地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究——以DDCC投資公司PPPPPP模式為例

■/黎　銳　童　心　胡耀丹

地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究——以DDCC投資公司PPPPPP模式為例

■/黎銳童心胡耀丹

文章以K市國資委下屬DC投資有限責(zé)任公司為研究對象，通過分析其財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營能力、償債能力等指標(biāo)，識別該公司的存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和增量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，分析其成因，并從采用公私合作方式進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的視角，來分析PPP模式在地方政府融資平臺中實(shí)施的必要性和可行性，通過結(jié)合該模式來探究如何對平臺公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)和防范，從而得出啟示和建議。

融資平臺地方政府債務(wù)PPP模式

一、研究背景

根據(jù)國家審計(jì)署2013年末發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告顯示，截止到2013年6月末，地方政府融資平臺作為我國地方政府最大的舉債主體，其債務(wù)額高達(dá)近7萬億，超過地方政府債務(wù)總額的37%，相當(dāng)于同期GDP的28%，已經(jīng)超過了國際上20%的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。并且在未來幾年內(nèi)，地方政府將迎來償債高峰期。據(jù)審計(jì)結(jié)果顯示，2015年至2017年，地方政府應(yīng)償還的到期債務(wù)分別約為2.78萬億元、1.94萬億元和1.43萬億元，雖然有逐年遞減的趨勢，但是政府“借新還舊”的模式并不意味著能化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，盈利能力較弱，需要依靠政府劃撥財(cái)政資金和配套的土地出讓收入作為地方政府融資平臺主要還款來源。而地方財(cái)政不足、土地資源有限、調(diào)控政策的不斷收緊，都使平臺公司的償債能力越來越弱，債臺高筑。

十八屆三中全會提出，允許民間資本通過向政府獲得特許經(jīng)營權(quán)的方式參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資與運(yùn)營。國務(wù)院于2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》也指出，要鼓勵(lì)民間資本參與公益性事業(yè)的投資與運(yùn)營。政府通過賦予民間資本特許經(jīng)營權(quán)，使投資者有長期穩(wěn)定收益。

基于以上考慮，本文將從分析PPP模式在地方政府融資平臺中實(shí)施的必要性和可行性，來探究如何對平臺公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)和防范。

二、地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述

（一）地方政府融資平臺界定及分類

中國銀行原董事長肖鋼（2009）認(rèn)為地方政府融資平臺是由地方政府主導(dǎo)組建的公司法人，其主要職能是使用地方財(cái)政和對外融資的資金進(jìn)行環(huán)境治理、城市交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。何楊、滿燕云（2012）將地方政府融資平臺定義為依托政府資產(chǎn)成立的特殊實(shí)體，主要為市政基建和公共產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投融資。蘇曉鵬、魏加寧、孫彬（2009），巴曙松（2009）認(rèn)為，地方政府融資平臺是指地方政府通過劃撥土地、財(cái)政資金、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)組建成的一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流基本可以達(dá)到投融資標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。成立的主要目的是為地方政府融資，籌集的資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共領(lǐng)域，包括不同類型的城投公司、交投公司等。

綜上，地方政府融資平臺是以政府為主導(dǎo)，通過劃撥資金、土地和其他資產(chǎn)成立的一個(gè)以融資為經(jīng)營目的的特殊經(jīng)濟(jì)實(shí)體，融資獲得的資金主要投入于公共服務(wù)和市政建設(shè)，由政府擔(dān)保并承擔(dān)連帶還款責(zé)任。

根據(jù)融資平臺公司的盈利能力分類，可分為公益性、半公益性半經(jīng)營性以及經(jīng)營性融資平臺。本文研究的案例公司屬于公益性融資平臺，這類平臺公司投資建設(shè)的項(xiàng)目不以營利為目的，設(shè)施運(yùn)營期間不能產(chǎn)生現(xiàn)金流收入，因此，平臺公司無法獨(dú)立自主的償還銀行貸款，只能全部依賴于地方財(cái)政。

（二）地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

在投資需求高漲的年代，融資平臺融資規(guī)模激增。根據(jù)《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，納入審計(jì)范圍的融資平臺公司有7170個(gè)。截至2013年6月底，地方政府債務(wù)余額高達(dá)17.9萬億元，相比2010底增長了67%。對比2012年底債務(wù)余額的數(shù)據(jù)，2013年6月底地方政府債務(wù)余額增速為13.06%，比中央政府債務(wù)余額增速高出近10%，在17.9萬億的債務(wù)余額中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬億元，與2010年末相比增加近3.9萬億元，年均增長近20%。

（三）地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

1.財(cái)務(wù)管理能力較差。公益性項(xiàng)目需要大量資金投入且收益回籠周期較長，經(jīng)過長期的復(fù)利計(jì)息，平臺公司償還壓力不斷增加。同時(shí)這些項(xiàng)目不具有收益，因此大部分公司都是采用“借新還舊”的方法來緩解當(dāng)前的債務(wù)壓力，而這種做法往往使平臺公司的償債能力不斷降低。

2.制度性原因。

（1）政企權(quán)責(zé)錯(cuò)位，“專款專用”難以保證。地方政府是融資平臺的發(fā)起者，基建項(xiàng)目從資金的投入到建設(shè)管理都應(yīng)該由平臺公司負(fù)責(zé)。但是當(dāng)前的情況卻是雙方權(quán)責(zé)錯(cuò)位，融資平臺更像政府部門決策的執(zhí)行者，政府做出市政建設(shè)的相關(guān)決策，由平臺公司來貫徹執(zhí)行。如果一項(xiàng)工程在政府領(lǐng)導(dǎo)換屆后才完工，而本屆政府拒絕為前任政府買單，就會導(dǎo)致部分在建工程變成爛尾工程。而且平臺公司成立初期就帶有特殊政治色彩，籌集到的資金存在被挪為他用的可能性。地方政府為了進(jìn)行資金調(diào)度或者償還債務(wù)就可以“拆東墻補(bǔ)西墻”，國家為特定項(xiàng)目劃撥的專項(xiàng)資金也就難以保證“專款專用”。

（2）審批程序執(zhí)行不到位。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)，由地方政府主導(dǎo)開工建設(shè)的項(xiàng)目需向各級行政機(jī)關(guān)提交可行性研究報(bào)告、土地使用情況和項(xiàng)目環(huán)評等相關(guān)資料進(jìn)行審批。但有些地方為了加快項(xiàng)目建設(shè)，開工和報(bào)批同時(shí)進(jìn)行，若審批不通過，建設(shè)項(xiàng)目就會被迫停工，而項(xiàng)目所貸款項(xiàng)也就難以回收和償還。

3.過度依賴地方財(cái)政。公益性融資平臺普遍不具有盈利能力，未來沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，只能依靠地方劃撥財(cái)政資金作為還款來源，對地方財(cái)政的依賴度較高。如果突發(fā)情況造成地方財(cái)政出現(xiàn)波動，那么平臺公司的運(yùn)營也會受到很大影響。

三、PPP模式化解地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路

（一）PPP模式的概念界定

目前，世界各國對于PPP模式尚未形成統(tǒng)一定義。比較權(quán)威的是2008年4月亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的《公私合作（PPP）手冊》，手冊將PPP模式定義為“為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”。

國內(nèi)學(xué)者對PPP模式的研究還處于探索階段，對PPP模式的概念界定相對較少。本文認(rèn)為PPP模式是為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，公共部門和私人企業(yè)之間基于具體項(xiàng)目形成的一種合作模式。PPP模式的三個(gè)特征即伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

（二）PPP模式的分類及含義

表1　PPP模式分類表

（三）PPP模式化解平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路

1.組建平臺公司，簽訂項(xiàng)目合同。政府確定具體項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)方式選擇符合條件的市場主體，由其組織成立平臺公司。再由平臺公司與政府簽訂合同，合同包括轉(zhuǎn)讓價(jià)格、經(jīng)營年限、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)的質(zhì)量等內(nèi)容。平臺公司再與運(yùn)營、維護(hù)、融資、保險(xiǎn)等相關(guān)方簽訂合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全程管理。

2.合理定價(jià)。按“盈利不暴利”原則，既要根據(jù)轉(zhuǎn)讓價(jià)格、運(yùn)營年限、預(yù)計(jì)使用流量、投資收益等因素合理確定項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，又要根據(jù)未來使用流量、CPI等變量進(jìn)行調(diào)整。這一定價(jià)機(jī)制的宗旨是既鼓勵(lì)平臺公司提高服務(wù)質(zhì)量獲取合理回報(bào)，又防止由于客觀因素變化導(dǎo)致投資者利益受損。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，就是對與項(xiàng)目未來可能帶來的損失或收益相關(guān)的責(zé)任進(jìn)行劃分的問題。這種風(fēng)險(xiǎn)需要在合同中事先規(guī)定。政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的合作時(shí)，更加在意的是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式和比例，因此私人部門則在對風(fēng)險(xiǎn)承受能力時(shí)應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)評估后提出一個(gè)合理報(bào)價(jià)，從而達(dá)到雙方的平衡點(diǎn)。

4.加強(qiáng)監(jiān)管。在項(xiàng)目實(shí)施的過程中形成及時(shí)有效的糾錯(cuò)、糾偏機(jī)制，防范項(xiàng)目實(shí)施受到人為因素引起的管理不善、運(yùn)行阻斷、失職瀆職現(xiàn)象發(fā)生。要嚴(yán)格控制概算和造價(jià)調(diào)整，項(xiàng)目施工按批復(fù)概算進(jìn)行，造價(jià)必須符合有關(guān)單項(xiàng)造價(jià)定額標(biāo)準(zhǔn)，充分遵循市場價(jià)格規(guī)律。同時(shí)建立PPP項(xiàng)目竣工交付評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全PPP項(xiàng)目的驗(yàn)收程序，以增強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)督的有效性。

四、融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分析——以DC投資公司為例

（一）公司概況

DC投資公司成立于2004年10月，是K市市委、市政府組建的國有獨(dú)資企業(yè)，其前身是K市城市排水公司。DC投資公司主要負(fù)責(zé)K市滇池治理項(xiàng)目的投融資、項(xiàng)目建設(shè)和管理、資產(chǎn)運(yùn)營及市場化運(yùn)作等。自成立以來，DC投資公司已經(jīng)為滇池治理項(xiàng)目融資超過300億元。DC投資公司下屬現(xiàn)有9家全資子公司，3家控股公司和4家參股公司。各公司圍繞所承擔(dān)的滇池治理工作任務(wù)和業(yè)務(wù)范圍，形成了投、融、建、管一體化統(tǒng)籌，系統(tǒng)內(nèi)協(xié)作分工機(jī)制，構(gòu)建了項(xiàng)目建設(shè)、水務(wù)環(huán)保、城市排水、土地開發(fā)等產(chǎn)業(yè)板塊。

（二）DC投資公司面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.存量債務(wù)。根據(jù)DC投資公司報(bào)表顯示，2011年至2014年DC投資公司流動負(fù)債累計(jì)增長527，568.87萬元，環(huán)比增長105.57%；非流動負(fù)債累計(jì)增長1，205，926.13，環(huán)比增長171.64%；負(fù)債總額累計(jì)增長1，733，494.99萬元，其中專項(xiàng)應(yīng)付款累計(jì)增長-106，865.28萬元，扣除專項(xiàng)應(yīng)付款后負(fù)債總額累計(jì)增長1，840，360.27萬元，環(huán)比增長177.39%。BT項(xiàng)目累計(jì)增長245，780.90萬元，環(huán)比增長378.12%。一年內(nèi)到期的非流動負(fù)債累計(jì)增長262，257.67萬元，環(huán)比增長107.47%。截止2014年底，DC投資公司債務(wù)余額為2，433，845.95萬元。

2.增量債務(wù)。通過對DC投資公司融資部提供的合同資料和財(cái)務(wù)資料進(jìn)行分類匯總可知，DC投資公司2015年應(yīng)還貸款本息755，099.74萬元，2016年應(yīng)還貸款本息697，600.33萬元，2017年應(yīng)還貸款本息581，470.94萬元，2018年應(yīng)還貸款本息915，019.39萬元。合計(jì)應(yīng)還貸款本息為2，959，190.39萬元。

2015年至2018年，DC投資公司每年都有超過50億的到期債務(wù)需要償還，并且考慮到DC投資公司“借新還舊”的情況，公司至少在近三年內(nèi)都面臨著巨大的債務(wù)壓力。

3.償債能力分析

（1）短期償債能力。短期償債能力指的是企業(yè)用流動資產(chǎn)償還流動負(fù)債的能力，通常反映的是企業(yè)是否具備償還日常到期債務(wù)的能力。本文主要從流動比率、速動比率和現(xiàn)金流動負(fù)債比率這三個(gè)指標(biāo)來衡量DC投資公司的短期償債能力，如下表所示。

表2：DC投資公司2013-2014年短期償債能力指標(biāo)

一般來說，流動比率在2.0左右比較合適。由上表可知，DC投資公司2013年和2014年流動比率為1.62，均低于2.0，說明DC投資公司的資金未得到有效利用。現(xiàn)金流動負(fù)債比率是速動資產(chǎn)扣除應(yīng)收賬款后的余額計(jì)算出來的指標(biāo)，最能反映企業(yè)直接償付流動負(fù)債的能力，通常該比率在30%左右較為合適。若現(xiàn)金比率過高，則表明企業(yè)流動負(fù)債利用率較低，這會導(dǎo)致企業(yè)機(jī)會成本較高。而從上表得知，DC投資公司的現(xiàn)金流動負(fù)債比率2013年僅為-2.10%，2014年僅為1.25%，說明DC投資公司的直接償付流動負(fù)債的能力很弱。

（2）長期償債能力。長期償債能力的評價(jià)指標(biāo)有資產(chǎn)負(fù)債率、股東權(quán)益比率、權(quán)益乘數(shù)、利息保障倍數(shù)、產(chǎn)權(quán)比率和償債保障比率。DC投資公司2013-2014年相關(guān)指標(biāo)如下。

表3：DC投資公司2013-2014年長期償債能力指標(biāo)

資產(chǎn)負(fù)債率適宜水平為40%-50%，當(dāng)?shù)陀?0%時(shí)，說明償債能力較強(qiáng)，如果資產(chǎn)負(fù)債率過高，則債權(quán)人的利益就缺乏保障。由表4可知，DC投資公司2013年和2014年的資產(chǎn)負(fù)債率都略高，說明其償債能力并不理想。股東權(quán)益比率應(yīng)該在50%-60%之間比較合適，而DC投資公司2013-2014年該比率不到40%，說明公司負(fù)債過高。普遍認(rèn)為權(quán)益乘數(shù)為2比較合適，DC投資公司2013年該指標(biāo)為2.05，2014年為2.65，并略高于2，表示DC投資公司負(fù)債程度有變高的趨勢。利息保障倍數(shù)比值越高，表明該公司長期償還債務(wù)的能力越好。如果倍數(shù)過低，企業(yè)的償還債務(wù)的能力會下降，甚至可能面臨虧損的風(fēng)險(xiǎn)。從表上可以看出，DC投資公司連續(xù)兩年指標(biāo)低于1，則說明其償債能力不穩(wěn)定。產(chǎn)權(quán)比率低于1時(shí)，說明企業(yè)償還債務(wù)的能力較強(qiáng)。DC投資公司2013年和2014年都高于1，說明該公司償債能力弱。由上可知，DC投資公司在存量債務(wù)較高的情況下，償債能力不足，存在著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)成因

1.資金需求巨大。截止2014年12月底，DC投資公司債務(wù)總額已超過200億元。隨著滇池治理項(xiàng)目的推進(jìn)，公司的負(fù)債必然呈逐年上升趨勢。2015年全年需償還到期債務(wù)本息合計(jì)近77億元，需完成滇池治理項(xiàng)目投資35.2億元；實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)投資近15-20億元；墊付“滇池補(bǔ)水工程”購水資金近14億元。2015年全年資金需求總額為140億元以上，資金壓力巨大。

2.配套資金短缺。滇池治理“十二五”規(guī)劃期間，DC投資公司共爭取到中央、省級、市級財(cái)政專項(xiàng)資金43.11億元，平均每年為14億元左右，就以當(dāng)前爭取到的各級財(cái)政給予滇池治理專項(xiàng)資金來看，要完成滇池治理“十二五”規(guī)劃420億元的投資目標(biāo)，資金缺口巨大。

3.當(dāng)前及今后債務(wù)壓力巨大，缺乏有力的償債保障。滇池治理任務(wù)繁重，項(xiàng)目投資巨大、債務(wù)償還壓力逐年增加，同時(shí)，DC投資公司還要兼顧土地開發(fā)等艱巨的任務(wù)，僅從償債的角度出發(fā)，不得不以“借新還舊”為主、土地出讓為輔、自有資金調(diào)劑等方式來確保到期債務(wù)的償還。受制于當(dāng)前國家對地方政府投融資平臺的管控、已開展的融資項(xiàng)目審批不確定性等因素的影響，一旦某筆融資業(yè)務(wù)終止或進(jìn)展遲緩等，都可能會對公司債務(wù)償還帶來嚴(yán)重的影響，甚至造成資金鏈緊張的問題。

4.國家政策的影響。自銀監(jiān)會相繼出臺加強(qiáng)對地方投融資平臺監(jiān)管政策以來，公司已被列入云南銀監(jiān)局平臺公司黑名單內(nèi)，融資能力受到影響。隨著今年國發(fā)43號文的進(jìn)一步深入貫徹，在今后一段時(shí)間內(nèi)，DC投資公司可開展融資的空間大大壓縮。

（四）PPP模式在DC投資公司的運(yùn)行設(shè)想

DC投資公司主要負(fù)責(zé)的是滇池治理項(xiàng)目的投融資、項(xiàng)目建設(shè)和管理、資產(chǎn)運(yùn)營及市場化運(yùn)作。本文認(rèn)為，DC投資公司可以參照目前國內(nèi)較為成熟的BOT模式來推行PPP。

1.新建分片區(qū)污水處理廠，實(shí)現(xiàn)水務(wù)PPP合作模式。DC投資公司作為水務(wù)資產(chǎn)輸出方，可以與引入的民間資本相結(jié)合，由DC投資公司以水務(wù)資產(chǎn)即滇池水域進(jìn)行資本注入，民間資本作為項(xiàng)目資金和技術(shù)的輸出方，以資金或污水處理技術(shù)作為資本注入，三者形成一定的產(chǎn)權(quán)比例，基于五華區(qū)、盤龍區(qū)、官渡區(qū)、西山區(qū)這四個(gè)主城片區(qū)以及呈貢、晉寧、安寧、富民等縣區(qū)的工業(yè)污水和生活污水處理項(xiàng)目形成合作模式，成立分片區(qū)污水處理廠，其中，DC投資公司所投入資本應(yīng)占所成立污水處理廠股本的50%以上。新建污水處理廠主要負(fù)責(zé)K市區(qū)域范圍內(nèi)的污水處理、截留囤積和中水回用等項(xiàng)目，通過吸收民間資本，引進(jìn)大功率、高效率的污水處理設(shè)備，修建截污池，分擔(dān)現(xiàn)有污水處理廠的處理壓力。

項(xiàng)目建成后，可將每天經(jīng)污水處理廠處理后流入滇池的尾水截留，用于城市景觀、綠化等市政設(shè)施維護(hù)。而且經(jīng)過深度處理達(dá)到再生回用標(biāo)準(zhǔn)后，可回收用于解決K市工業(yè)用水水源不足的問題，實(shí)現(xiàn)尾水資源化利用。回收的尾水按噸數(shù)向使用的工業(yè)部門和企業(yè)收取污水處理費(fèi)和滇池維護(hù)費(fèi)，一是可以達(dá)到保護(hù)滇池水域的目的，減少了DC投資公司滇池治理的資金和技術(shù)投入，二是可以創(chuàng)造收益，使民營企業(yè)有利可圖。在民間資本的資金和技術(shù)支持下，爭取使全市污水處理廠處理效率提升一倍，并且盡量爭取在3-5年內(nèi)達(dá)到A股上市條件，使得相關(guān)投資方完成退出。

2.分區(qū)開發(fā)濕地公園項(xiàng)目，實(shí)行收費(fèi)。DC投資公司通過與民間資本合作，可以在滇池周邊的限建區(qū)建設(shè)以生態(tài)林為主、符合滇池保護(hù)規(guī)劃的濕地公園生態(tài)旅游項(xiàng)目，交由民營企業(yè)運(yùn)營。濕地公園可參照其他省份熱門景區(qū)的政策，根據(jù)季節(jié)性客流量變化，實(shí)行特定期間價(jià)格優(yōu)惠政策，引導(dǎo)市民錯(cuò)峰出游。在主要節(jié)假日、重大活動期間推出包括景區(qū)門票、景區(qū)娛樂項(xiàng)目、景區(qū)內(nèi)餐飲等在內(nèi)的各種聯(lián)票、套票等價(jià)格優(yōu)惠活動；或者在景區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊景觀片區(qū)區(qū)分收費(fèi)，如撈魚河濕地公園可單獨(dú)針對郁金香花海片區(qū)收費(fèi)，而其余的濕地片區(qū)仍然免費(fèi)。針對停車難的問題，可實(shí)行工作日停車按天計(jì)費(fèi)，但周末和節(jié)假日按小時(shí)計(jì)費(fèi)的停車收費(fèi)政策，或適當(dāng)提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在民間資本的特許經(jīng)營權(quán)屆滿后，DC投資公司再將濕地公園項(xiàng)目收回運(yùn)營。

五、結(jié)論及建議

如何使PPP模式更好的在融資平臺公司運(yùn)行中發(fā)揮好作用，本文建議如下：

（一）建立和完善我國現(xiàn)有法律法規(guī)，規(guī)范PPP項(xiàng)目的操作

建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)能保障PPP項(xiàng)目的實(shí)施有章可循。另外，PPP投融資管理法律應(yīng)在保障公共部門權(quán)力的同時(shí)還可以達(dá)到增加民間資本資金投入的信心并降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和成本的目的。因此，PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例的頒布非常必要。

（二）加大政策扶持力度，增強(qiáng)民間資本信心

第一，在融資方面給予社會資本的政策支持。調(diào)整銀行的信貸評價(jià)體系，使私營企業(yè)與國有企業(yè)具有一樣的平等地位；對于參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)，政府可以給予貼息、擔(dān)保及其他措施，提高社會資本的融資能力；鼓勵(lì)銀行對PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開放，銀行建立和完善為社會資本服務(wù)的金融組織體系及提供社會資本的融資協(xié)調(diào)服務(wù)等。第二，地方政府在同等條件下優(yōu)先選擇社會資本。政府在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)有意識地引入社會資本，選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)。第三，政府在征地、稅收方面給予社會資本優(yōu)惠政策等一系列措施。第四，政府設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持和鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的開展，運(yùn)用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過財(cái)政資金支持撬動大規(guī)模的社會資本，吸引社會資本積極參加PPP項(xiàng)目。

（三）創(chuàng)建科學(xué)的價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

價(jià)格制定既要盡可能減少政府的財(cái)政支出，又要保證社會資本的收益，經(jīng)過政府和社會資本雙方的博弈最終確定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格。因此在制定價(jià)格時(shí)，各級政府和有關(guān)部門應(yīng)通過建立定期審價(jià)制度等方式，加強(qiáng)成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善價(jià)格決策聽證制度。既滿足了民間資本期望獲得的長期且穩(wěn)定的投資回報(bào)，又維護(hù)了人民群眾的公共利益。對那些社會效益好，但經(jīng)濟(jì)效益差、依靠自身經(jīng)營難以維持繼的項(xiàng)目，政府應(yīng)建立合理的補(bǔ)貼機(jī)制，向其提供財(cái)政資金補(bǔ)貼，以保證項(xiàng)目的穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營。

（四）加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識別

根據(jù)國內(nèi)外BOT、BOO等項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對PPP模式運(yùn)行過程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測，制定PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)對照表，并根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分配風(fēng)險(xiǎn)，作為政策的制定者，政府應(yīng)該承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；作為建設(shè)運(yùn)營的主體，社會資本應(yīng)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；由于無法預(yù)測自然災(zāi)害等不可抗力因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，故政府和社會資本應(yīng)該共同承擔(dān)。

（五）加強(qiáng)人才的培養(yǎng)

可通過案例考察等方式借鑒學(xué)習(xí)經(jīng)典成功案例的方式加強(qiáng)對相關(guān)人員的PPP模式知識技能的培訓(xùn)。為了實(shí)現(xiàn)PPP操作流程的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)該成立專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)來審批、監(jiān)督、考核即將上馬的和在運(yùn)營過程中的PPP項(xiàng)目。PPP模式的實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過程，它的操作復(fù)雜，這就需要專業(yè)性強(qiáng)的人才來執(zhí)行項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等程序。所以要加強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，一方面可以派遣優(yōu)秀人才去國外學(xué)習(xí)先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)，提高我國PPP模式的研究水平；另一方面，要積極加強(qiáng)專業(yè)教育和培訓(xùn)，提高我國本土人才的數(shù)量和質(zhì)量。這樣才能增加投資者的投資信心，確保項(xiàng)目高效完成。

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◇作者信息：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)碩士在讀，研究方向?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)、政府會計(jì)；云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)專業(yè)碩士在讀，研究方向?yàn)槿谫Y平臺、政府債務(wù)；云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)博士在讀，研究方向?yàn)閮?nèi)部控制與公司治理

◇責(zé)任編輯：劉家慶

◇責(zé)任校對：劉家慶

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1004-6070（2016）09-0016-05