社會治理問題的主體性解讀

○韓　升　趙玉枝

社會治理問題的主體性解讀

○韓升趙玉枝

一、我國社會治理中的主體性缺失

當前我們追求的社會治理是一種社會多元主體的平等共治狀態，體現了人類自覺意識的提高和自為能力的發展，是人類協同應對困境與挑戰的重要表現。“在人類的一切活動中，社會治理無疑是自覺性最高的活動，在整個社會治理的領域中，處處都反映出了人的自覺性特征。在某種意義上，人類的共同行動首先是發生在社會治理的領域中的，或者說，人類社會中的治理活動本身就包含著共同行動和反映為共同行動。” 因而，對這種社會治理制度本質的深度理解需要從哲學主體性的高度入手。

人類對哲學主體性的認識經歷了人的個體主體性、群體主體性再到類主體性的發展。所謂人的個體主體性就是指人的主體意識和傾向以及人作為主體所具有的各種功能屬性的總和，它主要表現為人的主體的主動性、意識性、創造性。同時，人類是群居性的物種，不同于一般的動物，他們能夠超越自然本能的需要根據特定的社會功能需要組成某種人群共同體，由此形成的現代社會中社會組織、利益團體成為社會治理中的各個群體主體。而類主體只有在特殊的情況下才能形成，比如面對人類共同的環境危機、經濟危機等全人類利益問題時，類主體的意識會更加真實有力。針對我們的社會治理問題，我們需要結合這三個層次來進行認識，既要尊重人的個體主體性以激勵社會多元主體的參與積極性，又要考慮人的群體主體性以實現社會問題的協同治理，還要站在未來全球發展的治理高度來思考我們共同面對的治理難題。

在社會治理中，主體性的缺失不僅指社會治理主體的主體意識和能動性欠缺，也指某個主體對自身主體地位的隨意夸大、對其他平等主體的忽視或越權，使得社會治理的平等主體之間不能實現有效的互動和主體性作用發揮的最大化。社會治理中的主體性的缺失在高度復雜性和高度不確定性的社會環境中將造成社會治理的失效，影響社會的穩定、持續發展，值得我們在社會治理現代化的進程中高度關注。從主體性的角度解讀我國社會治理問題，我們就會發現其主體性的缺失集中體現在以下三個方面：

1.公共決策的任意化。公共管理始于公共決策，制定科學民主的決策需要政府、公眾及社會的集思廣益，需要建立公平透明的決策機制，需要高效暢通的民意渠道。我國社會治理過程中政府決策缺乏穩定性和持續性，政策“朝令夕改”使得社會公眾對政府決策缺乏準確的把握；自下而上反映民意的渠道不健全阻礙了決策者與公眾的有效溝通，加上社會公眾由于自身政治素養尚不成熟，參與決策的主體自覺意識不高最終加重決策行為的任意化，使得頂層設計與底層實際情況脫節，這已經成為制約我國社會治理現代化的關鍵問題。

2.社會資源的浪費。作為全體社會成員共同享有的社會資源是社會發展的基礎條件，社會資源的合理分配和有效利用是社會發展的關鍵因素。在我國社會治理主體中，政府主體占據著社會資源分配的優勢地位，而社會資源分配存在集中化現象，社會治理主體在資源分配以及管理上缺乏有效的平衡機制，以精英群體在政府部門的過于集中為代表的社會人力資源的浪費成為社會治理創新的障礙。

3.公共權力的濫用。公共權力本是公民的共同權利，但在現實生活中公共權力被委托給其代表行使，行使公眾權利的代表在行使公共權力中的濫用損害了全體公民的利益。“公共權力設置的根本目標是促進公共利益的發展，保障社會的公共生活秩序。可公共權力在具體的運作過程中，公共權力行使者會由于權力使用過度或不及，從而給社會和國家造成重大損失。” 在我國當前階段，政府對公共權力的監督和制約機制仍需完善，公民主動參與監督的意識和能力不夠，使得公權私用、特權亂用之風更加猖狂，高度集中的腐敗問題是我國在轉型期社會治理的重點，其實質上也是公共權力濫用的外在表現，是社會治理主體在公共權力監督方面缺失的結果。

二、我國社會治理主體性缺失的原因分析

雖然治理的觀念中西方皆有，但治理理論卻是來自西方，現代的治理理念同樣是西方總結其長期的統治及管理經驗、教訓的基礎上形成的，中國社會的發展有其自身的特殊性，實現由管理到治理的轉型同樣需要一個過程。

1.我國傳統文化中存在根深蒂固的依從性因素。我國社會經歷了奴隸制社會到封建社會再到現代社會的發展，而奴隸制社會和封建社會在我國幾千年的歷史中占據著漫長的歷史過程，高度集權的中央體制與傳統儒家思想的君臣等級觀念對中國人的思維方式影響深遠，依從性成為中國社會的突出性表現，反映到政治生活中就是參與政治活動的熱情度不高，成為現代社會治理中的觀望者。除此之外，中國社會重倫理輕法度，儒家文化中的倫理綱常成為社會的規范和評判標準，我國當前的社會仍然是人情社會，公民的法權意識置于人情關系之后，很難形成西方的契約精神。但這并不意味著中國傳統文化對社會治理毫無借鑒意義。中國傳統文化中蘊含的大同、中庸的理念，在此基礎上形成的“和合文化”是中華民族智慧的結晶。和合學的本質是“和”，是對自然、社會、人際、心靈、文明的整體和諧、協調、有序的探索，具有較強的社會整合功能，可以將不同的社會群體統一于社會組織、國家之中，規范了社會秩序，有助于社會治理。儒家文化中的“民為貴，社稷次之，君為輕”的思想體現了以人為本的理念，也在一定程度上厘清了社會與政府的關系，有助于社會治理原則的制定。

2.我國社會治理面臨高度復雜和不確定的環境。中國社會長期處于政府管理為主導之下，“大政府、小社會”是中國社會的主要特點之一，而中國作為發展中國家，其治理環境也更為復雜。主要表現在以下幾個方面：一是社會治理主體發展不成熟，政府主體的一枝獨秀的局面短期內難以轉變。十八屆三中全會將市場定位為配置資源的決定性因素，這是對社會主義市場經濟中政府與市場的重新定位，迫切需要政府規范自己在社會主義市場經濟中的職權范圍，同時要求市場主體發揮其在配置資源方面的優勢來激活經濟。與此同時，社會治理的另一主體社會組織發展滯后，主動參與社會治理的能力尚未成熟，大部分的社會組織仍然是在依賴政府職權之下運作，規模小、實力弱、社會職能劃分不清是我國當前條件下社會組織的主要特點，由此導致社會治理主體多元共治的局面難以形成。二是特殊時期的社會治理對象復雜多變，對社會治理主體提出更高的挑戰。我國仍處在發展中國家階段，三十年的改革開放帶來翻天覆地的變化的同時，改革也進入了攻堅期和深水期，改革中相對容易的問題已經得到改正，而改革中的硬骨頭成為當前改革面臨的問題，在新的體制尚未成形、舊的體制改革又受到重重阻隔的新舊交接時期，尚未成熟的治理主體面對復雜多變的社會治理對象顯得心有余而力不足。

三、社會治理的多元主體及其理想狀態

起源于西方的治理理論將治理視為是一個自下而上與自上而下的互動過程，通過主體之間建立起合作、協商的伙伴關系從而達成共同的治理目標，政府與公民在對公共事務的管理中探求對公共生活的協商管理和實現公共利益最大化。“治理的實質在于建立市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。” 黨的十八屆三中全會也提出了“有限的政府”“有邊界的市場”“有組織的社會”的治理體制改革的目標，社會治理從過去的政府管理真正開始向社會治理轉變。

從“政府管理”到“政府治理”的轉變體現了社會治理主體從一元到多元的變化。不可否認，政府在社會治理中扮演著舉足輕重的地位，但是隨著社會的發展，社會問題和矛盾的復雜化，政府在社會治理中的一包全攬顯然有其力不從心之處。治理可以理解為“一種在共同目標和規則支持下的活動，治理主體不一定是政府，也不需要依靠國家的強制力來實現”。 政府作為社會治理的主體之一，是當代政治活動中重要的政治行為者，它同其他社會主體平等的合作過程中依法、民主、科學地對國家各項事務進行規范和管理，最終實現公共利益最大化。由此可見，社會治理的主體是多元的，個人、社會團體、基層組織都可以作為相對獨立的主體參與到社會治理當中。“事實上，自20世紀后期起，社會的發展呈現出高度復雜性和高度不確定性的特征，政府被置于復雜性、動態性及多元性的環境，使得單一的政府治理日益困難，必須與公眾、企業、非贏利部門共同治理與共同管理。因此，政黨、政權、社會和公眾的共治已成為當代重要的治理模式，社會和公眾在社會治理過程中也日益承擔起治理責任，從而使社會治理出現了合作的局面。” 多元主體的參與也被視為是社會治理的特點之一，各個行為主體在社會治理中發揮著不同的作用，他們通過彼此的分工與協作實現社會治理的共治，由于各個行為主體是以相對獨立的主體參與到社會治理之中，要實現社會治理共治的理想狀態就要發揮各個行為主體的自覺性、主動性，在此基礎上才能形成有效的互動關系。

社會治理的理想狀態是要形成公民、政府、社會的協調配合的“善治”狀態。善治并不是將社會徹底拉平，而是在承認社會差異化的基礎上追求社會不同主體都實現充分的存在感，由此達到社會和諧治理和自覺演化發展。在善治社會中公民能夠實現自我認同，能夠找到心靈歸屬感和自我價值感，能夠承認自我在社會中的地位和身份，并基于這些而積極參與到社會治理之中，發出自己與眾不同的聲音。“善治就是使公共利益最大化地社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。” 而這種治理狀態需要各個治理主體以平等的姿態參與到社會治理之中，并依靠法律規范的治理權限來保障各自主體性作用的發揮為前提。

四、社會多元協同治理進程中的主體性發揮

面對我國根深蒂固的傳統依從文化以及我國社會治理環境的復雜性的嚴峻挑戰，要實現社會治理的理想狀態——公民、政府、社會組織的協作共治，任重道遠。基于我國當前的社會轉型和和諧發展的現狀，綜合考量我國社會治理現代化的目標要求，至少需要從以下幾個方面來加以努力：

1.以現代公民教育來培育具有獨立人格的公民，這是社會多元共治的基礎。公民教育是公民獲得有效參與公民生活必備知識、態度、技能進而發展成為具有責任感和榮譽感的合格公民的重要途徑，由此培育出的獨立性人格的公民是建立公民社會的必要因素，只有在獨立性的人格的前提下，社會成員才能真正地以公民的身份參與到社會治理之中，真正地發揮其作為獨立主體的作用。法權意識是現代公民必須具備的一種理性狀態，這種法權意識“既包括體現私人性與主體性之訴求的‘私權意識’，又包括內涵參與精神與奉獻觀念的‘公權意識’”。 社會主義市場經濟中市場成為配置資源的決定性因素，這必然會帶來人們私權意識的進一步增強，與之相對應的公權意識也會發生一定的變化。培養具有法權意識的公民實則是要促進公民對私權意識與公權意識的協調配合，保障每一個社會成員都能以獨立的個體自主、自愿地參與到社會治理之中。此外，公民教育培育出的獨立性人格的公民具備自我管理的能力，社會治理是一個自上而下也是自下而上的過程，要靠千千萬萬的普通群眾有組織地加入到社會治理之中，在社會治理實踐中鍛煉個體獨立自主的能力，完善治理方式的科學化、有效化的同時擺脫對政府的完全依附，實現公民的獨立人格之轉變。

2.以現代法治來規范政府行政權力運用，這是社會多元共治的關鍵。多元治理的治理模式是社會資源配置的重新分配的過程，作為社會治理主體之一的政府應該積極地探求新的治理方式，實現從“政府管理”到社會治理的成功轉型，而這并不等于完全削弱政府的力量，而是要保證政府的主導作用能夠科學規范地運用。“中國30年發展的最大特點就是‘政府主導’。……這種主導作用表現在兩個方面：一是政府推行了有力的改革政策，這些政策有目的地大幅度減少了國家干預社會的范圍；二是政府自覺謀求治理方式的變革，有意識地推動和引導社會自治的發展。” 政府主導作用的科學規范運用首先體現在從傳統的“管控”到“引導”的放權過程，將一部分公共服務職權向社會組織讓渡，促進社會組織的快速發展。其次，政府治理方式要實現法治化，這一方面需要政府擺脫傳統的人治思維，使政府的活動受到規則的制約；另一方面政府作為社會治理主體實際上是由個體組成的，建立法治型的政府意味著對行使公共權力的主體要慎用手中的權利，從而優化政府這一社會治理主體的整體能力。最后，政府的主導作用體現在對權威主義治理的自覺否定，真正地實現服務型政府的轉型。政府作為社會治理的主體之一，占據著得天獨厚的社會資源優勢，依靠行政權力進行社會管理、維護社會秩序、樹立政府權威是政府管理的傳統模式，這種簡單的自上而下的管理方式不利于底層信息的流動和上層決策的科學化、民主化。政府對權威主義治理的自覺否定意味著政府從全面管制向部分主導的轉變，同時給予基層群眾自治和其他社會組織發揮其優勢的機會，使處于頂層的政策制定者深切地關注底層社會的需求，實現政府公共服務的職能。

3.以自主社會組織的培育來完善社會治理的主體性力量，這是社會多元共治的保障。“從當前情況來看，非政府組織、社區等都是新興的社會自治體，它們在結構上、制度上和運行機制上也不會延續原先的政府組織模式。也正是因為它們在這些方面沒有延續原先的政府組織模式，才使它們具有了新的社會自治體的屬性，否則，它們就可能成為政府之外的第二個‘政府’，甚至會變得比原先的政府更糟。所以，它們所展示的是作為合作治理中的新興主體的特征，它們的出現將重新改寫社會治理體系的結構，使社會治理以多元治理主體合作治理的局面出現。” 由此來看，作為社會治理的主體之一社會組織承擔著政府無法替代的社會功能，我國目前的社會團體大部分是從原來的政府部門之間轉型過來的，在某種程度上成為政府的從屬機構和延伸物，只有降低社會組織的行政色彩才能使社會組織真正向一個獨立性的社會主體轉變。而社會組織應該是作為政府和個人之間的協調機構而存在，是公民集體申訴自身利益的媒介，承擔著維護組織內部成員權益和社會輿論監督的社會職能。社會組織的“去行政化”的意義在于不斷減少社會組織的行政性，增強自身的自治能力，真正的成長為一個與政府平等參與社會治理的獨立性主體。為此，一方面社會組織應該增強自律、自主、自我管理的能力，不斷完善組織內部的規章制度，獨立自主地開展廣泛的社會活動，擴大自身的社會影響，從以往完全依靠政府來運行的模式中走出來。另一方面，作為與社會組織有著緊密聯系的政府，減少其對社會組織的管控力度，通過完善相應的社會制度為社會組織的發展提供保障性的社會環境，同時政府同社會組織的職能分工應該更加明確，通過適當的政府放權給予社會組織更多的自主空間。除此之外，社會組織作為社會治理的主體之一，其主體性的發揮依賴于每一個組織內部成員的個體主體性的成熟，在某種程度上，社會組織可以整合社會零散的個體力量從而使得個體的利益訴求更易得到滿足。為此社會組織內部成員應該對自身的責任和義務有明確的認識，通過提升個體主體能力來增強整個社會組織的力量。

五、結語

社會是一個有機體，社會治理涉及社會生活方方面面的內容，這項大工程需要公民、政府以及社會組織的協同配合。人民群眾是實踐的主體和社會變革的決定性力量，政府或者社會組織本質上也是個體組成的群體性組織，只有充分發揮個人的主體性地位，培養具有獨立性人格的社會公民，使廣大群眾積極主動地參與到社會治理之中，才能實現各個社會治理主體的主體性作用的發揮。中國仍然處在發展中國家的階段，受到傳統文化和發展程度的影響其社會治理有著自身的獨特性和復雜性，社會治理的任務也更加艱巨，只有從本國國情出發不斷創新社會治理的方式，妥善處理改革中的新問題新挑戰，才能在社會治理現代化中促進社會和諧發展。

（作者單位：魯東大學商學院、魯東大學馬克思主義學院）

（責任編輯 矯海霞）