權利貧困視角下的業主維權研究
——以廣州Q社區為例

◎ 楊 芳 余翠君

權利貧困視角下的業主維權研究
——以廣州Q社區為例

◎ 楊 芳 余翠君

隨著城鎮化建設的快速發展和新型小區的增加，業主與物管的糾紛不斷增多并呈現復雜化的態勢，業主維權成為社會關注的焦點。從權利貧困的視角探究業主維權面臨的問題：包括經濟權利貧困、政治權利貧困、社會權利貧困，建議通過賦權增能，提升業主的維權能力，更好地維護業主權益。

權利貧困 業主維權 賦權增能 社區治理

隨著市場經濟的蓬勃發展和住房商品化改革，社會衍生出一個新的角色——業主。當前，城市的社區治理主要有業主、業主委員會、居民委員會、物業管理公司、政府五個主體，五者間的關系變化亦是學者研究的熱點話題。當前我國社會正處于轉型期，社區業主利益受到來自開發商和物業管理機構的侵蝕，導致損害業主權利的事件不斷發生，維權成為業主在社區治理中的重要表達方式；加上資源上處于弱勢地位和利益表達機制的不暢通，致使業主維權行動不可避免地蒙上一層抗爭色彩。

一、權利貧困理論的建構

權利貧困最早由諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森提出，他基于權利剝奪和可行能力剝奪的分析視角，重新界定了貧困的概念，豐富了社會福利的思想，為科學認識當代貧困問題的本質、解決貧困問題和實施反貧困政策提供了全新的理論視角。關于權利貧困，國內外學者進行了較為系統的闡述（見圖1）。

（一）權利貧困的概念

“貧困”的內涵經歷了一個逐步深化的動態發展過程。最初，人們一般將貧困理解為因收入水平低下而造成的物質貧困，即經濟收入不足以維持基本的生存需要。到了20世紀70年代，有學者認為，貧困的要素不僅包括物質和收入水平指標，還應包括能力指標，如阿瑪蒂亞·森認為，“貧困是指人類基本能力和權利的剝奪，而不僅僅是收入低下?！保?］這里，他所說的能力實質上是一種自由，即獲得各種功能性活動的選擇組合的實質自由。貧困的能力指標表明，貧困不僅是一個收入低下的問題，而且是一個能力缺乏的問題。進入20世紀90年代，又有學者認為貧困不僅是收入水平低下和缺乏能力，他們將脆弱性、無發言權和社會排斥等概念引入貧困的范疇。他們認為，那些易遭受外部沖擊而自身內部又處于孤立無援狀態的人就處于貧困狀態，這些人處于政治和社會的邊緣，沒有發言權，缺乏法律保護，在一定程度上受到社會排斥。如迪帕·納拉揚等人認為，“貧困不僅是物質的缺乏，權利和發言權的缺乏更是定義貧困的核心要素?！保?］這樣，貧困概念的內涵從最初的物質貧困發展到了20世紀末期的權利貧困。

圖1　中國知網上關于權利貧困主題的論文收錄量

對于權利貧困的概念，國內學者文建龍等認為“權利貧困是指社會里的部分人群（一般是社會弱者）在政治、經濟、社會和文化權利等方面享有不足的狀態?！保?］同時還指出權利貧困具有客觀性、必發性、社會性、普遍性與嚴重性等特點，權利貧困現象會加劇社會分化、導致社會結構失衡、引發社會關系沖突。

概而言之，權利貧困就是政治、經濟、文化和社會等基本人權缺乏或不健全的一種狀態。貧困不僅包括物質貧困，更應包括權利貧困。物質貧困是貧困的具體表現，權利貧困是造成物質貧困的根本原因。社會愈是向前發展，權利貧困對物質貧困的影響也就愈大。往往是那些擁有權利越多的人占有物質越多的可能性越大，擁有權利越少的人占有的物質越少。雖然擁有物質財富的多少在某種情況下也能夠影響和支配人們對權利享有的多少，但人們都會認同：在絕大多數情況下，在物質和權利之間，權利是最根本的和最終的決定性因素。

（二）權利貧困的內容

關于權利貧困內容，國內外學者有不同的看法：其中國內的陳永梅以我國農民為分析對象，對其權利貧困的內容進行概括，提出“中國農民的權利貧困主要表現在參與權利的貧困、遷徙權利的貧困、社會保障權利的貧困、教育權利的貧困、財產權利的貧困等方面”［4］，并認為這是產生中國三農問題的根源所在，要解決現階段三農問題，關鍵要給農民一個平等的公民權利。洪朝輝在2002年底中國首屆城市反貧困論壇上撰文指出，“權利貧困包括經濟權利的貧困、政治權利的貧困、社會權利的貧困以及文化權利的貧困”［5］。由于該觀點較為全面、細致，所以本文將采用洪朝輝的觀點對權利貧困的內容進行劃分，即經濟權利貧困，指個人無法保障自己的經濟權利不受侵犯的實質自由，在業主維權中表現為業主所在社區的財產權利無法得到保障；政治權利貧困，指個人的政治權利處于缺失或者不足的狀態，在業主維權中表現為業主的選舉權無法得到真正實行；社會權利貧困，指個人的社會權利無法保障的狀態，在業主維權中指業主在維權過程中無法得到社會援助。

二、Q社區業主的維權過程

近年，業主維權行動不僅呈上升趨勢且出現一些新特點：業主維權的形式從過去的“個體單槍匹馬式”［6］擴展為現在的“群體性維權”，所采取的手段由溫和式轉變為激進式，維權主體呈現多元化。隨著自媒體的不斷發展，維權形式由線下轉向線上，同時通過自媒體的傳播，所產生的社會影響程度逐漸提高。

Q社區以大環境、大配套、大交通的國際文化型社區而享有“中國第一村”的美譽。Q社區占地7500畝，自1991年建村至今已投入資金160多億元，發展土地逾6000畝，已售出逾30000個單位，成功吸引來自美國、法國、日本等36個國家及地區的精英成為Q社區的業主，社區常住人口達10多萬人，業主20多萬人。但在這24年發展過程中，該社區業主多次因物業管理費上漲、成立業主委員會、公共綠地被占用、樓巴間隔時間長、小區消費貴以及電信基站等問題，通過信訪、訴訟等方式維權，主要維權事件過程如表1所示。

表1　Q社區的維權事件過程

Q社區業主在維權時常遇到“誰代表誰”的困惑。雖然《物業管理條例》規定：“業主委員會應當與業主大會選聘的物業服務企業訂立書面的物業服務合同。物業服務合同應當對物業管理事項、服務質量、服務費用、雙方的權利義務、專項維修資金的管理與使用、物業管理用房、合同期限、違約責任等內容進行約定?！保?］然而，如果業主委員會這一運行機制失靈，業主表達主張的渠道就窄了許多，而Q社區的物業公司只要與少則數人、多則十幾人的業主委員會處好關系，或者干脆操縱業主委員會，就能合法地“撇開”業主，從而導致了業主權利貧困的現象。

三、Q社區業主維權中的權利貧困

Q社區自2005年以來的維權過程既是業主權利彰顯的過程，也是業主經濟、政治、社會權利貧困狀態的寫照。

（一）業主維權中的經濟權利貧困

《物權法》規定，業主有享受優質的物業管理服務以及居住環境的權利、公民的消費權益等財產權利［8］，但由于開發商、物業管理公司（以下簡稱物管）存在某些違約或侵權行為，比如物業管理公司在收費方面的違規行為、擅自改變公共地用途、公共地收益不公示等等，這些行為導致業主的財產權利受到損害和經濟權利的貧困。

1.非法漲物業管理費

2014年4月2日，廣州正式公布《物業管理暫行辦法》，提出物管費調價須業主“雙過半”等多項要求，并于5月1日正式實施。但在《辦法》頒發前，Q社區物業提出上漲物管費［9］。這一舉動引起廣大業主強烈不滿，他們集體維權抗議，并提出改選業委會等訴求，抗議物業連續兩次提高物管費，不顧業主利益。根據Q社區物業管理公司所發出的物業費調整通知顯示，從2011年5月到2014年6月三年內已有兩次漲價，升幅高達52%～79%，超出2014～2016年度廣州住宅物業服務收費參考標準46%～77%。當時，Q小區物管費為電梯房3.5元、別墅洋房4.1元，遠遠高于周邊小區。盡管物業管理公司已公布了財務審計情況，但仍缺乏說服力。

2.拖欠維修基金

根據《物權法》規定，“建筑物及其附屬設施的維修資金，屬于業主共有。經業主共同決定，可以用于電梯、水箱等共有部分的維修。維修資金的籌集、使用情況應當公布?！保?0］2012年3月15日，Q社區的140名業主在申請物業維修基金時，都被退回申請，再次引發了Q社區物管的信任危機，部分業主認為Q社區物管挪用了?？顚Ｓ玫奈飿I維修基金。而當地國土資源與房屋管理局表示，Q社區物業拖欠物業管理維修基金至少5000多萬元乃至上億元。但當業主們向Q社區物業申請物業維修基金時，卻屢次拖延。

3.非法改變公共綠地的用途

Q社區物業非法侵占業主綠地，私自更改規劃將公共綠地變更為自營的商業便利店、洗車場、餐廳，甚至修建墳墓陵園。Q社區物管在未獲得2/3業主同意的情況下，完全無視廣大業主強烈反對，以改善進出小區堵車情況為借口，擅自改變原有小區內道路的行人入口功能，將其改建為機動車刷卡通道。而該路段屬于T型路口，即外面是斜坡且緊靠居民樓，如改建成機動車出口，只會構成危險和堵塞，根本無法達到緩解交通擁堵的目的。并且，一旦改建完成，該路段將變成機動車干道，行經此處的老人、孩子的安全將難以保障。

4.偷遷垃圾中轉站

Q社區開發商為了自己的商業利益，偷遷垃圾中轉站，并將原垃圾轉運場用于開發新地產項目。2014年4月25日，Q社區物管在業主缺乏知情權的情況下進行文件公示，提出將垃圾中轉站規劃在Q社區南部深處上風口，如果建成，小區大半將受到影響，業主的健康和物業價值，都將受到侵害，這一舉動引起15萬居民的強烈不滿。

5.業主民生經濟的商業壟斷

Q社區開發商實行商業壟斷，由于Q社區屬于全封閉式小區，所有商業設施全部是開發商負責，甚至小區內配套的商業街、肉菜市場也幾乎是壟斷式的消費，價格高出其他市場價30%以上。教育也全部被Q社區開發商壟斷，十幾萬人只有一所公立小學，業主子女被迫上Q社區開發商屬下的高價學校。交通也被壟斷，其他公交公司進區需繳納高昂費用，業主被迫乘坐開發商的樓巴。

（二）業主維權中的政治權利貧困

《物權法》規定，“業主可以設立業主大會，選舉業主委員會”［11］，但在現實中，物業管理公司基本操縱了業委會，甚至某些社區并沒有設置業委會，這導致了業主在討論業主權益時無發言權，而本該處于優勢地位的業主，卻成為弱勢群體，即存在政治權利貧困。

1.缺乏真正代表業主的維權主體

首先從全國業委會的成立情況來說，據城鄉建設部統計，目前全國成立業主大會的比例約為30%，業主大會成立比例最高的是上海，達到80%。而北京、廣州、深圳、杭州這些城市，都是在10%～30%之間，廣州市是25%。據廣州市國土房管局物業處的統計，廣州1200個小區，只有大約170個小區成立了業主委員會，86%的小區沒有成立業主委員會。即使成立了，廣州許多小區的業委會也存在物管、開發商內定人士占據多數的情況，嚴重影響了業委會的獨立性。Q社區業委會曾被稱為“見不到的業委會”，其中11名成員是Q社區開發商下屬各個部門的員工，2010年上任至今從未露過面。雖然不排除有業主不愿意介入公共事務的考量，但物管、開發商阻撓業主維權、選舉的行為，并且沒有得到監管部門的處理，嚴重影響了業主權利的發揮。

2.缺乏實質的選舉權

2015年4月24日，Q社區業委會換屆選舉投票，Q社區物業讓保安派發選票進行拉票，但這些選票上已圈選好11個人，并強制要求業主簽名。而這11個人其實是物業安排的候選人，這意味著業主沒有自由的選舉權。為了保證業委會的獨立性，更好地維護Q社區業主權利，從2014年7月開始，有30多名業主組成競選小組并進行競選拉票活動。但從2015年6月23日的換屆業委會選舉結果中可以看出，此前被圈選的11名候選人均以超萬票當選。而業主們推選的候選人則最多只有一百多票。為此，Q社區的業主也決定集體起訴業委會選舉造假及解聘Q社區物業管理公司。而在物管費漲價征詢期，普通業主根本拿不到征詢函。Q社區業委會還讓保安上門“逼票”，只有同意簽贊成票才派發征詢函，反之則不給。甚至Q社區學校的老師也參加“逼票”，要求學生帶征詢函回家讓家長簽贊成票。

（三）業主維權中的社會權利貧困

由于政府的維權援助不足，無法保障業主在維權過程中不受干擾，很多維權業主都是“孤軍奮戰”，甚至很多業主只能得到“吃力不討好”的結果，這大大打擊了業主維權的積極性，造成了業主社會權利貧困。

1.干擾維權活動

號稱“中國第一村”的Q社區，置廣大業主利益于不顧，業主中的維權積極分子，時常會遭遇停水停電、私家車被破壞、水表消失等生活干擾。一直為公共利益奔波、曾到北京上訪、發起多起維權訴訟的Q社區業主甚至24小時被物業監視及跟蹤，在Q社區自家樓下被人暴打，其錢包、手機被蓄意搶走。

2.維權途徑受限制

當前業主維權方式一般有“上訪維權”、“訴訟維權”和“立法維權”三種基本類型［12］，在合法合理的情況下，業主可通過以下途徑進行維權：（1）行政途徑，即業主可向物業所在地的區、縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門投訴；（2）法律途徑，業主可對當地房地產行政主管部門提起行政復議、行政訴訟以及對開發商、物業管理公司提起民事上的違約或侵權之訴，還可提交仲裁機關仲裁；（3）其他途徑，比如業主與物業管理公司協商解決，或者通過第三者進行調解，甚至更換物業公司。但從2014年Q社區業主的部分訴訟維權結果可以得知（見表2），通過以上途徑維權的成功率不高，其主要原因在于業主沒有開發商直接違約的證據（很多糾紛的發生都源于售樓人員的口頭承諾），另外集體訴訟涉及面廣、影響大，涉及社會穩定，法院也比較慎重，開發商通過其他渠道干預司法的情況也可能存在。為此，Q社區業主多采用暴力手段進行維權，對其他業主也造成一定的困擾，影響居住和諧。

表2　2014年Q社區業主的部分訴訟維權結果

四、賦權增能，實現業主權利的路徑選擇

長久以來，業主的權益難以得到有效保護，應擁有的權利處于貧困狀態。因此，要落實《中華人民共和國物權法》，完善選舉機制，建立提供有效的利益申訴機制，保障業主的政治、經濟和社會權利，通過賦權增能，更好地維護業主權益。

（一）完善法律法規的落實機制，加大法律賦權

事實上，近些年來，我國不斷出臺關于物管方面的法律法規（鑒于關于物業管理方面的法律法規相當多，本文只列舉部分比較有代表性的，見表3），但在實踐中并沒有得到貫徹落實，只是所謂的“紙上談兵”。在Q社區業主進行維權的過程中，當業主向相關部門提出投訴意見時，相關部門只是“敷衍”態度，并未將維護業主權益放在首位，甚至“偏幫”物業管理公司，而所謂監管措施也多數流于形式，并無實質意義。

表3　關于物業管理方面的部分法律法規

為了解決法律法規的落實問題，首先，相關部門要重視并帶頭貫徹執行已出臺的相關物管法律法規，采取措施跟蹤落實，以維護法律的嚴肅性和權威性；對某些法規條文要制訂具體的實施細則，增強其可操作性。二是建立執法的監督檢查和約束機制。要明確執法部門及其職責和權力，并將貫徹法律法規的執行情況作為考核指標的重點內容，對貫徹執法不力，造成不良后果的要給予黨紀、政紀處分；對違法造成嚴重后果的要依法依規追究有關人員責任。三是加強各小區的法律宣傳工作，尤其要使所有業主都能了解到相關的物管條例，營造良好的法律環境。

（二）完善選舉機制，強化政治賦權

一個小區的業委會在物管公司的聘請上具有決定權，因此，有些物管公司會拼命“扶植”一批對自己有利的業委會代表，Q社區2015年6月23日的業委會換屆投票結果就是最好的體現。為此，有關部門應當進一步完善選舉程序，并嚴格監督選舉程序。首先，要宣傳選舉與業主利益的關系，將選舉與業主利益相聯系，讓業主了解他們手中選票的重要性，積極參與選舉，要選出真正代表他們意愿的“代言人”，同時擴大直接選舉的范圍，提高選舉的競爭性。其次，改進和健全候選人的提名辦法。即在選舉中，充分尊重選民和代表的意志；對物業公司推薦代表候選人應規定一定的比例，適當限制其推薦的提名數。再者，要建立候選人與業主的溝通機制。在選舉期間多舉行接訪活動，讓候選人了解業主的真正需求，同時讓業主了解各候選人的情況從而更好地進行投票。最后，要擴大選舉的公開性，完善監督機制。邀請第三方參與選舉，讓他們對選舉的全過程進行監督，但重要的是要確保第三方的獨立性，防止選舉舞弊。

（三）提供有效的利益申訴機制，完善救濟賦權

從Q社區的維權過程來看，業主在訴求表達上明顯存在渠道不暢、受理不力等情況，比如業主維權的方式相當有限（見表4）。即使業主大多都是中產階級或者以上的群體，但當他們在開發商及物業公司的“夾攻”下，就成為“多數劣勢”的弱勢群體。

表4　Q社區業主維權方式的頻數分布［13］

為此，政府作為城市管理者，更應該向業主提供合法體制內的利益申訴機制。第一，政府部門要在政策層面堅持統籌兼顧、公平公正，站在公正客觀的立場上，對開發商的違規行為進行有效約束，甚至成為解決這些糾紛的仲裁者。同時在制定政策時要盡量周全細致，找到業主與開發商、物業公司的利益結合點，平衡他們的利益。第二，建立和完善民意表達和利益訴求機制，搭建和拓展業主與政府之間溝通的平臺和渠道，從制度上保障落實業主的話語權、參與權、知情權和監督權，讓他們能平等地表達自己的利益訴求。第三，改革和完善信訪制度，及時了解、處理業主反映的問題，引導業主以理性、合法的形式表達利益訴求，預防和及時化解社會矛盾。第四，發揮廣播、電視、報紙、雜志、互聯網等大眾媒體對利益訴求表達的作用，拓寬社情民意表達渠道。第五，提高業委會的獨立性，充分發揮其自我協調、自我管理的職能，使業主有更多的途徑和渠道保障自身的權益。

業主維權依然是社區治理的重要問題，“任何一個國家的權利立法，都不可能是完美無缺的，而是要隨著經濟政治發展、文化進步以及國際人權發展的趨勢而不斷充實和改善。”［14］法律是實踐的科學，隨著社會的變遷，時代的進步，法律一定會越來越完善，也更能保護當事人的權利。希望政府能夠加強物業的行業監督，逐步完善相關法律法規的落實，完善選舉機制，提供有效的利益表達機制，引導物業管理和業主自治管理走向合法運行的軌道，保障業主的權利，促進和諧社區建設。

［1］［印度］阿瑪蒂亞·森.貧困與饑餓.王宇，王文玉（譯）［M］.商務印書館，2001.

［2］迪帕·納拉揚等.誰傾聽我們的聲音.付巖梅等譯［M］.中國人民大學出版社，2001.

［3］文建龍，肖澤群.權利貧困的社會危害及其治理對策［J］.赤峰學院學報（漢文哲學社會科學版），2008（1）:105.

［4］陳永梅.中國農民的權利貧困分析［J］.廣東財經職業學院學報，2004（6）:79.

［5］洪朝輝.論中國城市社會權利的貧困［J］.江蘇社會科學，2003（2）:118.

［6］［12］陳鵬.當代中國城市業主的法權抗爭——關于業主維權活動的一個分析框架［J］.社會學研究.2010（1）:34.

［7］《物業管理條例》規定第四章第三十五條.

［8］《物權法》第七十一條.

［9］陳文.祈福業主告業委會漲物管費業委會稱已征詢過業主意見［N］.新快報，2014-07-08（A11）.

［10］《物權法》第七十九條.

［11］《物權法》第七十五條.

［13］毛啟蒙.社區業主維權的發展趨勢［J］.城市問題.2014（12）:80.

［14］張文顯.法哲學范疇研究［M］.中國政法大學出版社，2001.

（責任編輯：陳丁力）

Property Owners' Rights Protection Study from a Right Poverty Perspective: A Case Study of Q Community in Guangzhou

Yang Fang，Yu Cuijun

With the rapid urbanization process and increasing new communities，conflicts between property owners and property management companies also increase and become more complex.Property owners' rights protection is also a social focus.Looking from a right poverty point of view，property owners' rights protection includes economic right poverty，political right poverty，and social right poverty.It is suggested to resolve the problem through empowerment.

right poverty； property owners' rights protection； empowerment； community management

P56

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.009

楊芳，廣州大學公共管理學院副教授，政務管理系副主任，博士后，研究方向為公共政策和公共管理。余翠君，廣州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為地方政府和城市管理。