借鑒國際經驗完善我國環境保護稅法

■/江建平　劉欣欣

借鑒國際經驗完善我國環境保護稅法

■/江建平劉欣欣

21世紀的今天，經濟的快速發展帶來了嚴重的生態污染和環境破壞，環境治理成為當今世界面臨的共同課題。OECD國家經過幾十年的發展實踐，形成了一套較為完善的環保稅體系。通過借鑒OECD國家環境保護稅改革經驗，以環境治理為主要目的，對2015年國務院法制辦出臺的《中華人共和國環境保護稅法（征求意見稿）》提出四點建議：環境治理需金融杠桿撬動；征稅范圍需擴大細化；納稅人界定范圍需擴大；稅收優惠內容需合理。

借鑒環境保護稅國際經驗以治為主

自1978年改革開放以來，我國年均國內生產總值增長率達到9.83%，到2014年GDP總量達636138.7億元，人均GDP超過46000元。然而，伴隨著我國國民經濟持續增長的同時，一些問題和矛盾正在不斷顯現，其中環境問題尤其突出。《2015中國環境狀況公報》指出：2015年對我國338個地級以上城市進行環境空氣質量檢測，超標的城市所占的比例高達78.4%。在5118個地下水水質監測點中，僅有9.1%的監測點水質為優良級，而較差級的監測點比例高達42.5%。在開展降水監測的480個城市中，22.5%的城市為酸雨城市。全世界每年的死亡人數中有23%歸因于環境因素，如：非洲每年有600000人因為室內空氣污染死亡；極端天氣影響就業：“卡特里娜”颶風（2005）導致美國失去40000個工作崗位。隨著經濟的發展，這些環境問題開始威脅著人們的生存。

1979年9月，全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》；1982年2月，國務院批準發布了《征收排污費暫行辦法》；2007年政府明確提出將進行環保稅立法，2015年6月10日，國務院法制辦公布《中華人共和國環境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）。以上這些政策的陸續出臺為我國環境保護稅立法提供了基礎和保障。習近平總書記針對環境問題，從社會主義政治經濟學的角度提出“綠水青山就是金山銀山”的兩山論，同時也提出要進行“綠色發展”。總書記指出保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力，即環境就是民生。在2009年，我國在哥本哈根會議上也做出承諾，到2020年，較2005年減排溫室氣體40%-50%。國內外的環境污染問題、中國在國際上的承諾以及各國積極進行的環境稅改革，這些必將促使我國加快步伐進行環境稅改革。

一、“綠色經濟時代”OECD國家環境稅改革經驗

（一）漸進式環境稅改革

漸進式稅制改革是指國家分階段逐步完善環境稅制，在不同階段規劃建立不同的改革制度。從OECD國家中選取比較有代表性的德國來進行分析。德國在1999～2003年間采用了漸進式環境稅改革（見表1），在這五年間不斷提高稅率，增加稅目，征收的環境稅收入部分用于養老保險基金和轉移支付的投入。到2004年，CO1，SO1和SO2等硫氧化物排放量大幅減少，微粒和二氧化碳的排放量趨于平穩，其中單位GDP的二氧化硫排放量減幅最大，為93.51%。

（二）稅收征收范圍廣

上世紀70年代以來，一些西方國家開征環境稅，以此作為保護環境的重要手段。OECD國家所征的環境種類多達十余種：水資源稅、電力稅、航空燃油稅、碳稅、氣候變化稅、采礦稅、硫稅、汽車燃油稅、包裝稅、煤炭焦炭稅等。例如加拿大的稅制體系包含了資源稅類、污染稅類、交通稅類和能源稅類，稅種分別是不列顛哥倫比亞伐木稅、礦產稅等；汽車空調稅，非降解容器稅、不列顛哥倫比亞省碳稅等；綠色稅，機動車牌照稅，輪船稅等；汽油稅，柴油稅，航空燃油稅，烴稅，專用汽車燃用稅等。由此可見，與環境污染相關的領域和資源環境的諸多方面都包含在環境保護稅范圍內。

（三）環境稅的使用模式：專款專用

一般環境稅收入有專款專用和混入一般預算進行管理使用兩種方案，第二種方案有利于整個社會對公共服務進行綜合預算支出，但不利于公眾對稅款進行監督，與此相比，第一種方案可以獲得公眾對環保稅立法的大力支持。因此，許多OECD國家第一種方案——專款專用的環境稅制度，使稅收可以充分發揮發展環保產業和環保的作用。1990年美國國會批準的“超級基金”就是典型的專款專用的例子，該項基金來源于稅收撥款、對石油和化學制品征稅和對有害廢棄物征稅，用于修復無法找到污染者或污染者無充足資金承擔修復能力的污染區域。荷蘭的環境稅收入也屬于專款專用，其稅收收入全部投入到環境保護工程。法國的環保資金95%來自環保稅收入，由環保部門撥付給環保中心，然后由環保中心安排各項支出。

（四）稅收優惠種類多

環境保護稅的征收在保護環境的同時也加重了企業個人的負擔，OECD國家多采用稅收優惠和減免的方式鼓勵企業節能減排，治理環境，發展綠色產業。面對日益嚴重的“溫室效應”，各國陸續出臺消減溫室氣體排放的政策，例如碳稅的開征，最早開始于芬蘭，隨后北歐國家也開始開征此稅。為平衡稅負體系，減輕行業負擔，稅收優惠減免措施需要同時進行（見表2）。丹麥和瑞典對工業部門免交能源稅并減半征收碳稅。挪威對其航空、深海捕魚、海運及北海供應艦隊實行碳稅免稅，而德國只對特定能源征稅。

表1　德國“五年五階段”式改革

表2　部分OECD國家碳稅優惠政策

二、國外稅收政策對我國的啟示

國內有一些學者對國外的環境保護稅政策進行比較分析，發現OECD國家在“治”的層面開始凸顯出來，實際效果也比較好（董正，2014；梅運彬和劉斌，2010）。我國的環保稅改革放在“治”上還不夠，畢竟環保稅立法的最終目標是要“治”環境。參考OECD國家的經驗，治理環境的方法有很多，我們要拓寬思路、開拓視野，把“治”的目標認準，解決好環境污染問題。

（一）環境治理需金融杠桿撬動

金融已成為現代經濟的核心，在社會資源配置中起到重要的樞紐作用。金融杠桿相當于一個乘號，將其合理運用到環保項目中可以放大環境保護的效果。在環境治理進程中，伴隨著環境污染和治理之間的矛盾不斷深化，金融杠桿的資源配置作用越來越受到關注，綠色金融隨之被賦予了更多的責任和使命。科學運用貨幣、匯率、信貸、IPO、債券、利率等工具作為金融杠桿，可以放大金融支持環境治理的作用。政策性開發銀行可以向小微企業發放周期長利率低的貸款，使企業獲得充足的周轉資金，治理生產過程中排放的污染物。與此同時，環境保護部門應勒令各銀行對違反環境保護法的企業停止貸款，這些都對環境治理發揮非常重要的作用。

（二）征稅范圍需擴大細化

“意見稿”的附錄一列舉了四類固體廢棄物，工業有害廢棄物卻沒有包含其中。隨著工業化的發展，工業廢棄物種類多而且排放量大，對水源和土壤造成了嚴重的污染。此外，在“意見稿”的附表二中列舉了四十四種大氣污染物當量值，卻不包含二氧化碳這一重要的污染氣體。原因可能是在我國法律中二氧化碳不屬于污染物，其管理部門不是環保部門而應該是發改委。但是，二氧化碳是產生“溫室效應”的罪魁禍首，美國也認為它對公眾有危害，現已成為國際上公認的準大氣污染物，丹麥、美國、瑞典、荷蘭、挪威等國家已經開征了二氧化碳稅。中國在“十三五”規劃中已經做出承諾，到2020年，一單位國內生產總值的CO2排放量降低18%。綜合考慮與國際接軌和中國在國際上的大國地位，環境保護稅立法理應以治理環境為立法目的，把工業廢棄物和二氧化碳納入到征稅范圍。

（三）納稅人界定范圍需擴大

上世紀七十年代，OECD委員會提出“污染者付費”的原則，要求排污者承擔排污行為的成本。“意見稿”中規定“在中華人民共和國領域以及管轄的其他海域，直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人”，體現了這種污染者付費的內化作用。但是，按照這一原則籌集資金治理環境只能達到很微小的效果，這部分收入也只能占很小的比例。立法機構可將納稅人范圍擴大到公眾共同擔負，促使公眾對環境保護的責任心增強并且愿意付諸行動。可供參考的建議是引入公共資源補充環保資金來源，例如，可用彩票公益金來補充環保資金。2014年彩票公益金繳入中央財政的金額為5118453萬元，另外上一年度結轉收入額為614379萬元，所以一共5732832萬元，減去支出5018354萬元，結余714478萬元。可見，從龐大的彩票收益中安排部分公益金用于環保事業是可取的，從而為環境治理提供了充足的資金。

（四）稅收優惠內容需合理

環境的治理不僅需要法律的強制性手段，還需要政府的稅收激勵措施，一方面促使企業做到節能減排，治理環境；另一方面給予企業稅收上的優惠，減輕成本負擔。“意見稿”中關于生產企業的優惠政策明顯不多，而且只規定“對企業事業單位用于污染源自動監控專用設備的投資給予資金和政策支持”，并沒有實質性的激勵內容。各級政府應當對排放污染物達到國家或政府規定標準的以及主動采用環境保護設備或技術的企業事業單位和其他生產經營者制定優惠政策，減少企業對環境的污染。第十一條中提到“農業生產（不包括規模化養殖）排放的應稅污染物免征環境保護稅”，農業生產可以排放任意濃度的污染物確實很不合理，它對環境的污染也是相當嚴重的。由于農業收益低，無法從中收取環保稅，這就需要政府拿出部分財政資金來治理農業污染。

環境保護稅被提上立法議程受到公眾廣泛關注，“意見稿”的出臺可以說只是給環境保護稅穿了一件衣服，其框架實質上是將“排污費”的相關內容平移過來，缺乏創新改革意識，與理想中治理環境的措施尚存在差距。本文為環境保護稅法的完善提出了幾點建議，當然，我們還需要借鑒國外的立法實踐經驗，“取其精華，棄其糟粕”，并結合我國的基本國情，不斷完善我國的環境稅收制度，為環境的治理做出應有的貢獻。

［1］熊偉.環境財政、法制創新與生態文明建設〔J〕.法學論壇，2014（4）.

［2］楊朝飛.積極探討“費改稅”穩妥推進排污收費制度的革命性變革（下）〔J〕.政策導航，2010（12）.

［3］毛暉、雷瑩.經濟新常態下的環境保護稅改革取向〔J〕.稅務研究，2015（07）.

［4］Pearce.D..The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming〔J〕.Economic Journal，1991（101）.

［5］Goulder，L.H..Environmental Taxation and the Double Dividend：A Reader's Guide〔J〕.International Tax and Public Finance，1995（2）.

◇作者信息：江蘇省地方稅務局，研究方向：收入分配

南京財經大學，研究方向：稅收理論與制度

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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