創新政策的理論前沿與發展趨勢

陳佳

【摘要】 創新是引領經濟與社會發展的第一動力。隨著創新活動的復雜多變，創新政策正在發生較大變化。從宏觀—中觀—微觀的視角來看，創新政策框架從注重科技創新活動本身向引領社會發展轉變；創新治理關注治理體系優化與治理能力提升；政策設計強調著力點的多維度與有效性；而政策工具則注重多樣性和組合效應。這對我國科技創新政策體系框架的優化與設計有一定的借鑒與啟示意義。

【關鍵詞】 創新政策框架 創新治理 政策設計 政策工具

【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.19.010

新時期，國家提出實施創新驅動發展戰略，突出強調了科技創新在國家發展全局中的核心位置以及對經濟與社會發展的戰略支撐與引領作用。同時，政府出臺一系列支持和激勵科技創新活動的政策，促進科技創新發展。在科技創新事業取得較大成就的同時，政策體系滯后于創新驅動發展的需要，在系統性、協調性、整合性等方面仍存在一定問題，弱化了政策合力和效應。在新常態下，如何優化科技創新政策框架、提高創新績效，解決中國發展瓶頸問題？本文從宏觀—中觀—微觀的視角，總結和分析創新政策框架、創新治理、政策設計與政策工具的關注點與新變化，為我國科技創新政策體系框架的優化與設計提供借鑒。

政策框架從注重科技創新本身向引領社會發展轉變

隨著創新活動在經濟與社會發展中角色功能的變化，創新政策的內涵、政策著力點、工具選擇等也呈現出不同的特征，相應形成了研發與規制政策（R&D and Regulation）、國家創新系統（National Systems of Innovation）、轉型性變革（Transformative Change）三種政策框架，①從注重科技創新本身向引領社會發展轉變。

研發與規制政策框架主要形成于20世紀60至80年代，是“創新政策1.0”，注重解決市場失靈問題，關注知識生產、研發、突破、高新技術、新穎性，主要依靠補貼資金、稅收優惠、知識產權等措施。該框架將知識發現與發明專利環節視為創新過程中最重要的元素，是創新線性模型的延續和引申。

國家創新系統框架主要形成于20世紀90年代到至今，是“創新政策2.0”，注重解決系統結構性失靈問題，關注產品與過程創新、知識生產、研發、增量創新等。這一框架拓展了創新主體類型，強調知識成果的應用與商業化，建立知識創造和成果運用之間的橋梁，促進系統內創新主體的互動與學習。

轉型性變革框架是在全球創新治理、社會轉型變革背景下形成的最新框架，是“創新政策3.0”，關注在社會變革和轉型中創新的融入與引領功能。轉型性變革框架主要解決社會與環境治理失靈問題，如貧困現象、氣候變化以及不平等問題等，強調盡可能發揮創新的作用。這一框架中，創新主體更為多元，創新政策作用于整個創新鏈條來刺激投資，并從前瞻性的預見、創新實驗、培育新制度、融合多種專長和技能等方面為創新提供方向。②

創新政策三重框架的演變體現了從注重科技創新本身向引領社會發展轉變，但并不意味著一定要發生政策框架的替代。

創新治理關注治理體系優化與治理能力提升

創新治理是國家治理在創新領域的具體體現，是用“治理”的理念和方法對科技創新活動進行管理，強調多元參與、民主協商和依法治理。治理包括政治制度、公共價值、治理體系和治理能力四個維度。③治理體系和治理能力具有工具理性特征，是創新治理的核心要素。創新治理體系反映治理結構的靜態屬性，是創新治理參與主體及其角色、功能、相互關系、運行機制的綜合圖景；治理能力體現國家對創新活動的資源配制方式和有效使用的能力。

重構治理結構可為創新績效提供制度支撐。主要發達國家都加強了國家創新治理體系的頂層設計，明確建設思路、重點目標和政策措施，形成具有多主體、多層次、分工協同等特征的治理結構。創新活動具有復雜、動態、高風險等特征，創新政策制定需要政策專家與智庫的知識支撐。主要發達國家在創新治理過程中，重視科技領域的智庫建設，暢通決策參與渠道，強調決策的科學化與民主化。科技創新過程呈現出復雜、動態、相互依賴的特征，在治理工具選擇與應用上應更加注重系統性。

政策設計強調著力點的多維度與有效性

首先，轉變政策理念，促進政策設計從綜合式轉向專業式。在發展初期，創新活動面臨著多種障礙和不足，各國政府往往通過綜合性政策試圖為創新發展提供一個問題解決的框架。但由于政策工具的作用維度和功能不同，政策效果并沒有實現政府預期，甚至加劇了創新活動的困境。這就需要轉變政策設計理念，從不區分政策目標或者政策對象、混在一起（“雞尾酒療法”）的理念轉向更有針對性、目標更明確的政策（“點菜式”的政策），④即從綜合式政策向專業式政策轉變。

其次，掌握創新政策著力點的共性特征。Atkinson和Ezell總結了國家創新成功的政策著力點的共性特征。⑤第一，創新政策應關注各個行業的創新最大化。傳統觀點認為，國家可以通過轉變產業結構來實現經濟增長，這使決策者往往將政策著力點集中于高技術產業和高附加值的產品。但近年來的研究表明，高科技產業轉型與發展對提升生產力和創新能力的作用有限，而農業、物流和商業服務等各個行業的創新是主要推動力，即生產力的全面提升和整體創新才是經濟增長的關鍵，創新的最大化需要各個行業的整體發展。第二，創新政策應該支持創新的各個類型和不同階段。創新包括多個環節，高效的創新體系需要創新領域在創新價值鏈上的各個節點都進行創新。創新政策應是以一個整體的形式運轉，覆蓋創新活動各個方面的政策。第三，允許顛覆式創新出現。創新政策要允許“破壞式創新”的產生，尤其是在新領域的創新。創新政策要兼顧傳統優勢企業、特定行業與新興企業的并重發展，通過政策引導與支持，讓新興行業通過顛覆式創新獲取市場份額，不斷創新并提高生產力。

再次，理解創新主體的需求，注重政策設計的實效性。制定創新政策要明確政策對象的需求，使激勵與規制發揮最大作用。Engel和Shepherd對不同國家的400名商業領導者進行調查，了解商業視角對創新政策的需求與評價。調查發現，業界認為原始創新以及與外部合作伙伴的協同創新是急需改善的兩個重點領域；支持未來市場的前瞻性立法、可預測的管理規范以及國際監管的協調等政策是業界關注的重點；同時，業界建議制定優化創新的政策、提供創業相關的技能培訓、提供更大的研發基礎設施支持以及提供直接的財務支持。⑥對創新發展的前瞻性預測與引導是目前創新政策的薄弱環節。創新政策不僅僅是資源分配的問題，更應該建立創新所需的框架條件，讓企業能夠在其中發揮自己的優勢。

最后，注重科技創新體系的多層次性設計與發展。創新政策是多維度、成體系發展的，即具有整體性和系統性特征。創新政策體系要注重政府、市場、社會之間的關系，明確政府、大學與研究機構、產業界、公眾等參與者的角色、功能，以及在體系中所處的階段或者位置，建立統一的話語體系。同時，健康的政策體系應著眼于宏觀、中觀和微觀的縱向維度，使政策體系有結構、有深度。宏觀層面關注戰略制定與發展，既要走向科技前沿，也要面向民眾發展，強調原始創新和集成創新；中觀層面要結合自上而下和自下而上兩種路徑，允許創新體系的多元化；微觀層面要從創新主體的視角制定政策，即政策究竟集中在什么方向能夠產生更大的效益，怎么樣向更合理的方向發展。⑦

政策工具注重多樣性和組合效應

政策工具是實現政策目標的手段。創新治理的有效性很大程度上依賴于治理工具的選擇。為了深入推進創新活動的開展，各國政府在不斷豐富、完善政策工具的種類的同時，更加注重政策工具的組合效應。實踐證明，協調得當、目標明確且有配套制度的創新政策組合已被證實是有效工具。

創新領域的治理工具往往可以從功能和作用層面兩個維度來理解。在功能維度，可以分為規制類、經濟類、“軟”型等治理工具。⑧規制類工具用于界定創新產品和創新過程的約束條件；經濟類工具為創新產品和創新過程提供激勵；“軟”型工具是其他兩類的補充，是一種自愿型工具，如建立公私合作伙伴關系實現利息共享、風險分擔。在作用層面維度，可以分為供給—環境—需求等治理工具。⑨供給面、需求面工具分別直接對創新活動起到推動、拉動作用，環境面工具間接對創新活動起到影響作用。

在實施創新驅動發展戰略和創新治理的背景下，創新治理工具應當體現出創新政策關注系統變革，兼顧鼓勵投資、提供方向的特征，即治理工具應當包括激勵型、規制型、引導型等。其中，激勵型工具強調對創新行為的直接驅動；規制型工具強調對創新行為的干預和影響，如行為準則制定、制度環境建設等；引導型工具強調對創新行為的導向功能，如戰略方向引導、需求偏好塑造（綠色、低碳）等。在治理工具的選擇上，要堅持問題導向（聚焦直接目標）和注重組合效應的原則，最大限度的激勵、引導創新活動，規范創新行為，實現經濟價值和社會價值的統一。

（本文系國家自然科學基金項目“中國公共政策執行多樣性的理論與實證研究——基于制度激勵—網絡結構的分析框架”、 教育部人文社會科學研究項目“政策執行多樣性的影響因素及作用機理研究——以退耕還林政策為例”的階段性成果，項目編號分別為：71303020、13YJC630006）

注釋

①Designing Innovation Policy for Transformative Change， www.sussex.ac.uk/spru.

②J. Schot， Moving Innovation Policy from a Competition to a Transformative Change Agenda， 2015-4-23.

③薛瀾：《頂層設計與泥濘前行：中國國家治理現代化之路》，《公共管理學報》，2014年第4期。

④薛瀾：《科學政策、技術政策、創新政策的聯系及演變》，科技創新政策體系建設專題研討會，2013年10月29日。

⑤⑥The Global Innovation Index 2015： Effective Innovation Policies for Development. http：//www.wipo.int/publications/en/details.jsp？id=3978&plang=EN.

⑦顧淑林：《科技與創新政策體系：理論認識與分析框架》，科技創新政策體系建設專題研討會，2013年10月29日。

⑧S. Borrás， C. Edquist， "The Choice of Innovation Policy Instruments，" Technological Forecasting&Social Change， 2013 （8）， pp. 1513-1522.

⑨蘇竣：《公共科技政策導論》，北京：科學出版社，2014年。

責編 / 鄭韶武