我國農村低保標準的評估——基于ELES模型

王　倩　畢紅霞

（山東省農業大學經管學院，山東　泰安　271018）

我國農村低保標準的評估——基于ELES模型

王倩畢紅霞

（山東省農業大學經管學院，山東泰安271018）

農村最低生活保障是社會保障體系中的“最后一道安全網”，意在為貧困人口解決基本生活需要的問題。文章借助ELES模型測算出我國農村低保標準的三層次理論值，通過比較分析，得出我國現行的農村低保水平偏低，現行低保標準明顯不能滿足貧困人群的基本需求，而ELES模型測算的基本型保障標準卻可以滿足“保基本”的原則。基于這一結論提出了相應的政策建議，以確保農村居民最低生活保障的合理制定，實現農村最低生活保障制度的可持續發展。

農村最低生活保障；ELES模型；保障標準

一、引言

農村最低生活保障制度是政府對農村貧困人口按當地最低生活標準進行差額救助的新型生活救助制度［1］，是我國社會救助體系的基礎。2007年國務院頒布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發［2007］19號）（以下簡稱《通知》），這標志著農村最低生活保障制度在我國全面實施（以下簡稱“農村低保”）。截至2014年底，我國農村共有2943.6萬戶、5207.2萬人享受到低保。2014年，我國農村低保平均標準2777元/人/年，比2013年提高343元，增長14.1%；農村低保月人均補助水平129元，比2013年增長11.4%；各級財政共支出農村低保資金870.3億元，其中中央補助資金582.6億元，占總支出的66.9%。該項制度在解決貧困人口的溫飽、保障農村居民的基本生活，維護社會公平，促進社會和諧穩定等方面已經發揮了重要作用。但是，我國的農村低保是以“保基本”為主要目標的，保障標準與保障功能仍然欠低，本文基于需求層次理論通過用ELES模型測算出三層次低保標準，對低保制度中最為重要的標準與水平進行評估，并分析其保障效果，對科學制定農村低保政策提供有針對性建議。

二、我國農村低保的發展現狀

（一）農村低保標準及其覆蓋率分析

農村低保標準及其覆蓋率是衡量農村低保發展狀況的重要指標之一。近年來，我國農村低保制度得到了不斷完善和發展（詳見表1），具體來看：

表12007　-2014我國農村低保標準及其覆蓋率

1.農村低保標準持續升高。2014年我國農村低保標準為每人2777元/年，相比于2007年的每人840元/年增長了230.60%。總體來看，農村低保標準呈逐年遞增的趨勢。八年間，農村低保標準的絕對額平均每年增長276.71元，而農村低保的相對額即低保標準的年增長率均在12%-18%范圍內波動，平均漲幅為15.65%。

2.農村低保人數呈遞增趨勢。自2007年國務院頒布了《通知》后，我國農村低保制度全面建立，農村低保人數為3566.3萬人，約是2006年（1593.1萬人）的2.3倍。在2014年，低保人數有所下降，這是由于我國低保制度逐漸完善的結果，一方面幫助貧困人群增加收入，逐步脫離低保群體；另一方面低保申請程序更加嚴謹，取消了一些“人情保”“關系保”等。

3.農村低保覆蓋率逐年提高并趨于平穩。農村低保覆蓋率是由農村低保人數與農村人口兩個指標相比計算得出。該指標可以用來反映農村救助水平的保障程度，數值越大，說明應保盡保的程度越好。2007-2011年，該數值增長較快，自2011年以后，趨于平穩發展。2013年農村低保覆蓋率達到最大，為8.56%，接近2007年4.99%的2倍。

（二）農村低保財政支持能力分析

弗雷德里克和亞歷杭德羅［2］提到：“幫助窮人的辦法取決于國內資源有多少可供使用，也取決于是否存在相應的政治意志把資源用來緩解貧困問題”。由此可以看出，對于低保標準的設定應當與國家和地方政府的財政能力以及國家的經濟發展水平相適應，標準過低則不能滿足低保對象生活的最低需求，使其陷入貧困或被社會排斥；標準過高則會產生“福利依賴”或“養懶漢”的現象［3］，甚至會增加政府的財政負擔。

圖1　農村低保標準增長率和GDP增長率

從圖1可以看出，我國農村低保標準的增長率與GDP的增長率均呈動態變化，2011年以前，二者呈反向變動趨勢；在2011年，二者的增長率相同，隨后，二者的變動趨勢趨于一致，但是農村低保標準的增長率始終高于GDP的增長率。

由表2中可以看出，一方面中央對農村低保補助數額占農村低保支出總額的比率較高，2011年最高為75.27%，其余年份均在60%～75%之間。2013年中央政府的補助額為612.3億元，是2009年的2.4倍。這說明我國農村低保支出主要依靠中央政府的資金支持。另一方面農村低保支出和財政總支出均處于逐步增長的趨勢，從低保支出的年增長率可以看出，2008年的增長速度最快，高達109.62%；2009年、2010年、2011年和2013年的增長速度分別為58.72%、22.59%、50.04%和20.74%；而2012年和2014年這兩年的低保支出變化幅度相對較小。低保支出從2007年到2014年增加了761.2億元，增長率為697.71%。低保支出占財政總支出的比值呈動態增長的趨勢，2013年農村低保支出占財政支出的比值達到最高的0.62%，約是2007年0.22%的三倍。由此可以看出，我國政府一直在加大對農村低保的資金投入。

表2　農村低保財政支出情況單位：億元，%

三、基于ELES模型我國農村低保標準的理論測算

本文將采用擴展線支出系統模型（ELES）法計算我國農村居民低保標準。一方面ELES模型是針對人均可支配收入和人均消費支出來進行計算，符合我國把收入增加作為調控主關注點的方向。另一方面通過ELES模型對現有的數據進行精確地計算，減少了人為主觀因素的干擾，這樣得出的低保線更準確。

（一）模型的構建

擴展線性支出系統模型（Extend Linear Expenditure System，ELES）是美國經濟學家C.Liuch于1973年在線性支出模型的基礎上建立的一個應用十分廣泛的需求函數模型［4］。該模型有三個基本假設：一是在某一時期人們對各種商品或服務的需求數量取決于人們的收入以及各種商品或服務的價格。二是人們對各種商品或服務的需求分為基本需求和非基本需求兩部分，并且基本需求與其收入水平無關。三是在既定的收入下，只有滿足了基本需求才會將剩余的收入按照一定的邊際消費傾向分配給非基本需求。也就是說，對于任何人而言，維持最低生活標準的基本需求是相同的。因此，本文將借用ELES模型測算人們的基本需求消費所需要的貨幣，并將此作為農村居民的最低生活保障線。ELES模型的函數形式表示為：

式（1）中，Ei表示第i種商品或服務的消費支出；Pi、Pj分別為第i、j種商品或服務的價格；Qi代表第i種商品或服務的需求量；Ri、Rj分別表示對第i、j種商品或服務的需求量；I表示農村居民的純收入；βi表示第i類消費商品或服務的邊際消費傾向。

對（1）式變形得：

將（3）式代入（2）式，得：

其中，ui為隨機項。對于每一種具體的消費品，根據消費支出額（Ei）和農村居民純收入（I）的數據，運用一元線性回歸模型最小二乘法估計參數αi和βi，然后對（3）式等號兩邊進行求和，得到：

由于最低生活保障是面對貧困人口的一種生活救助制度，意在解決保障對象的基本生活問題，即滿足其基本生活需求。令維持人們基本生活所需的n中商品和服務的貨幣總支出：

由（5）式變形可得出農村居民的最低生活保障線模型為：

（二）相關參數的計算

通過上面對ELES模型的理論分析可知，計算農村居民的最低生活保障線涉及兩個變量，分別是農村居民人均可支配收入和農村居民生活消費支出。生活消費支出又細分為食品、衣著、居住、生活用品及服務、交通通信、教育文化娛樂、醫療保健、其他用品及服務八項指標。農村居民按不同的收入水平分為低收入戶、中等偏下收入戶、中等收入戶、中等偏上收入戶和高收入戶五個層次。本文將采用《中國統計年鑒》中農村居民分組的人均可支配收入和人均消費支出數據，依據（4）式，運用SPSS16.0分別用八大類消費支出對不同的人均可支配收入分組數據求一元線性回歸，相關參數估計值和回歸方程的判定系數R2如表3所示。

系數R2可用來檢驗模型的擬合度，R2越接近1，說明模型的擬合優度越好。從表3可以看出，R2的值均在0.950以上，表明該模型的擬合優度較高。多數常數項αi和回歸系數βi均通過了顯著性檢驗，因此，通過該模型計算出來的回歸方程的可信度及有效度都較高。

表3　2011-2013年我國農村居民ELES模型的參數估計①

（三）農村低保標準線的測算

根據2014年《社會救助暫行辦法》的相關內容，參照柳清瑞和翁錢威［5］的研究，本文將農村居民最低生活保障標準劃分為三個層次：第一層是生存型低保標準，包括食品、衣著和居住三項基本的生活消費支出。第二層是基本型低保標準，在第一層的基礎上增加了教育文化娛樂和醫療保健兩項生活消費支出。第三層是發展型低保標準，在第二層的基礎上增加生活用品及服務、交通通信和其他用品及服務三項生活消費支出。根據公式（5）可以求出我國農村低保三個層次的具體標準（見表4）。

表4　三層次農村居民最低生活保障標準的理論值單位：元/年

表5　我國農村低保標準實際值及占理論值的比重單位：元/年，%

由表4和表5可以看出，利用ELES模型測算出2011-2013年的生存型低保標準分別是2258.63元/年、2539.24元/年、2833.98元/年；基本型低保標準分別是3005.93元/年、3420.11元/年、3817.99元/年；發展型低保標準分別是3978.21元/年、4505.90元/年、5216.68元/年。而現實中，2011年、2012年和2013年我國農村低保平均標準分別為1718.04元/年、2067.83元/年、2433.91元/年。以上測算結果表明我國農村地區現行的低保標準普遍偏低，沒有完全保障農村貧困人口的基本生活，更沒有完全實現農村低保制度的效力。在2011-2013年，農村居民現行低保標準占比生存型低保標準的比重分別是76.07%、81.46%和85.88%，在數值上雖呈遞增趨勢，但始終低于ELES模型所計算出的生存型低保標準。從實際的救助效力來看，農村地區的貧困人口在納入低保人群接受政府救助以后，僅僅是能夠維持最基本的吃穿住生存需求，其在醫療保健、教育娛樂等方面的需求很難得到滿足，更談不上尊重和自我實現的需求。

四、農村低保救助水平分析

為進一步分析農村低保的救助水平，本文引入人均食品消費支出、人均可支配收入和人均消費總支出三個指標，對現行低保標準和ELES測算基本低保標準做對比分析。

（一）與人均食品消費支出比值的比較

由6可知，2011-2014年農村現行低保標準與人均食品消費支出的比值呈逐年遞增的趨勢，但均未大于1。2014年這一比值高達98.67%，數值很接近1。這表明，我國政府正在加大對農村貧困人口的財政投入，在應保盡保的基礎上提高保障水平。對比ELES測算的基本型低保標準與人均食品支出的比值，均大于1且在150%左右。由此可以說明目前我國執行的農村低保標準還不能達到滿足農村居民的生理需求的最低費用，這和表5中的結果相一致，即我國農村現行的低保標準還未達到維持生存的標準。

（二）與人均可支配收入比值的比較

1976年，經濟合作與發展組織提出了一個動態的貧困標準：以一個國家或地區社會的中等收入或平均收入的50%～60%作為最低生活標準［6］。根據該標準的最低值50%計算的話，2011-2014年我國農村低保標準分別應該是3488.65元/年、3958.3元/年、4714.8元/年和5244.45元/年，遠遠高于我國農村現行的低保標準和ELES模型測算的基本型低保標準，但是ELES模型測算發展型低保標準達到這一保障水平。由此證明，經濟合作與發展組織提出的動態標準線不適用于我國農村低保標準的確定。而鄭功成［7］教授鑒于我國人口眾多，經濟處于發展中這一基本國情提出了將人均可支配收入的30%～50%作為我國城鄉貧困線。然而，2011-2014年我國農村居民現行低保標準與人均可支配收入比值分別為24.62%、26.12%、25.81%和26.47%，也未達到上述的比例范圍的下限，這表明我國農村低保的救助水平偏低，與發達國家和地區也存在一定的差距。

（三）與人均消費總支出比值的比較

2007年國務院發布的《通知》中明確指出農村最低生活保障制度的目標是穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。而農村低保標準占農村居民人均消費總支出比值正是反映農村居民基本生活消費情況，這一比值的大小代表農村居民生活質量的好壞［3］。參考民政部對基本服務標準的規定，低保標準不能低于居民人均消費性支出的35%。由表6可知，只有2012年達到了民政部規定的標準，其余年份均低于這一標準值。近年，這一比值呈動態變化且均穩定在32%～35%之間。對比ELES模型測算的基本型低保標準與人均消費支出的比值均高于35%且超過了50%。

通過以上分析，我國農村低保標準的確定均未達到保障基本生活的需求。隨著人口老齡化的加速，農村低保標準的確定不能只考慮貧困人口的生存需求，還應當考慮健康需求，防止“貧困陷阱”的發生。而通過ELES模型測算出來的基本型低保標準則是將農村居民的吃飯、穿衣，還包括日常的用水、用電以及醫療保健都考慮在內，所以說，它更適合作為我國農村低保標準。

表6　2011-2014農村低保線、測算線及相關數據單位：元/年，%

五、結論與政策建議

（一）結論

通過前文分析可知，我國農村地區的低保水平整體偏低，且未達到ELES模型測算的生存型低保標準，農村低保為貧困人群提供的保障水平無法滿足他們的日常基本生活需求。而ELES模型測算出的基本型低保標準更適合作為我國農村低保標準。根據農村最低生活保障的定義可知，政府負責低保制度的制定、對低保申請者的資格認定、低保救助標準的設置、救助資金的籌措等各個環節，是農村低保制度的重要決策者。

（二）政策建議

1.轉變救助理念，逐步提高低保水平。根據農村居民最低生活保障的相關政策可知，我國目前的農村低保救助理念是“保基本”，主要是保障貧困人口的生存需求，更準確地說是只能滿足溫飽需求。隨著社會的發展，應當轉變救助理念，充分考慮人們的基本生活需求和發展需求。同時，基于救助剛性和救助依賴的因素，在確定低保標準時，應當在科學測算的基礎上遵循循序漸進的原則。正如以需求層理理論為指導，ELES模型所測算的三層次低保標準，以生存型低保標準為基礎，逐步過渡到基本型低保標準，最終提高到發展型低保標準。不斷擴大農村低保的覆蓋面，在應保盡保的基礎上，逐步提高低保水平。

2.明晰政府職能，增加財政投入力度。和其他社會保障項目不同，我國農村低保的救助資金一般來自政府稅收。目前，我國農村低保資金的籌措是中央和地方政府共同負擔。如何分配中央和地方政府對低保的財政支出和收入的權利關系到農村低保實際運行成效。在農村低保的實踐中，中央政府的財政投入狀況決定了低保制度的前進步伐。近幾年，農村低保的發展離不開中央政府大量的資金支持。但從長遠來看，這將會增加中央政府的負擔，不利于農村低保制度的發展。因此，應當明晰中央和地方政府各自的職能，各地政府應當根據當地的經濟水平適當增加對農村低保的財政投入，中央政府需作宏觀調控，為財政狀況較差的省份提供補助，實現地區間的平衡，改善農村低保標準偏低這一現狀。

3.重視民間組織，補充低保救助資源。農村低保制度的良好運行依靠強大的資金支持。但政府的資金投入是有限的，應當設法擴大低保物資的籌資渠道。民間組織的興起，為我國農村低保事業的發展注入了新鮮的血液，政府應當給予充分的重視。在具體方法上政府可以采取減稅、獎勵等政策鼓勵我國的優良企業和知名人士積極投身于慈善事業，為農村地區的貧困人口定期捐贈物資。各類民間組織在農村低保事業中發揮的作用不可小覷，既可以彌補政府資金投入的不足，也能夠滿足農村低保人群的多層次需求。

4.加強低保立法，完善社會監督機制。任何一項制度能夠有效實施必須有相關的法律作為基礎。根據有關農村低保的相關政策制定相應的法律法規，對出現的“人情保”“關系保”等現象以及低保政策的違規操作者做出嚴厲的處置，使農村低保事業發展有法可依。同時，農村低保工作的順利開展也離不開完善的社會監督體系。首先應當建立有關“低保”的投訴機構，如有對低保申請過程或結果不滿的可以通過該渠道進行投訴；其次是發揮社會媒體的監督作用，使農村低保信息更加公開透明，農村低保制度能夠更加公平公正。

［1］郭士征.社會保障學（第二版）［M］.上海財經大學出版社，2013：257.

［2］弗雷德里克·C.特納，亞歷杭德羅.L.科爾巴喬，陳思.國家的新角色［J］.國際社會科學雜志：（中文版），2001，（1）：111-122.

［3］畢紅霞，薛興利.論農村最低生活保障財政支持的適度性與政策優化［J］.農業經濟問題，2012，（1）：29-36.

［4］江華，楊雪.農村低保線評估——基于需求層次與擴展線性支出法測算［J］.人口與經濟，2014，（1）：116-123.

［5］柳清瑞，翁錢威.城鎮低保線：實際給付與理論標準的差距與對策［J］.人口與經濟，2011，（4）：78-79.

［6］許琳.社會保障學［M］.清華大學出版社，2005.

［7］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案［M］.人民出版社，2008.

（責任編輯：管仲）

王倩（1989-），女，山東德州人，碩士研究生，研究方向：農村社會保障；畢紅霞（1978-），女，山東文登人，管理學博士，副教授，碩士生導師，研究方向：農村社會保障。