“BOT+TOD”軌道交通投融資模式初探
——以佛山市地鐵二號線為例

◎ 楊 露 彭 越 童圣寶

“BOT+TOD”軌道交通投融資模式初探
——以佛山市地鐵二號線為例

◎ 楊 露 彭 越 童圣寶

近年來，我國城市軌道交通進入快速發展階段，城市軌道交通的快速發展需要巨大的資金支撐，傳統城市軌道交通投融資方式已經難以為繼。本文從城市軌道交通TOD發展模式出發，分析“BOT+TOD”投融資模式的特點及其總體方案，并且以佛山市地鐵二號線為例，提出“BOT+TOD”的具體實施路徑與操作方法，為市政公用基礎設施投融資體制改革、創新軌道交通投融資模式、土地管理制度的改革提供借鑒。通過此創新投融資模式在我國城市軌道交通中的成功運用，改善融資困難局面，促進我國城市軌道交通持續快速發展。

城市軌道交通 BOT TOD 融資模式

我國過往十年進入城市軌道交通發展的高峰期，各地政府將數以百億計的龐大資金投放在軌道交通建設與運營上，不但是為了解決城市出行問題，并希望以此作為引導大都市擴張發展和激活城市內部更新的原動力。但傳統上軌道交通與城市發展脫節、各自為政，較少從長遠整合的角度考慮。這些現象都讓軌道交通不能通過與城市生活緊密融合來發揮更高的社會經濟效益，影響了軌道交通服務的吸引力與運營效益，更加重了政府對軌道建設和運營補貼的長遠財務負擔。

軌道交通建設投資是成為國家定向調控的重要抓手和穩定增長的重要基石，其投融資模式大致包括政府投融資、PPP模式、市場化投融資模式三種［3］，目前采用特許經營權的模式，北京、上海、廣州、深圳等發達城市開始引入投資主體（見表1）。由于軌道交通項目投資龐大，回收期長，純粹的市場化的融資方式一般不予采用。反之，政府投融資模式操作簡單、可靠性強，但存在資金短缺難以長期持續投入、資金使用和運營效率較低、政府債務日增難以為繼等不足［1］。PPP模式是近年來逐步推廣應用的軌道交通投融資模式，該模式可以有效減輕政府財政壓力、提高項目投資和運營效率。然而，在融資成本高、項目收益低和政策不確定的三重約束之下，軌道交通PPP項目對社會資本的吸引力不夠，在國家推出的諸多項目中，能夠真正落地的屈指可數。

國家近期一直不斷出臺政策，要求深化投融資改革，積極推廣創新軌道交通投融資模式，因此拓寬融資渠道，尋找軌道交通新的投融資模式，使之適應我國目前大力發展公共交通、大規模集中建設軌道交通的形勢［2］，成為解決當今軌道交通建設資金瓶頸問題的關鍵所在。

表1　中國主要城市地鐵投融資模式

一、“BOT+TOD”投融資創新模式的概念

（一）城市軌道交通TOD發展模式

TOD模式具有功能復合、集聚開發、公交/步行主導、串珠式的城市空間結構等特性。城市軌道交通TOD模式是公共交通引導城市發展的具體應用，是一種面向城市軌道交通的土地開發戰略，以軌道交通車站為中心進行高密度的商業、寫字樓、住宅等綜合開發，最大限度地吸引市民使用軌道交通，特別強調軌道交通的建設必須與城市土地利用規劃及城市整體發展相協調，通過沿線土地資源與軌道交通綜合開發，達成軌道交通與城市發展的良性互動與增值，極大促進二者建設和運營的投融資平衡，實現市民、政府、軌道交通和房地產開發的多贏局面［5］。

（二）“BOT+TOD”投融資模式

城市軌道交通“BOT+TOD”投融資體制改革方案，采用BOT的特許經營模式實施城市軌道交通的投資建設、運營管理與資產移交，并采用TOD模式將軌道交通沿線場站周邊TOD綜合開發范圍內的土地一級開發收益及特定土地二級開發收益平衡軌道交通項目的建設投資和運營虧損，以構建并實施在政府財政、土地資源、稅收減免及融資方式等方面優惠政策支持下的城市軌道交通準市場化的投融資模式。

二、“BOT+TOD”投融資創新模式總體方案

（一）軌道交通投融資體制改革總體目標

“BOT+TOD”投融資模式是在政府優惠政策（主要包括財政補貼政策、財稅及費用優惠政策、融資模式優惠政策和沿線土地資源綜合開發優惠政策等幾個方面）和站場TOD綜合開發資源配置的支持下，利用“軌道交通建設+運營+TOD綜合開發”一體化運作方式，獲得較大的綜合經濟效益，支持軌道交通快速發展的以及企業化運作的投融資模式。具體目標包含下述三個層面的涵義：

1.統籌軌道交通規劃建設與土地開發的關系，使軌道交通外部效益內部化，以沿線土地綜合開發（包括TOD規劃范圍內土地的一級開發和特定地塊的二級開發）收益彌補軌道交通建設成本和運營虧損。

2.推行“軌道+物業”的軌道交通綜合開發模式和特許經營機制，利用多元化的融資方式，引進社會資本參與軌道交通建設和運營，降低融資成本，有效分散政府風險［6］。

3.在財政補貼、稅費減免和電價優惠等方面優惠政策的支持下，改革創新企業經營機制，探索建立責權統一的企業經營管理機制和現代企業管理制度，提升城市軌道交通的運營效率和服務水平，實現軌道交通行業的可持續發展。

（二）軌道交通投融資體制改革總體思路

建立城市軌道交通“軌道+物業”的投融資模式以及BOT特許經營管理模式，充分利用沿線TOD綜合開發資源，通過場站TOD綜合開發的高額收益吸引社會資本，通過BOT特許經營模式，參與城市軌道交通建設運營和沿線土地TOD綜合開發，通過資源資產化、資產資本化運作，籌集城市軌道交通建設和運營補虧資金，實現城市軌道交通建設運營和TOD綜合開發的社會經濟效益最大化，支持形成軌道交通準市場化的投融資模式，減少政府直接財政投入，同時提高企業自主經營的積極性和效率，使城市軌道交通走上可持續發展的道路［7］。

第一，同步開展軌道交通工程前期研究和TOD綜合開發研究，利用TOD綜合開發的高額收益，采用BOT模式，通過軌道交通特許經營權和沿線土地資源綜合開發權的捆綁招標，招募社會投資人參與城市軌道交通建設、運營和沿線土地TOD綜合開發。

第二，政府與社會投資人簽訂特許經營協議，通過社會投資人籌集軌道交通建設、運營補虧和TOD綜合開發資金，以此增強軌道交通的融資能力，建立安全可靠的資金鏈，并減少政府財政壓力。

第三，社會投資人通過設立項目公司，按照特許經營協議的相關要求，采用多元融資方式，籌集資金進行軌道交通建設，并運營軌道交通一定時期后無償移交給政府或政府指定部門。

第四，軌道交通特許經營項目公司按照國家與地方相關政策（包括一些優惠政策）的要求以及特許經營協議的相關規定，參與軌道交通沿線土地資源的TOD綜合開發，加強綜合開發物業與軌道交通的協調銜接。

第五、通過軌道交通沿線TOD綜合開發資源地下地上空間一體化的綜合開發，實現軌道交通建設運營社會經濟效益最大化，并建立TOD綜合開發收益反哺軌道交通建設和運營的機制以及資金鏈單向流動的機制（資金鏈只能從TOD資源綜合開發流向軌道交通建設和運營，反之則被禁止），利用TOD綜合開發收益，彌補軌道交通建設和運營補虧資金。

（三）軌道交通投融資體制改革總體方案

采用“BOT+TOD”的投資建設運營管理模式進行軌道交通工程投資、建設和運營管理，即采用BOT的特許經營模式實施城市軌道交通的投資建設、運營管理與特許經營期結束后的資產移交，并采用TOD模式將軌道交通項目沿線站場周邊TOD綜合開發范圍內的土地一級開發收益及特定土地的二級開發收益平衡軌道交通項目的建設投資和運營虧損。

圖1　BOT+TOD軌道交通投融資模式實施路徑

三、佛山軌道交通二號線“BOT+ TOD”投融資模式

（一）佛山軌道交通“BOT+TOD”模式的發展契機

承載嶺南文化特色的佛山是華南地區經濟最活躍的地區之一，也是位處全國經濟實力和發展競爭力排名前列的城市。強勁的經濟發展自然使政府領導和群眾對軌道交通建設和生活素質的要求更高。但面對土地資源日益短缺、多方利益平衡、政府財政資源有限等矛盾，以及配合佛山未來在廣佛同城、產業轉型、強中心等戰略發展需求下，佛山需要一個多維度、跨專業、高度融合的方法來處理軌道交通與城市發展融合的難題。

（二）二號線（一期）基本情況

佛山城市軌道交通二號線一期工程項目由南莊站至廣州南站，經過佛山禪城區、順德區、南海區和廣州番禺區，線路全長約32.3km，其中地下線長約22.9km，高架線路長約8.3km，過渡段長約1.1km；共設車站17座，其中地下車站12座，高架車站5座；設林岳綜合維修基地1座，設湖涌停車場1座，新建石灣和花卉主變電所2座以及與3號線共用的灣華控制中心（線網8條線的集中控制中心）（見圖2）。

圖2　佛山市城市軌道交通2號線站點分布圖

在新型城鎮化快速推進、新一輪土地管理制度改革、優先發展公共交通的政策要求、鐵路建設投融資體制改革和鐵路用地綜合開發快速發展的大背景下，為促進佛山市的城市升級、滿足軌道交通可持續發展要求，經過政府投資+政府經營、政府投資+企業經營和公私合作投資與經營（即PPP模式）等三種投融資模式的比較分析，佛山城市軌道交通二號線一期工程項目采用BOT（建設-運營-轉讓）投資建設和運營管理模式，并可通過“軌道+物業”的方式，利用沿線土地TOD綜合開發收益彌補軌道項目建設和運營的資金缺口，最終形成BOT+TOD的投融資模式。

（三）投融資實施路徑

佛山市采用BOT的特許經營模式實施城市軌道交通的投資建設、運營管理與資產移交，并采用TOD模式將軌道交通沿線場站周邊TOD綜合開發范圍內的土地一級開發收益及特定土地二級開發收益平衡軌道交通項目的建設投資和運營虧損，以構建并實施在政府財政、土地資源、稅收減免及融資方式等方面優惠政策支持下的佛山市城市軌道交通準市場化的投融資模式，其實施路徑如下（圖3）：

第一，同步開展工程前期研究和TOD規劃研究，配置TOD綜合開發資源，充分挖掘軌道交通的社會經濟效益。

第二，利用TOD綜合開發的高額收益，通過特許經營權招標，吸引社會投資人參與軌道交通工程的投資、建設和運營以及TOD綜合開發，剝離軌道交通債務資金與政府財政的關系，減輕政府的財政壓力，降低政府的債務負擔。

第三，進行軌道交通工程建設和建設期TOD綜合開發范圍內的土地一級開發，實現建設期工程投資平衡。

第四，特許經營項目公司進行項目運營管理及運營期TOD范圍內土地一級開發和特定土地的二級開發，實現運營期資金平衡。

最后，特許經營期結束后，特許經營項目公司將軌道交通項目資產無償移交給政府或政府指定的部門。

圖3　佛山市城市軌道交通2號線實施路徑

四、創新模式的意義

（一）為市政公用基礎設施投融資體制改革提供借鑒

為加速推進新型城鎮化的進程，佛山市開展了城市升級三年行動計劃，由此帶來市政公用基礎設施巨大的資金需求。市政公用基礎設施的建設面臨著巨大的融資難題，各個城市也正在探討市政基礎設施的投融資體制改革，如深圳目前已將土地作價出資的投融資模式由軌道交通領域拓展到機場、會展以及市政基礎設施建設等領域（地鐵集團、機場集團、特區建設發展集團）。因此，BOT+TOD軌道交通投融資模式可為佛山市市政公用基礎設施投融資體制的改革提供經驗借鑒。

（二）為探索創新軌道交通投融資模式提供試點經驗

目前珠三角城市群正在大力發展軌道交通（包括城際軌道、城市軌道和現代有軌電車）作為促進區域一體化發展、緩解城市及區域交通壓力的重要舉措。軌道交通巨額投資帶來較大的財政負擔，各級政府均在積極探索創新軌道交通的投融資模式。例如，廣東省政府采用TOD綜合開發模式籌集珠三角城際軌道交通的建設資金，深圳軌道交通建設采用土地作價出資（軌道+物業）的投融資模式來緩解政府建設軌道交通的資金壓力。同時，國務院辦公廳出臺《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見（國辦發［2014］37號）》的政策，實施鐵路用地及站場毗鄰區域的土地綜合開發，拓展鐵路的投融資渠道，緩解鐵路的投資壓力，支持鐵路快速發展。因此，佛山BOT+TOD軌道交通的投融資模式，可為其他城市探索創新軌道交通投融資體制提供試點經驗。

（三）為土地管理制度的改革提供典型案例

當前我國土地資源稀缺，現行土地管理制度已經難以適應經濟社會發展的新要求。為轉變土地利用方式，節約集約利用土地，我國正在深化土地管理制度的改革。目前，國土資源部和廣東省人民政府采用部省合作方式，支持深圳將軌道交通土地作價出資投融資模式作為土地管理制度改革的試驗與示范性工作。因此，佛山BOT+TOD軌道交通的投融資模式順應了新一輪土地管理制度改革的總體要求，可為土地管理制度的改革提供典型分析案例。

［1］王灝.城市軌道交通投融資理論研究與實踐［M］.中國金融出版社，2009.

［2］王灝.城市軌道交通投融資模式研究［M］.中國建筑工業出版社，2010.

［3］王玉國，王稼瓊.城市軌道交通投融資模式比較及演變［J］.北京交通大學學報（社會科學版），2004（4）.

［4］李建軍.采用BT融資方式投資建設北京地鐵奧運支線［J］.都市快軌交通，2006（5）.

［5］韓筍生，江玉林.公共交通引導城市發展——TOD理念及其在中國的實踐［M］.人民交通出版社，2009.

［6］黃斌，王遐昌.城市軌道交通項目投融資模式探討［J］.城市軌道交通研究，2002（1）.

［7］范俊毅.對城市軌道交通建設投融資問題的研究［J］.四川建筑，2003（5）.

（責任編輯：盧小文）

Rail Transit Investment and Financing Model under “BOT + TOD”: A Case Study of Foshan's Metro Line Two

Yang Lu，Peng Yue，Tong Shengbao

In recent years，China's urban rail transit is entering into a stage of rapid development.The rapid development of urban rail transit requires enormous financial support which is difficult for traditional urban rail transit investment and financing to support.Looking from the perspective of urban rail transit TOD development model，the paper analyzes the features and overall pattern of “BOT+TOD”.And by taking Foshan's Metro Line Two as an example，it provides guidance and reference for municipal infrastructure investment and financing system，innovative rail investment and financing mode as well as land management system reform.Successful application of this innovative financing model in China's urban rail transit could improve difficulties in financing and promote China's sustainable and rapid development of urban rail transit.

urban rail transit； BOT； TOD； financing mode

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.005

楊露、彭越、童圣寶，中交第二公路勘察設計研究院有限公司城市規劃師。