīng)國務(wù)院、自治區(qū)人民政府、市人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地已實施完征地（含國有土地），但至今未供地的土地；供而未用（含閑置土地）即未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)的土地（包括超過動工期限未滿1年未動工的土地；超過動工期限滿1年未滿2年未動工的土地；超過動工期限滿2年未動工的土地；已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或已投資額占總投資額不足1/4，中止開發(fā)建設(shè)滿1年的國有建設(shè)用地）。

（二）分類方法方面

造成批而未建的成因復(fù)雜，既有用地企業(yè)方面的客觀因素，也有政府方面的主觀原因，還有服務(wù)不到位、供地手續(xù)辦理不及時等問題，各類原因由多部門多層級掌握，分類難度較大。

浙江省的分類方法與天津市按時實施狀態(tài)劃分的思路基本一致，分為已用未供、正常待供、政府儲備、暫難供應(yīng)和無法供應(yīng)5種，在此基礎(chǔ)上按照企業(yè)原因和政府原因匯總，分類方法之間關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，比較合理可行。

相比之下，杭州市在區(qū)分政府原因和企業(yè)愿意的基礎(chǔ)上按照調(diào)整建設(shè)項目、做地主體和盤活用地指標(biāo)的，加大力度推進(jìn)征地拆遷的，完善手續(xù)的，邊角地需核銷等詳細(xì)原因進(jìn)行分類，一方面由于原因難以掌握，另一方面由于分類覆蓋面不全，操作難度相對較大。

（三）核查范圍方面

空間和時間范圍的界定是批而未建土地核查工作中的另一個難點(diǎn)。由于一些項目用地存在管理上的特殊性，如尚在開工準(zhǔn)備期內(nèi)、屬于界外處理用地、軍事設(shè)施、農(nóng)業(yè)項目等特殊用地等，在范圍界定上存在一定難度；此外，天津市批而未建土地核查工作以自2006年審批的建設(shè)用地為核查基礎(chǔ)，隨著時間的推移，批地數(shù)量逐漸增加，需要核查的地塊逐年累計，核查工作量逐年增大。此外，天津市核查工作中根據(jù)實際工作經(jīng)驗將開工準(zhǔn)備期定為基礎(chǔ)設(shè)施項目3個月，工業(yè)項目4個月，房地產(chǎn)項目1年，在實際工作開展過程中異議頗多，開工準(zhǔn)備期的確定需要進(jìn)一步深入研究。

通過對福建、山東、浙江等省份典型經(jīng)驗做法的研究，批后核查工作的核查范圍一般是一定年限內(nèi)經(jīng)國務(wù)院和省級政府批準(zhǔn)的全部批次用地和單獨(dú)選址用地。天津市根據(jù)核查工作實際，將批地數(shù)據(jù)中存在用地管理上特殊情況，如：尚在開工準(zhǔn)備期內(nèi)、屬于界外處理用地、軍事設(shè)施、農(nóng)業(yè)項目、由于國家政策限制暫停施工的建設(shè)項目、由于高壓線過境等情況實際不存在建設(shè)的可能性等的項目地塊剔除，不僅能夠更容易地開展核查工作，而且對天津市建設(shè)用地批后監(jiān)管工作具有更好的指導(dǎo)意義。但是，具體哪些特殊項目用地可以剔除仍待商榷。

（四）核查單元方面

目前天津市批而未建土地核查工作以地塊為單元進(jìn)行核查和匯總，但由于部分地塊較為細(xì)碎等原因影響了判讀的精度。若以項目為單位進(jìn)行核查，又有一個項目中存在兩個或兩個以上批次用地的問題等不易判定是否建設(shè)的問題，因此科學(xué)選擇核查單元也是實際核查工作的難點(diǎn)。

綜合福建、廣西、浙江、山東等各地經(jīng)驗做法，核查單元一般有圖斑、項目、批次、宗地四類，以不同核查單元來進(jìn)行核查的不同工作方式各有優(yōu)缺點(diǎn)：

以圖斑作為核查單元來看，圖斑地塊是最小的數(shù)據(jù)單元，核查工作實際操作上以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計上較方便，但部分圖斑相對細(xì)碎容易影響判讀的精度。

項目是最小的用地管理單元，以項目為單位進(jìn)行核查便于查閱批供地文件和項目批后監(jiān)管工作，但是，若以項目為單位進(jìn)行核查，一個項目中存在兩個或兩個以上批次用地、各批次開工時間不同的問題，以及一個項目存在兩個或兩個以上圖斑地塊、各地塊建設(shè)率不同的問題等，給項目的認(rèn)定帶來一定難度。

宗地是權(quán)屬管理的最小單元，以宗地為單位進(jìn)行核查有利于核查結(jié)果的整改落實，但由于批供地不以宗地為單位，且宗地是確定了土地使用權(quán)人之后才有的概念，因此，以宗地為單位進(jìn)行核查難度大、應(yīng)用性不強(qiáng)。

批次是最小的批地單元，以批次為單位進(jìn)行核查，便于核銷批文等批供地工作的開展，但由于批次數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量較大，核查存在的問題和矛盾也相對會比較多，因此，批次只能作為高層級的核查單位來使用，作為核查單元層面來說不合適。

（五）判別手段方面

由于衛(wèi)片的人為判別差別相對較大，且衛(wèi)片制作時間的滯后性導(dǎo)致人為判別的建設(shè)狀況與實地踏勘得到的建設(shè)狀況存在差異，給實際核查工作帶來較大困難；同時，實地踏勘工作量大，實地踏勘人工定位存在的誤差以及目測距離的限制問題會給判別結(jié)果帶來一定影響，影響了判別精度。

綜合各地土地核查判別手段，一般有以下三種：一是利用軟件平臺，通過對基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)的內(nèi)業(yè)判讀判別批而未建情況，如福建、浙江；二是利用土地審批、征地、供地等批文和臺賬，進(jìn)行內(nèi)業(yè)核查判別批而未建情況，如河南、新疆；三是軟件平臺和批文、臺賬等文件相結(jié)合，進(jìn)行內(nèi)業(yè)核查情況的判別，如天津。以上三種內(nèi)業(yè)方法往往伴輔以外業(yè)踏勘進(jìn)行驗證。

無論是利用軟件平臺進(jìn)行核查，還是利用批文和臺賬進(jìn)行核查，亦或是軟件平臺和批文、臺賬相結(jié)合進(jìn)行核查，核查結(jié)果均為內(nèi)業(yè)判讀結(jié)果，與實際項目建設(shè)情況仍有一定的差距，因此，實地踏勘是必不可少的一項工作。但實地踏勘工作量大，同時實地踏勘中項目地塊人工定位存在的誤差以及目測距離的限制問題會給判別結(jié)果帶來一定影響。如何更好地應(yīng)用3S技術(shù)，引進(jìn)更加先進(jìn)的現(xiàn)場踏勘技術(shù)，是做好現(xiàn)場踏勘工作的難點(diǎn)。

（六）匯總模式方面

在匯總模式上，天津市采用將建設(shè)率大于30%的審批地塊、建設(shè)率小于等于30%大于0的審批地塊和建設(shè)率等于0的審批地塊，分別按照已建、低效利用、批而未建三種類型，以批地圖斑的圖形面積為基礎(chǔ)，匯總得到各類的總面積。進(jìn)一步根據(jù)需要匯總到管理區(qū)域、批次、年度、用途、實施階段、實施狀態(tài)等；福建省采用批次數(shù)、項目數(shù)、宗地數(shù)、批準(zhǔn)用地面積分別匯總；山東省采取批準(zhǔn)面積、批而未用土地面積匯總；浙江省采取逐宗地分類統(tǒng)計面積、占比；對比其他地區(qū)核查工作的匯總模式，一般都是將分類后的項目地塊按照已建面積進(jìn)行項目、批次、時間等的匯總。就天津市批而未建土地核查工作來說，普遍存在的兩種思路是按照地塊面積乘以建設(shè)率得到的未建面積匯總和分不同建設(shè)率將項目地塊的總面積進(jìn)行匯總。從統(tǒng)計學(xué)的角度上看，按照未建面積進(jìn)行匯總，能夠反映區(qū)域?qū)徟恋氐恼w利用情況，但匯總結(jié)果往往由于核查精度等的問題，造成較大的數(shù)據(jù)偏差，尤其是當(dāng)項目地塊規(guī)劃建設(shè)率不足100%時，容易形成較大的偏差；分不同建設(shè)率將項目地塊的總面積進(jìn)行匯總，一方面匯總統(tǒng)計起來比較方便，另一方面比按照未建面積匯總在誤差的形成上相對較少，但核查結(jié)果在反映區(qū)域批后用地情況的宏觀性上相對較差。

五、批而未建工作方法優(yōu)化方案

通過與其他各地區(qū)先進(jìn)工作經(jīng)驗對比參考，結(jié)合天津市批而未建土地核查工作的實際需要分析，以下幾個方面工作可以進(jìn)一步完善和優(yōu)化：

在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，確定最終認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以為：將截止到衛(wèi)片拍攝時點(diǎn)，超過一年未供地或者供地后超過一年未動工建設(shè)的土地認(rèn)定為批而未建（其中，超過一年未供地但已經(jīng)開發(fā)建設(shè)的除外）。建設(shè)用地使用合同、劃撥決定書或者出讓合同等審批材料明確規(guī)定供地時間，開工時間的，以合同為主。

在分類方法上，為使天津市批而未建土地核查工作分類方法更加切實可行，各分類方法之間關(guān)聯(lián)性更高，可從實施階段、形成原因、實施狀態(tài)方面進(jìn)行詳細(xì)分類分析。

在核查單元上，可采用批次、項目、圖斑三級分類的模式進(jìn)行核查，將圖斑確定為最小的核查單元，輔以項目核查單位和批次核查單位進(jìn)行驗證。

在匯總模式上，可采用分類分級的標(biāo)準(zhǔn)值法按照已建面積比例將地塊進(jìn)行分類匯總。首先，按照不同的已建面積比例將地塊分類統(tǒng)計；其次，明確各項目地塊的批地年份以及項目竣工的合理年份，進(jìn)而根據(jù)批地時間到核查時點(diǎn)的時間長度占批地時間到法定竣工時點(diǎn)時間長度的比例，確定核查時點(diǎn)建設(shè)率理想值；最后，計算標(biāo)準(zhǔn)化的批而未建比例，按照該比例將地塊分類統(tǒng)計匯總，并進(jìn)一步匯總到項目、批次、年度、區(qū)域等。

六、批而未建工作建議

（一）建立批而未建土地核查臺賬

核查臺賬是落實批而未建土地整改工作的基礎(chǔ)，是核查工作的重要成果，能夠為下一次批而未建土地核查工作的開展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。按區(qū)縣、批次、用途、批而未建形成原因依次分類建立核查臺賬，不僅能夠使核查工作更加條理化、明細(xì)化，同時也能為核查成果的核實以及下一屆核查工作的開展提供基礎(chǔ)。

（二）建立完善的批后監(jiān)管機(jī)制

核查工作只能發(fā)現(xiàn)已經(jīng)形成的批而未建土地，為整改批后用地現(xiàn)狀提供依據(jù)，要從根本上解決批而未建的存在，需要建立完善的批后監(jiān)管制度，減少土地批而未建的發(fā)生。例如供地時明確開竣工時間，根據(jù)建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的監(jiān)測信息，加強(qiáng)出讓合同的監(jiān)管工作，建立建設(shè)項目信息公示制度、項目履約行為預(yù)警制度、建設(shè)項目現(xiàn)場巡查制度、建設(shè)項目開竣工管理制度、建設(shè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用情況通報制等批后監(jiān)管制度，形成完善的批后監(jiān)管機(jī)制。

李求軍/責(zé)任編輯