基于PDCA循環(huán)的高校專項資金績效管理研究

文/張巧華

基于PDCA循環(huán)的高校專項資金績效管理研究

文/張巧華

PDCA循環(huán)理論是質(zhì)量管理的重要理論，具有系統(tǒng)性、循環(huán)性、監(jiān)控性、漸升性，其目標(biāo)設(shè)置、管理過程、循環(huán)特點與高校專項資金績效管理具有契合點。本文針對高校專項資金績效管理中存在的問題，借鑒PDCA理論，堅持績效是核心，管理是關(guān)鍵，將績效管理目標(biāo)貫穿資金管理的全過程。通過優(yōu)化目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算控制、績效跟蹤、考核評價、結(jié)果應(yīng)用等流程，不斷提高高校專項資金的管理水平和使用績效。

PDCA循環(huán)；專項資金；績效管理

教育興則國興，教育強則國強，高水平教育是國家綜合競爭力的重要體現(xiàn)。近年來，隨著國家財政管理體制改革的不斷深入，對高等教育投入力度持續(xù)增加，但高校資金的供需矛盾仍然十分突出。高校的專項資金作為政府公共財政支出的重要組成部分，如何提高其使用績效，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)高校發(fā)展也日益成為財政、上級主管部門和高校所關(guān)注的重點。本文借鑒質(zhì)量管理中的PDCA循環(huán)理論，結(jié)合高校專項資金管理的實際，主張從計劃、執(zhí)行、檢查、處理幾個流程加強對專項資金的管理。

一、PDCA循環(huán)的涵義和特點

PDCA循環(huán)又叫戴明環(huán)。最早由休哈特提出，后經(jīng)戴明改進(jìn)，是企業(yè)經(jīng)營管理的一種重要方法，全面應(yīng)用于質(zhì)量管理和項目管理中。PDCA循環(huán)分為（1）P（Plan，計劃）；（2）D（Do，執(zhí)行）；（3）C（Check，檢查）；（4）A（Adjust，處理）四個流程，四個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，周而復(fù)始。

PDCA循環(huán)的概念決定了其具有如下特點：第一，具有系統(tǒng)性，PDCA循環(huán)主張的不是一個人的力量，而是整個組織的合力，大環(huán)套小環(huán)，通過績效指標(biāo)將各項工作有機組織起來。第二，具有循環(huán)性，一個循環(huán)結(jié)束解決一部分問題，提出新的目標(biāo)再進(jìn)入下一個循環(huán)，周而復(fù)始；第三，具有監(jiān)控性，通過軟件或者監(jiān)管部門對全過程進(jìn)行檢查監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時修正，保證質(zhì)量；第四，具有漸升性，PDCA循環(huán)過程是一個螺旋式上升的過程，一個循環(huán)結(jié)束，質(zhì)量提高一些，再循環(huán)，再運轉(zhuǎn)，再提高，不斷循環(huán)，持續(xù)改進(jìn)。

二、PDCA循環(huán)與高校專項資金績效管理的契合點

（一）整體目標(biāo)的契合

PDCA循環(huán)的整體目標(biāo)是通過完善工作處理程序和強化過程控制，解決和改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的問題，全面提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。專項資金管理的整體目標(biāo)是通過加強對專項資金申請、使用整個過程的控制和評價，提高經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，更好的為學(xué)校的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、戰(zhàn)略發(fā)展服務(wù)，產(chǎn)出更高水平的教學(xué)科研成果和培養(yǎng)更高層次的人才。整體目標(biāo)存在契合點。

（二）循環(huán)過程的契合

PDCA循環(huán)就是計劃、執(zhí)行、檢查和處理這四個環(huán)節(jié)的循環(huán)往復(fù)過程。計劃是整個循環(huán)的基礎(chǔ)，執(zhí)行是整個循環(huán)的關(guān)鍵，檢查是整個循環(huán)的保障，處理是整個循環(huán)的提升。高校專項資金管理的過程與PDCA循環(huán)過程大體相同，目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制對應(yīng)P（計劃）階段，經(jīng)費使用對應(yīng)D（執(zhí)行）階段，績效跟蹤、評價對應(yīng)C（檢查）階段，獎懲環(huán)節(jié)對應(yīng)A（結(jié)果處理）階段。兩種管理模式都強調(diào)過程管理，專項資金管理的事前計劃、事中檢查、事后評價等流程環(huán)環(huán)緊扣、相互促進(jìn)，與質(zhì)量管理在過程上有契合性。

（三）循環(huán)特點的契合

PDCA循環(huán)的運動是呈階梯式向前推進(jìn)的，一個PDCA循環(huán)結(jié)束，一些問題得到圓滿解決，同時遺留問題或新發(fā)現(xiàn)的問題將觸發(fā)新PDCA循環(huán)。上一個循環(huán)是新循環(huán)的基礎(chǔ)和起點，新循環(huán)是上一個循環(huán)的擴展和延伸。專項資金管理循環(huán)同樣是呈階梯式不斷推進(jìn)的，其中的過程控制和項目評價的環(huán)節(jié)，就是為了查找漏洞并將其完善后運用于下一期的專項資金管理中。因此兩者的循環(huán)特點也具有高度的契合性。

因此本文希望用PDCA循環(huán)理論理清思路，抓住主要矛盾，結(jié)合高校專項資金管理的特點，針對目前高校專項資金績效管理存在的問題，能夠構(gòu)建一個全方位、多層次、立體化的高校專項資金績效管理體系，提高專項資金管理的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性。

三、目前高校專項資金績效管理存在的問題

（一）項目申報缺乏規(guī)范性

一些高校申報項目不是從戰(zhàn)略發(fā)展、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究的實際出發(fā)，只是為了爭取資金而上項目，項目建設(shè)目標(biāo)不明確，論證不充分。存在重復(fù)申報類似項目、同一項目申報不同專項，巧立名目套取項目資金的情況。在申報額度上，不顧實際需要，就高不就低，想方設(shè)法多報項目經(jīng)費。導(dǎo)致項目完成后，產(chǎn)生大量的結(jié)余，造成資金沉淀，影響資金使用的效率和資源配置效果。

（二）預(yù)算控制缺乏有效性

高校“重申報，輕管理”的監(jiān)管模式，導(dǎo)致預(yù)算控制存在薄弱環(huán)節(jié)。事前控制不充分，預(yù)算編制粗放，缺乏詳細(xì)的用款計劃，精確度不高。過程控制不夠，項目執(zhí)行與預(yù)算存在差異時，缺乏靈敏的反應(yīng)機制和處理機制，項目負(fù)責(zé)人擅自突破開支標(biāo)準(zhǔn)，改變經(jīng)費用途，挪用、串用、占用經(jīng)費現(xiàn)象時有發(fā)生。預(yù)算考核浮于表面，缺乏嚴(yán)肅性和威懾力，沒有真正發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)費的監(jiān)控作用。

（三）資金使用缺乏經(jīng)濟性

存在違背專項資金專款專用的原則，擅自更改專項資金用途，挪用、擠占、侵占專項資金的情況；存在為了加快執(zhí)行進(jìn)度，突擊采購、不按合同進(jìn)度付款，偽造業(yè)務(wù)，虛開發(fā)票的現(xiàn)象；存在結(jié)題不結(jié)賬，對結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)和分配不及時，資金使用不充分的情況。以上問題，嚴(yán)重影響了專項資金使用的經(jīng)濟性和效率性。

（四）監(jiān)督檢查缺乏全面性

目前事后監(jiān)督較多，過程監(jiān)督較少；專項監(jiān)督較多，日常監(jiān)督較少。沒有形成一個全方位的監(jiān)督體系。監(jiān)督方式比較單一，缺乏常規(guī)的、持續(xù)性的監(jiān)督檢查和預(yù)警機制，信息反饋不及時；沒有將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，監(jiān)督乏力，職能弱化。各個監(jiān)管部門職能分割，溝通交流不暢，缺乏資源共享和協(xié)同辦公，造成工作重復(fù)和效率低下，甚至政出多門，讓人無所適從。內(nèi)審機制不健全，審計人員主要對財務(wù)票據(jù)的合規(guī)、合法、合理性進(jìn)行監(jiān)督檢查，對項目前期申報和專項資金使用等整個運作過程參與度不夠，缺少對項目過程和經(jīng)濟效益的審計。

（五）績效評價缺乏系統(tǒng)性

專項資金來源的復(fù)雜性、種類的多樣性，客觀上造成績效評價標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。目前國家對專項資金績效考核并未提出詳細(xì)的定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，評價指標(biāo)缺乏可比性、可操作性和可量化性。在此大環(huán)境下，高校自身對專項項目的績效評估多以滿足相關(guān)上級的檢查要求，消極被動應(yīng)付上級檢查為主，沒有切實落實和履行自身的績效評估職責(zé)，對資金的使用效益以及預(yù)算執(zhí)行著力較少，考核和激勵約束機制執(zhí)行不嚴(yán)。導(dǎo)致相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任意識淡薄，不注重資金支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性，造成財政資源的嚴(yán)重浪費。

圖1　高校專項資金績效評價指標(biāo)體系

四、借鑒PDCA循環(huán)理論，抓好專項資金績效管理四個環(huán)節(jié)

針對目前高校專項資金在項目申報、預(yù)算控制、資金使用、監(jiān)督檢查、績效評價等方面存在的不足，借鑒PDCA循環(huán)理論，通過科學(xué)設(shè)置整體目標(biāo)，加強預(yù)算編制、績效跟蹤、監(jiān)督檢查、績效評價以及結(jié)果反饋等流程控制，從PDCA四個環(huán)節(jié)強化高校專項資金績效管理。

（一） P階段：科學(xué)設(shè)定目標(biāo)，合理編制預(yù)算

1.科學(xué)設(shè)定績效目標(biāo)

專項資金績效目標(biāo)是高校使用財政專項資金能夠產(chǎn)出的成果和效益。高校在申報專項資金時應(yīng)與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，從立項的源頭注重專項資金的使用效益。科學(xué)設(shè)計專項資金績效目標(biāo)，測量經(jīng)費需求，確定項目完成保障措施。績效目標(biāo)主要包括以下幾個方面：

（1）管理目標(biāo)：包括機構(gòu)設(shè)置科學(xué)、制度健全、人員配置合理、財務(wù)制度有效、會計核算準(zhǔn)確等。（2）效益目標(biāo)：包括項目實施帶來的教學(xué)科研水平提升、科研轉(zhuǎn)化能力增強、咨詢收入、服務(wù)收入、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入增加等。（3）效率目標(biāo)：包括資金撥付到位，資金使用及時有效、專款專用等。（4）效果目標(biāo)：包括項目準(zhǔn)時完成、項目決算和預(yù)算匹配、固定資產(chǎn)穩(wěn)定增長等。

2.合理編制項目預(yù)算

“凡事預(yù)則立、不預(yù)則廢”。專項資金對預(yù)算編制要求高，需要通過事前的預(yù)測發(fā)揮對專項經(jīng)費使用的控制作用。預(yù)算一旦編制，一般情況下不允許修改，資金使用必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，專款專用。因此項目立項時，要充分論證，資金申報要有理有據(jù)，量力而行。需要專業(yè)人員指導(dǎo)編制詳細(xì)的資金使用計劃，將預(yù)算編制細(xì)化到項、類、目。項目預(yù)算編制應(yīng)采用零基預(yù)算的方法，根據(jù)實際需要編制預(yù)算，逐項審議各項支出的內(nèi)容及開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，避免不必要的耗費，將錢都花在刀刃上。預(yù)算編制遵循要完整性原則，所有與項目建設(shè)相關(guān)的財務(wù)收支都必須納入預(yù)算，專項資金預(yù)算要納入整個部門預(yù)算體系當(dāng)中，防止資金體外循環(huán)。

（二） D階段：嚴(yán)格執(zhí)行管理，強化績效跟蹤

將總體目標(biāo)層層分解為階段目標(biāo)，制定符合高校實際的專項資金管理辦法和跟蹤管理制度，確保資金執(zhí)行過程有據(jù)可依。為專項資金設(shè)立績效管理員，圍繞已確定的專項資金績效目標(biāo)，充分運用信息化工具，實現(xiàn)對專項資金的網(wǎng)絡(luò)動態(tài)監(jiān)管，實時跟蹤專項資金下達(dá)情況、經(jīng)費支出明細(xì)、預(yù)算執(zhí)行情況、政府采購情況、項目建設(shè)進(jìn)度，以及項目效益的實現(xiàn)程度。定期撰寫專項資金使用情況報告，向項目組和學(xué)校專項資金管理機構(gòu)匯報經(jīng)費使用情況和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對偏離預(yù)算的情況，分析原因，上報主管部門采取必要的補救措施或調(diào)整、修改計劃，保證項目能按時按質(zhì)按量順利完成。

（三） C階段：加強監(jiān)督檢查，科學(xué)評價績效

研發(fā)監(jiān)控軟件，將專項資金業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵控制點嵌入程序，對專項資金全過程跟蹤管理，對違背專項資金管理要求的事項，自動報告和處理。整合各部門的力量，建立專項資金管理機構(gòu)，由分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，尤其強化審計人員的全過程審計作用。項目檢查考核工作從項目開始時啟動，依據(jù)專項資金使用目標(biāo)，對資金落實情況、管理機制完備性、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、工程建設(shè)組織、財務(wù)管理狀況、目標(biāo)完成情況、產(chǎn)出績效等整個項目的全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查。對執(zhí)行不力、進(jìn)度緩慢的，要及時提醒催促，對于出現(xiàn)較大的偏差的要查找原因及時糾正。根據(jù)績效目標(biāo)細(xì)化、量化績效評價指標(biāo)，以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔，運用科學(xué)、合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對專項資金績效進(jìn)行客觀公正的評估和測定。創(chuàng)新評價方式，除了現(xiàn)場評價、會議評價也可委托第三方評價。考評標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開、公平、公正。

設(shè)立以下績效評價指標(biāo)如圖1所示：

（四） A階段：運用考評結(jié)果，進(jìn)行激勵懲罰

一是引入競爭機制，好的獎，差的罰，通過獎懲增強高校師生經(jīng)費使用的責(zé)任意識和工作動力。高校對規(guī)范、節(jié)約、合理使用專項資金并成果突出的項目、單位或個人，學(xué)校應(yīng)給予表彰和獎勵；對行為不當(dāng)或組織不力的項目負(fù)責(zé)人和單位，學(xué)校應(yīng)進(jìn)行批評教育或收回其經(jīng)費；對于在專項資金使用、管理中有違法違規(guī)行為的，應(yīng)追究有關(guān)單位和人員的相應(yīng)責(zé)任。二是促進(jìn)信息公開，增加資金使用的透明度，引入項目負(fù)責(zé)人聲譽機制。建立科研人員的信用檔案，對信譽情況進(jìn)行登記、公開，對信譽度較低的科研人員在經(jīng)費申請等環(huán)節(jié)重點監(jiān)督。三、依據(jù)績效下達(dá)預(yù)算，減少無績效或低績效的項目，鼓勵績效優(yōu)良的項目，優(yōu)化經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，逐步形成專項資金績效評價的長效機制。

A階段是一次循環(huán)的終點，也是總結(jié)歸納的環(huán)節(jié)。通過查漏補缺，對好的方面繼承和發(fā)揚，形成標(biāo)準(zhǔn)和制度；對不足的方面分析原因，加以整改。持續(xù)完善高校專項資金績效評價標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，為下一次的專項資金PDCA循環(huán)提供借鑒和經(jīng)驗。

五、結(jié)論

沒有規(guī)矩不成方圓，高質(zhì)量的管理能夠帶來績效水平的提升。針對目前高校專項資金項目申報缺乏規(guī)范性、預(yù)算控制缺乏有效性、資金使用缺乏經(jīng)濟性、監(jiān)督檢查缺乏全面性、績效評價缺乏系統(tǒng)性等問題，本文將管理學(xué)中的PDCA循環(huán)理論和專項資金管理的實際相結(jié)合，提出高校專項經(jīng)費績效管理可以從PDCA四個環(huán)節(jié)著手，堅持績效為核心，管理是關(guān)鍵，重視過程管理和監(jiān)督，從管理、效益、效率、效果幾個方面建立高校專項資金績效評價指標(biāo)體系，對高校專項資金使用的全過程進(jìn)行科學(xué)合理評價。以評促改，不斷完善高校專項經(jīng)費績效管理，提升專項資金使用效益，更好的發(fā)揮專項經(jīng)費在高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化創(chuàng)新中的重要作用。

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［5］黃韜.基于PDCA循環(huán)的高校預(yù)算管理探討［J］.中國內(nèi)部審計，2013（8）：76-78.

（作者單位：河海大學(xué)財務(wù)處）

上接（第152頁）

升，為建筑施工企業(yè)會計核算工作的有效實施奠定基礎(chǔ)。

（二）加強對建筑企業(yè)成本和發(fā)票的管理

此外，建筑施工企業(yè)應(yīng)加強對成本及發(fā)票的管理。現(xiàn)階段，建筑企業(yè)在采購施工材料時，通常是自負(fù)盈虧，這種現(xiàn)狀難以確保建筑施工企業(yè)的有序發(fā)展。據(jù)筆者調(diào)查，目前建筑施工企業(yè)還存在一些違法行為，例如：逃稅、漏稅、這些違法行為都會為企業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙。基于這種發(fā)展局面下，建筑施工企業(yè)必須加強監(jiān)督力度，對企業(yè)各種違法行為加以防范，以此促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟效益的有效提升。營改增實施后，建筑施工企業(yè)的增值稅發(fā)票必須要在網(wǎng)上實行認(rèn)證，充分考慮企業(yè)的經(jīng)濟利益，且建筑企業(yè)需要對各建筑施工實行精細(xì)化的管理，進(jìn)而有效控制企業(yè)內(nèi)部的稅負(fù)風(fēng)險。

（三）加強對建筑企業(yè)的納稅籌劃

最后，建筑企業(yè)應(yīng)做好納稅籌劃工作。先確定好建筑施工企業(yè)納稅時間，并根據(jù)《建造合同》，對各項收入予以確認(rèn)，目前建筑施工企業(yè)竣工結(jié)算手段相對滯后，且質(zhì)保金回收期限具有不確定性，據(jù)此為避免納稅人墊資繳稅，則可將收到業(yè)主所支付的建筑工程款日，作為增值稅的開票與納稅義務(wù)的發(fā)生日。

另外，建筑施工企業(yè)還應(yīng)對進(jìn)行稅額備抵制度加以完善，對于一些大型建筑施工企業(yè)而言，要想促進(jìn)自身施工技術(shù)，就必須對施工方案加以改進(jìn)，引進(jìn)大量施工機械設(shè)備。由于機械設(shè)備在資產(chǎn)總額中占有較大比重，并且攤銷時間相對過長。因此，建筑企業(yè)可在營業(yè)稅改增值稅的過渡期間，對于施工企業(yè)所使用的一些專用機械設(shè)備，可以計算設(shè)立有關(guān)的進(jìn)項稅額備抵金，以便緩解建筑企業(yè)內(nèi)部的稅收負(fù)擔(dān)。

三、結(jié)束語

綜上，筆者對營改增對建筑施工企業(yè)造成影響進(jìn)行了分析，為了促進(jìn)建筑施工企業(yè)全面發(fā)展，企業(yè)管理者應(yīng)采取有效的防范措施，通過提升企業(yè)財務(wù)會計核算水平、加強對建筑企業(yè)成本和發(fā)票的管理、加強對建筑企業(yè)的納稅籌劃等措施來應(yīng)對營改增風(fēng)險，為建筑施工企業(yè)經(jīng)濟效益的提升奠定基礎(chǔ)。

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（作者單位：上海中建八局裝飾有限責(zé)任公司）

本文系江蘇省2016年度高校哲學(xué)社會科學(xué)研究專題項目：基于BSC和AHP分析法的高校專項資金管理和績效評價研究（2016SJA630008）部分研究成果。