“營改增”后地方稅體系的完善對策研究

■/卿玲麗　屈靜曉　文春暉

“營改增”后地方稅體系的完善對策研究

■/卿玲麗屈靜曉文春暉

我國全面實施“營改增”后，地方稅體制發生了較大轉變。主要體現在原地方稅體系格局發生改變、地方政府的稅收收入減少、地方主體稅種相對缺乏以及地方稅收的財政功能不斷弱化等。本文從“營改增”后的地方稅體系亟待完善的方面進行了思考，主要從推行以共享稅分成為特點的分稅制模式，設立主輔稅種相互配合的地方稅體系以及適當賦予地方政府一定的稅收立法權和稅政管理權等提出了對策建議。

“營改增” 地方稅體系對策研究

以1994年的分稅制財政管理體制改革為基礎，我國地方稅體系的基本框架得以確立，此框架的建立在諸多方面都起到了十分重要的作用，其大大帶動了經濟的穩步發展、有力調整了中央財政與地方財政的關系、有效穩固了中央政府的主導地位并極大地調動了中央及地方政府的稅收主動性與積極性。營業稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）試點工作于2012年1月1日在上海市交通運輸業與部分現代服務業發起，并于2013年8月1日在全國范圍內的進一步推廣，與此同時鐵路運輸業與郵電通信業也紛紛加入了試點，直至2016年5月1日，“營改增”得以在全國正式全面實施，昔日地方第一大稅——營業稅退出歷史舞臺，這標志著自1994年分稅制改革以來至此，我國的財稅改革進入了高潮階段，并以此為新起點，重塑中國財稅制度。“營改增”的實行使得原本的地方稅體系格局發生轉變，把地方稅體系的構建推向前臺，重新構建一套完善而穩定的地方稅收體系成為了必然。

一、我國地方稅體系的現狀

（一）地方稅體系稅種情況

目前我國的稅收體系中，有16個稅種是由稅務機關部門負責征收，其中，有14個稅種與地方稅收收入相關，各稅種的歸屬情況主要分為六大類：一是地方稅務局征管并且稅收收入全部歸地方政府；二是地方稅務局征管并且大部分收入歸地方政府；三是由國稅局征管并且收入全部歸中央政府；四是由國稅局征管而且收入大部分歸中央政府、小部分歸地方政府；五是主要由地稅局征管而且收入大部分歸中央政府、小部分歸地方政府；六是由國稅局和地稅局兩方負責征管，其稅收收入大部分歸屬于中央政府，小部分歸屬于地方政府（具體見表1）。

表1　地方稅體系稅種情況

（二）中央稅與地方稅的收入情況

我國地方稅自1994年的分稅制財稅體制改革以來，其收入總額不斷增加，收入規模日漸擴大。相較于1994年地方稅收入的2294.91億元，我國地方稅收入在2014年達到了58795億元，相當于1994年的近22.72倍，與此同時，中央稅收入和全國稅收入也都取得了巨大的增長，分別是1994年同種稅收收入的20.8倍和19.46倍（見圖1所示）。

圖1　中央稅與地方稅比重增長情況

從以上數據不難看出，比較中央稅收入和全國稅收入的增長幅度，地方稅收入的增長速度明顯較快，此外，地方稅收收入占全國稅收收入的比重也從1994年的45.26%提高到2014年的56.66%。

二、“營改增”后地方稅體系存在的現實困境

（一）地方政府稅收收入規模不斷縮小

伴隨“營改增”改革的不斷推進，占地方稅收收入比重最大、最為穩定的營業稅逐步改為增值稅，使得地方稅體系面臨新的問題。如2010-2013年期間，在地方稅收入中，營業稅所占比重一直穩定在30%以上，然而到了2014年，營業稅占地方稅體系的比重下降到了29.95%，這一比重的變化在很大程度上源于“營改增”改革范圍及力度的不斷擴大與深入（見表2所示）。由此可見，地方稅收入呈現明顯的下降趨勢，地方政府稅收收入規模不斷縮小。

表2　2010-2014年地方政府增值稅與營業稅的規模及比重情況

圖2　2014年各稅種占地方稅收收入的比重

（二）地方主體稅種相對缺乏

“營改增”改革試點工作自2012年開始啟動以來，將我國稅制改革推上了一個新的階段，此舉在一定程度上減少了重復征稅的問題，并且企業的負擔也得以減輕，但也對地方稅體系產生了重大影響。目前，地方稅收收入主要來源于兩大稅種，一是純地方稅種，主要有7個，包括了城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、契稅、耕地占用稅、車船稅以及煙葉稅；二是共享型稅種，亦為7個，主要包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅、營業稅、城市維護建設稅、資源稅和印花稅。根據相關統計數據顯示，在2014年，從各稅種占地方稅收收入的比重來看，純地方稅種的比重僅僅占到24.51%，而共享型稅種卻占到了75.49%（見圖2所示），由此反映出地方稅收入對共享型稅種的依賴程度很大。

同時，在下圖2中，占地方稅收總收入比重的前三大稅種分別是營業稅、增值稅和企業所得稅，其比重分別為29.95%、16.49%、14.93%，營業稅所占比重約為增值稅的近兩倍，除此三大稅種之外，其他稅種的占有比重均為5%左右或5%以下。由此可見，營業稅的重要作用不言而喻，除它以外，其他稅種大都呈現出收入不穩定、來源散亂、難于征管、成本過高等缺點，在地方稅稅收收入中所占比重自然也就較少。因此，“營改增”改革的推行，使地方政府失去了營業稅這個主要稅種，造成地方主體稅種相對缺乏。

（三）弱化了地方稅收的財政功能

在我國現有的財政體系下，地方稅務機關征收的稅種，除營業稅外大都是小稅種，小稅種存在著面廣、稅額小、零星分散、難以管理等現象，且地方政府未被賦予稅收立法權，財政稅收的主體地位不獨立，造成可供地方財政運作的空間十分狹小。在此基礎上，“營改增”的施行進一步激化了中央與地方財稅之間的矛盾，地方政府日漸增加的事權與不斷縮減的財權之間的沖突越來越大，這便使得地方財政過多地依賴于中央政府，地方稅收的財政功能遭到大大地弱化。

三、“營改增”后地方稅體系的完善對策

截至2016年4月底，“營改增”已實施四年之久，從2016年5月1日起，其在生活服務業、建筑業、金融保險業和房地產業等四大行業中得以全面展開，涉及的納稅人近1000萬戶之多，累計減稅達4848億元，營業稅由此退出歷史舞臺。針對“營改增”后地方稅體系所面臨的諸多問題，筆者提出了如下幾個方面的完善對策。

（一）實行共享稅分成的分稅制模式

針對目前“營改增”后我國地方稅體系所面臨的種種困難，筆者建議可借鑒吸收國際經驗，對中央與地方增值稅的共享體制進行適當地調整，實施以共享稅分成的分稅制模式，從而減輕地方財力負擔，為“營改增”改革的進一步推進保駕護航。目前，國際上各國的分稅制模式大致分為兩大類型，第一類是徹底的分稅制，這一類型不設置共享稅，由此各級政府的專稅及其稅收構成其財力的主要來源，英法美等國是實行此類模式的代表國家。第二類是共享型分稅制，即各級政府共享稅收收入，因此相較于前一種類型，此種類型下各級政府財力的來源途徑更為豐富、多元，由此形成了各級政府收入以共享稅與地方稅主輔相承，政府之間轉移支付的格局，以德日等國為代表。由此，我國可借鑒他國的經驗模式，首先，在不破壞中央可支配財力的情況下，可以適當提高增值稅地方分享比例，可以采取推進“營改增”改革的同時提高比例，通過前期改革逐步測算合適分享比例。其次，不完善的地方稅體系使得部分地方政府財力不足而難以承擔相應的事權，為此，要進一步健全政府間轉移支付制度，將一般轉移支付的比例逐漸提高，且加強立法規范，完善監督機制，以免造成財政浪費。

（二）確立主輔配合的地方稅體系

1.中央下移車輛購置稅、消費稅，構成地方主體稅種。目前，車輛購置稅與消費稅已成為我國的成熟稅種，已然具有了一定的收入規模，因此，“營改增”后我國可借鑒美國和德國州政府以消費稅（或稱銷售稅）為主稅種的做法，或者參考英國設置地方車輛消費稅、德國汽車稅歸州政府等稅種設置經驗，建議將車輛購置稅與消費稅從中央下移至地方，從而構成地方的主體稅種，彌補地方主稅種缺失的不足，減緩地方稅匱乏的負擔。今后，還有必要進一步擴大消費稅征收范圍，比如將私人飛機、游艇、高檔家具等奢侈品及名貴藝術品、書畫收藏品的交易納入到消費稅征收范圍，具體實施上就是將其納稅環節從原本的生產環節轉移到消費或銷售環節。與此同時，也可將歸屬于購置財產的一次性稅收即車輛購置稅整合進消費稅，從而構建以消費稅為主體的地方稅體系，讓消費者在消費地因消費行為而繳納的稅收直接歸于當地。

2.形成環境與資源“費改稅”，整合房產稅，構成地方輔助稅。在形成以消費稅為地方主體稅種的地方稅體系之后，還要進一步構建地方輔助稅種，可從以下三個方面進行實施。

第一，將環境污染費與資源費進行“費改稅”，即形成環境污染稅與資源稅。如將“三廢”與噪音等環境污染物確立稅目，同時增加“兩高”企業所繳稅，有效控制“三廢”、“兩高”。另外，擴大環境稅的征收范圍，將其從生產領域擴展至能有利于節能環保的特殊消費及投資領域，加大環境稅負，對污染環境者課以重稅。當然，環境稅種的改革還應與消費稅相互協調，相輔相成，實現互補，避免重復。

第二，將資源費改稅，推廣從價計征制。以水資源為起點，將地下水、地熱水、天然礦泉水等劃入資源稅的征收范疇；同時，配合資源價格改革，將從價定率計稅的資源范圍從石油、天然氣逐步擴展到煤炭及其他資源產品，并適當提高稅率水平。

第三，將房產與地產進行整合，形成房地產稅。我國可參照發達國家以房地產稅作為地方主體稅種的經驗，將其打造成我國的地方主體稅。

（三）適度賦予地方政府稅收立法權和管理權

地方政府不斷增加的事權與日益減少的財權之間的矛盾，這一沖突與分稅制下事權與財權相統一的原則發生悖反。在此情況下，可以在確保中央政府有效實施宏觀調控的前提下，大部分稅收立法權仍可歸屬中央，而適度賦予一部分的稅收立法權與管理權劃歸地方政府，由此保障地方政府的財力需求，以有效履行其政府職能。在具體劃分下，可將國防、能源、交通、文化等重大項目劃歸中央負責，而將本地區內的治安和諧、經濟發展與基礎設施建設等項目劃歸地方，在保證全國統一稅法的前提下，有選擇地下放稅權給地方，實現地方與政府分稅制。中央與地方在具體的稅收立法與稅政管理的過程中，對于全國統一征收，對地方經濟影響較大而對國家經濟影響較小的稅種，如地方企業所得稅、個人所得稅、房產稅等可由中央制定基本法，地方在此規定范圍內結合實際情況，具體操作；反之，對于稅源零星分散、稅收成本較高、地區差異較大的稅種，如契稅、車船稅等，可由地方立法并管理，并輔助建立完善的審批制度予以監督實施。

四、結論

針對以上所提出的“營改增”后地方稅體系的完善對策，稅制變得更加簡化，此刻地方稅體系主要有消費稅、個人所得稅、城建稅、房地產稅、車輛購置稅、環境保護稅、資源稅等。“營改增”改革后地方稅體系對地方財政收入的增減稅效應情況如表3所示。

表3　改革后的地方稅體系對地方財政收入的增減稅效應情況

通過分析上表可以得出，大多數稅種的改革帶來的都是增稅效應，除“應增改”和個人所得稅帶來的是減稅效應以外。雖然從表中看來，帶來增稅效應的項目更多，但事實上其對稅收收入的影響并不大，反而減稅效應對稅收收入的影響更大，特別是“營改增”所帶來的減稅效應影響。因此，“營改增”后在總體上是不會增加納稅人的稅負。同時，在地方稅改革中，房地產稅歸屬于直接稅，增值稅歸屬于間接稅，分稅制體系有利于提高直接稅的比重，從而優化稅制體系，亦能為相關稅務部門提供一定的參考價值。

［1］郭月梅.“營改增”背景下完善地方稅體系的探討〔J〕.財政研究，2013（6）.

［2］韓曉琴，曹永旭.“營改增”背景下地方稅體系建設的路徑選擇〔J〕.哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2016（1）.

［3］崔志坤，王振宇，常彬斌.“營改增”背景下完善地方稅體系的思考〔J〕.經濟縱橫，2014（1）.

［4］翁嘉晨.“營改增”后地方稅建設的思考〔J〕.會計之友，2014（30）.

［5］董聰超.“營改增”后完善地方稅體系的探討〔J〕.對外經貿，2014（4）.

［6］葛靜.“營改增”后重構我國地方稅體系的思路和選擇〔J〕.稅務研究，2015（2）.

◇作者信息：湖南農業大學東方科技學院

湖南農業大學商學院

湖南農業大學東方科技學院

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

F810.422

A

1004-6070（2016）08-0011-04

湖南農業大學青年科學基金項目（15QN37）階段性成果。