國內外保障性住房后續管理經驗啟示

周軼洲

“十二五”期間，我國建設保障性住房3600萬套、保障覆蓋面達到20%左右，有效改善了住房供應結構、促進了房地產市場平穩健康發展。從2014年開始，新建的保障性住房已集中入住，各地在后續管理方面普遍面臨著新的課題。本文選取了5個國家、5個國內城市和地區在保障房后續管理方面具有代表性的做法，總結提煉典型經驗，以期為管理實踐提供參考借鑒。

一、國外保障房后續管理經驗

1.新加坡：分級設置定期更新保障房配套設施滿足居住需求

“組屋”是新加坡政府為中低收入家庭設計建造的不同類型的保障性住房，包括建設發展局組屋、三代組屋、執行公寓、執行共管公寓、私人組屋、樂齡公寓等品種，供不同收入層次、代際結構、年齡階段的家庭承租或購買。

在配套設施方面，組屋通過層級體系實現供需平衡。第一級為市鎮中心，集中了交通換乘、商業、文化、娛樂、衛生等功能性設施；第二級為鄰里中心，服務半徑約800米，配置小超市、診所等居民日常生活服務設施；第三級為社區中心，服務周邊居民，配置為老人和兒童服務的健身、游戲設施，付費設施使用價格較為低廉。通過合理分級與功能統籌，配套設施可滿足多層次需求，并得到充分利用。此外，政府還會定期組織粉刷組屋、更新設施。

2.韓國：采取貨幣補貼手段通過住房租賃市場實現有效保障

韓國的住房租賃制度成熟、市場活躍。求租方將一定數額的押金交給房主并簽訂租房合同，便可享有住房使用權，這種押金即“傳貰金”。在首爾等大城市，傳貰金一般占房屋總價的30%至50%。在合同有效期內，租方對房屋的使用權以及對傳貰金的所有權均受法律保護。合同期滿（一般為2年）不再續約時，房主原數退還傳貰金。

為了使住房保障與社會化租房制度有效銜接，韓國允許剛組建家庭的年輕人到住宅公社申請傳貰金優惠貸款；對于暫時難以湊足傳貰金的求租人，準予銀行發放不超過總金額60%的貸款；一些公司還將為租房員工提供優惠利率為2%（遠低于銀行利率）、總額在1.5億韓元以下的租房貸款作為一項福利。這些政策和服務促進了“傳貰房”制度的普及、培育了住房租賃市場，解決了暫時買不起房的都市人住房困難，也避免了集中建設保障性住房面臨的資金壓力和后續管理問題。

3.俄羅斯：通過法令明確公租房準入條件及后續管理的規定

“公租房”是俄羅斯最主要的保障性住房，產權為項目所在地政府所有，住戶無權將其出售、贈予或作為遺產指定繼承。

2005年3月1日，俄聯邦頒布新的《住宅法》，規定法令生效后被社會保障局認定為低收入的家庭和法令頒布前登記住房面積未達標的家庭可申請承租公租房。按照租賃合同，承租家庭每月需按時繳納最低限額的租金，每平方米1.5盧布至1.8盧布。承租家庭增加長期居住人口，需征得產權所屬部門同意方可辦理新增人口入住手續；公租房居住環境遭到人為破壞，產權所屬部門可以拒絕為新增人口辦理入住手續，承租家庭人均居住面積也將縮減到10平方米以下。

二、國內城市和地區管理特色

1.北京市：公租房項目探索多項管理創新

近年來，北京市逐步健全“租售并舉，以租為主”的住房保障體系，目前保障形式包括棚戶區改造安置房、經適房、限價房、公租房（含廉租住房）、租房補貼等。“十二五”期間完成了100萬套保障性住房建設籌集任務。

北京市公租房建設籌集任務由各區落實，后期運營管理也實行“誰持有誰管理”模式。北京市住房和城鄉建設委員會負責建設融資，制定相關政策程序，統籌組織房源分配。在配套支持政策上，通過人口輸出區支付輸入區建設資金補貼、承擔保障房項目配套大型非經營性公建建設任務等方式平衡責權利，提高人口輸入區接收管理積極性。在社會管理服務上，明確市級職能部門在后續管理中的職責分工和屬地區管理責任，確保公租房承租家庭享受均等的社會保障、勞動就業、公共衛生、基本醫療、義務教育等公共服務。在項目運營管理上，區住房保障管理部門以購買服務形式建立駐項目服務站，統一開展經租管理、物業管理、監督管理等工作。

2.上海市：健全大型保障房基地建管體系

上海市在構建共有產權保障房、公租房（含廉租住房）、征收安置房和舊住宅綜合改造“四位一體”，租售并舉的住房保障體系同時，探索建設大型保障房基地。“十二五”期間，共建設籌集保障性住房100萬套。

在資金籌措上，大型保障房基地以上海市屬五大集團為投資建設主體，依托企業實力和銀團貸款落實建設資金。在交通出行上，結合城市空間布局合理設置公共交通線路，多層次、多方向與軌道交通接駁，優化通勤距離。在配套設施上，一方面充分利用基地臨近區域配套資源、最大限度地發揮功能輻射作用；另一方面將保障房和商品房搭配建設，節約配套公建開發成本，共享服務設施。在管理組織上，以區為主、市區聯手，上海市住房保障和房屋管理局（注：2015年該機構已撤銷，職能并入上海市住房和城鄉建設管理委員會）指導各區成立住房保障中心，負責資格審核、配租配售及保障房供后管理；大型保障房基地還在項目屬地區協調下成立多部門參加的管委會或社區中心，提高管理服務水平，自2011年入住至今運轉平穩。

3.香港特別行政區：司法支持申報退出機制

我國香港地區的公屋制度已實施了半個世紀，目前全港約有30%以上人口租住在政府提供的公屋里。公屋建設品質和環境不低于商品房，配套設施一應俱全，而租金（含物業費）僅相當于市場租金的1/3。

公屋申請家庭在申請時、輪候中和入住前要三次申報收入和資產情況，內容包括土地、房產、車輛及銀行活定期存款、有價證券等。在公屋居住滿10年的承租家庭，其后每2年須申報收入和資產一次。如果家庭收入或資產超過限額，便要繳納原標準1.5或2倍的租金；一旦兩項標準都超過，便要繳納市場租金。繳納市場租金一年后，如果兩項標準都沒有下降，就要搬出公屋。承租家庭如在申報收入或資產時弄虛作假，一經定罪，最高可判罰款5萬港幣及監禁6個月。法律賦予香港房屋委員會調查取證的權力，包括銀行在內的機構都要配合調查。

三、國內外經驗做法帶來的啟示

1.健全制度立法建設

公共管理的權力應由法律賦予，并對權力內涵、行使范圍和相關責任進行限定。住房保障屬于公共管理范疇，法制環境是最重要的外部支持因素之一。目前國家層面尚無住房保障立法，部分省市雖在這一領域率先進行了探索，但仍存在一些問題。

以天津市為例，自2012年起實施的《住房保障管理辦法》屬于政府性規章，效力較低、涵蓋內容也需要隨實踐的深化進一步豐富和拓展。由于保障性住房后續管理涉及項目運營管理（包括經租管理、物業管理）、保障資格監督管理以及社會管理服務等方面，內容廣泛、綜合性強、操作執行環節多，且存在違規查處、退出等難點，工作的順利開展更加需要于法有據。“十三五”期間，應參照俄羅斯、我國香港等國家和地區住宅及住房保障立法經驗，從內容上完善住房保障制度立法，對保障房后續管理重點給予闡釋和明晰；在效力上進一步升級，以條例或法規形式對保障房后續管理屬地化模式進行規范，為違規查處、退出等工作提供更大支持。

2.強化責任體系建設

保障房后續管理還需要在立法保障的前提下，進一步健全和強化責任體系，以點帶面，突出系統性、合理性和可操作性，形成扎實穩定的管理基礎。

在主要管理部門職責范圍方面，香港特別行政區房屋委員會在住房保障政策執行管理的基礎上，兼具了保障房后續管理監督執法或社區管理職能；北京市、上海市也由住房和城鄉建設（管理）委員會集中整合了多部門住房保障職能，并主動向保障房后續管理領域延伸。這樣，既有助于牽頭部門綜合掌握保障房后續管理情況、統籌組織管理工作，也便于區、街建立相應的管理機構，提高運行效率、實現“服務下沉”。

在條塊權責劃分與銜接方面，圍繞“落實屬地管理”這一核心原則，北京市在“條”的方面進行了新的探索，職能部門組建基層工作站，承擔起社區建設、居住管理方面的任務。以“條”促“塊”，為屬地管理提供具體依托，證明了屬地化移交的實質不是“條”的管理完結和“塊”的照單全收，而是“條”為“塊”的需求發揮服務功能的開始，有效促進了保障房后續管理主體、內容的銜接與融合，有利于構建起完整順暢的網絡。

3.完善長效機制建設

保障性住房后續管理不是孤立存在的片段，只有將項目建設、運營、監管、服務有機結合，才能真正構建后續管理長效機制。筆者認為，可以從以下幾個方面著力強化：

一是學習新加坡、上海市經驗，在城市空間布局中優先考慮障房項目規劃選址，保證配套齊全、交通便利，并通過配建、插建等形式合理化解集中建設帶來的后續管理壓力，促進持續良性運行。

二是借鑒韓國貨幣化、市場化住房保障手段，把解決中低收入家庭住房困難這項工作與促進房地產健康市場發展密切結合起來，通過政策性補貼引導住房消費，有效豐富保障性住房后續管理內涵和外延。

三是參考香港特別行政區加強住房保障對象監管核查的做法，拓展部門間信息共享范圍、加強聯動配合，提高系統管理精確性和違規查處及時性；健全懲戒機制、提高違規成本，以發揮警示作用。

四、探索建立保障房后續管理長效機制

結合我國國情，筆者建議在保障性住房后續管理實踐層面從以下四個方面入手，建立操作性強、可持續發揮效力的運行機制：

一是保障性住房后續管理要上升到住房保障規劃層面統籌謀劃，在制度立法和司法執行中重點關注監督管理、違規清退等工作難點，并通過加大政策支持力度、提升信息共享水平等途徑落到實處。

二是制定并推行保障性住房后續管理涉及的屬地管理、行業管理規范標準，落實責任、明確分工，加強建設與管理銜接，健全基層服務機構，使后續管理有章可循，確保“條塊結合”、有序組織。

三是對大型保障性住房居住區、保障房集中片區和遠年入住的項目開展完善配套工程，內容包括市政設施、配套公建、社區管理、物業服務、綠化景觀、交通出行等方面，積極建設“美麗社區”。

四是在保障性住房后續管理領域引入專業化、市場化管理思路和舉措，創新和完善項目運營管理、社會管理，使公共資源發揮最大效益，讓保障性住房居住群眾享受到高質量、均等化服務。

陳品祿/責任編輯