超大城市基礎設施建設與城市病治理研究
——基于京津冀協同發展的思考

◎ 陸小成

超大城市基礎設施建設與城市病治理研究
——基于京津冀協同發展的思考

◎ 陸小成

加強超大城市的城市病治理，需要加快基礎設施建設步伐。以北京為例，北京基礎設施投資力度持續加大，交通道路、污水處理、能源生產等領域建設能力不斷提升，但首都人口密度過大，基礎設施承載壓力大，地鐵覆蓋面不夠，污水處理缺口大，環境污染嚴重等城市病問題需要系統性治理。加強北京超大城市病的治理，需要以京津冀協同發展為戰略指導，加強首都城市圈基礎設施均衡化、一體化建設與發展，加大軌道交通設施建設密度和覆蓋面，構建首都水生態圈，開發低碳新能源，鼓勵社會資本參與周邊區域基礎設施投資與建設，為疏解非核心功能和產業轉移、人口外遷提供重要保障。

超大城市 城市病 治理 京津冀

城市基礎設施是為城市生產和生活提供能源、交通、郵電、通信、供水、排水、環境保護等多個領域特定服務的設施，是城市賴以生存和發展的物質基礎，也是產生城市集聚效應的決定性因素［1］。城市基礎設施的發展水平在一定程度上反映城市的發展水平和競爭能力［2］。超大城市在長期快速發展中積累形成人口膨脹、交通擁堵、霧霾天氣頻現、環境污染等“城市病”難題，引起黨中央和國務院的高度重視。2014年2月26日，針對北京霧霾等超大城市病問題，習近平總書記提出要加快京津冀協同發展，加快解決北京“城市病”問題。城市病主要表現在城市自然資源短缺、生態環境破壞、基礎設施不足、公共服務緊張、公共安全弱化、生活質量下降、社會隔離加劇等方面［3］。其中，城市基礎設施的不足及其建設情況與城市病的形成及其治理存在一定的相關性。深入落實首都城市戰略定位，加強首都超大城市病治理，加快北京基礎設施建設與城市病治理步伐，具有重要的現實緊迫性和戰略意義。

一、超大城市基礎設施建設的發展態勢：以北京為實證分析

（一）城市基礎設施投資高位運行，不斷增加設施供給總量

2014年國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》將城市劃分為五類七檔，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市，如表1所示。2013年北京市常住人口為2114.8萬人，首都功能核心區為221.2萬人，城市功能拓展區就超過1000萬人，達到1032.2萬人。北京市屬于典型的超大城市。應對人口不斷增長所帶來的資源能源、環境等壓力，超大城市的城市病問題一直困擾首都北京的持續發展，加大基礎設施投資和供給總量也是北京一直應對超大城市發展的基本舉措。

表1　城市規模劃分標準

表2　北京基礎設施投資（1978-2013年）單位：億元

目前，北京市對基礎設施投資仍處于千億元的高位運行，如表2所示，2013年北京市基礎設施投資比2012年有所減少，但整體上是上升態勢，從1978年的5.4億元增加到1785.7億元。基礎設施投資占全社會固定資產投資比重2013年為25.4%。其中能源基礎設施投資增速最高，從2012年的231.9億元增加到2013年的270.2億元，郵政電信基礎設施較上一年略增長10.9億元，而公共服務業和交通運輸業的基礎設施投資各有50億元左右的下降。逐年的基礎設施投資不斷增加擴大了基礎設施建設水平和覆蓋面，基礎設施總量不斷提升，為促進首都經濟社會持續發展提供了重要的基礎條件和保障作用。

（二）交通基礎設施建設力度加大，境內道路、公路總里程、軌道交通運營線路不斷延伸，軌道交通客運量接近公交電汽車客運量

近些年來北京交通基礎設施建設力度加大，境內道路、公路總里程從2012年的28585公里增加到2013年的28808公里。2013年，高速公路里程達到923公里，城市道路里程達到6295公里。從表3公共交通及客運出租小轎車情況看，年末運營車輛2013年為27590輛，比2012年增加1759輛。從客運量看，2013年達到804775萬人次，比2012年的761578萬人次增加了43197萬人次，說明出行人次明顯增加。從客運量結構來看，乘坐公共電汽車的人次有較大程度的減少，從2012年的515416萬人次減少到2013年的484306萬人次，減少了31110萬人次，而乘坐軌道交通的人次卻有較大程度的增加，從2012年的246162萬人次，增加到2013年的320469萬人次，增加了74307萬人次。從這一結構變化來看，北京市整體客運量明顯增加，說明出行人次增加，越來越多的乘客選擇的是軌道交通，說明軌道交通準時、客運量大等優勢進一步得到乘客的認可，而公共電汽車可能因為城市交通擁堵無法準時到達、等待時間過長、運營時間短等問題存在，導致客流量較大幅度的下降。從客運出租小汽車來看，2013年末運營車輛達到67046輛，比2012年增加了400輛，出租小汽車的客運量2013年達到69946輛，比2012年增加了84萬人次。從以上的公共交通運營車輛、運營線路條數與長度、客運量以及出租小汽車客運量等情況看，北京對公共交通的投入有明顯增加，客運量均較前繼續增長，說明北京交通出行的需求沒有得到緩解，公共交通壓力持續存在。

表3　公共交通及客運出租小轎車情況（2012-2013年）

（三）污水處理能力、再生水利用量、垃圾無害化處理能力等繼續提升

北京不斷加大污水處理、垃圾處理等領域基礎設施建設，使得污水處理能力、再生水利用、垃圾無害化處理能力得到提升。2013年北京污水處理能力為393萬立方米/日，比上一年有所提升，污水年處理量達到131401萬立方米，污水處理率為84.6%，污水排放總量為155317萬立方米。在管道建設方面，排水管道長度達到13505公里，污水管達到6363公里，雨水管達到5038公里，均比上一年有一定程度的增加。2013年的再生水利用量為80108萬立方米，比2012年增加5105萬立方米。2012年節水量為11322萬立方米，比2011年增加了11萬立方米。北京生活垃圾處理能力得到提升，2013年達到21971噸/日，生活垃圾無害化處理率達到99.3%。

（四）能源生產量、消費總量均不斷攀升，能源消費以第三產業和生活消費為主

2013年，北京能源生產量繼續增長，一次能源達到536.8萬噸標準煤，比2012年增加了35萬噸標準煤，二次能源生產量有所減少，2013年為3170.9萬噸標準煤，汽油、煤油、柴油、燃料油、液化石油氣等生產量均有所減少。從表4能源消費總量及萬元地區生產總值能耗來看，2013年為7354.2萬噸標準煤，比2012年增加了176.5萬噸標準煤。從能源消費結構看，第一產業略有增加，第二產業有明顯減少，第三產業和生活消費有明顯增加。能源消費以第三產業和生活消費為主，而第二產業的能源消費有所減少，符合北京服務型經濟結構，但能源消費總量提升可能帶來更多的能源壓力以及消耗所帶來的排放問題。

表4　北京能源消費總量（2003-2013年）單位：萬噸標準煤

二、超大城市基礎設施建設與城市病形成的原因分析

（一）核心區人口密度過大，基礎設施承載壓力大，城市病問題難以遏制

城市病是指在快速工業化和城鎮化背景下，由于大量人口和經濟活動向城市集聚，帶來交通擁堵、環境污染、房價高漲、平民窟并存等一系列問題的統稱［4］。城市病的根源還是人口問題［5］。伴隨著北京市常住人口的逐年增長，2013年常住人口達到2114.8萬人，較2012年增加了45.5萬人，其中常住外來人口達到802.7萬人，較2012年增加了28.9萬人。如表5所示，從人口密度來看，核心區達到了23942人/平方公里，西城區人口密度是全北京最高，達到了25787人/平方公里。西城區、東城區應該是人口膨脹最為嚴重的區域，應該重點分析西城區、東城區以及城市功能拓展區吸引更多人集聚的內外部原因，而這些區域均是中央部委及其所屬機構和事業單位集聚區，這些機構承擔了首都的行政、經濟、教育、文化、醫療等眾多功能，也是中國各類資源最為高端、最為密集、最為權威、最為完善的區域高地。快速城市化導致了城市病［6］。人口總量增加和不斷膨脹，必然帶來更大的交通、住房、就業等壓力，導致北京城市病問題的進一步惡化和加劇。而基礎設施作為承擔人口就業、生活的基本條件和服務保障，投入總量不足，與人口增量不匹配，必然會降低基礎設施的供給能力，從而又加劇城市病問題。交通、能源、資源、環境等領域基礎設施建設與發展在客觀上是緩慢提升的，在主觀上由于人口流動性比較大，人口增量難以控制和預測，所以基礎設施建設投入難以跟上人口增長水平，其結果必然會導致交通擁堵、環境惡化、資源能源消耗大等城市病問題，而且短時間內還難以遏制。

（二）地鐵覆蓋面不夠，建設速度難以跟上超大城市發展需求，公交面臨龐大的人口出行壓力，機動車擁有量繼續增加，加劇了城市病問題

北京近年來加快了軌道交通的建設速度，2013年軌道交通運營線路長度465公里，2012年軌道交通運營線路長度442公里，地鐵線路每年都在延伸，地鐵承擔客運量越來越大，占整個客運量的39.82%，比2012年的32.32%提高了7.5個百分比，說明地鐵在整個公交系統的作用和地位在提升。但與發達城市如紐約、倫敦、東京軌道交通客運量占整個公交或交通出行的80%相比，北京地鐵的覆蓋面和運能還遠遠不夠。北京地鐵還沒有完全覆蓋到北京所有區縣，如平谷、懷柔、密云等區縣還沒有通達。核心區的地鐵線路盡管相對密集，但由于高層建筑、居住區、產業過于集聚和密集，高校、旅游景點密集，導致游客流、學生流、上下班流等高度聚合，北京成為最為擁堵的城市之一。從機動車擁有量來看，民用汽車、私人汽車均有較大程度的增長，民用汽車2013年達到518.9萬輛，比2012年增加了23.2萬輛。私人汽車2013年達到了426.5萬輛，比2012年增加了19萬輛，為已經擁堵不堪的首都交通“添堵”、“延時”，為嚴重的首都霧霾天氣“充氣”、“加油”。由于城市面積隨人口膨脹不斷擴大，加之小轎車快速進入家庭，道路及公共交通設施雖快速發展但仍趕不上需求的增長，北京交通患上了腸梗阻［7］。機動車數量逐年增長和排放量增加只能使北京更加擁堵和環境惡化。

表5　北京常住人口密度（按區縣分）（2013年）

（三）用水剛性需求大，污水處理缺口大，難以緩解超大城市用水緊張難題

如表6北京水資源情況所示，全年水資源總量從2012年的39.5億立方米減少到2013年的24.8億立方米，人均水資源從2012年的193.3億立方米減少到2013年的118.6億立方米。按來源分，北京地表水、地下水的供應均有所下降，再生水以及依靠南水北調均有所增加，可見北京水資源無論總量供給還是人均水資源供給均比較嚴峻。從表7中可以看出，盡管污水處理能力有所提升，但污水未處理量為23916萬立方米，而且污水排放總量2013年比上一年增長了3307萬立方米，一方面用水剛性需求大，污水排放增加，給水資源供給增加更多的需求壓力，另一方面，污水處理缺口比較大，水資源浪費嚴重，難以緩解城市用水緊張難題，節水工作需要加強。

表6　北京水資源情況（2003-2013年）單位：億立方米

表7　北京環境保護（2012-2013年）

（四）能源環保設施建設滯后于經濟發展，水環境不容樂觀，大氣環境相關指標有所降低，超大城市的霧霾天氣沒有得到有效遏制

北京受人口膨脹等壓力，能源供不應求、環境受霧霾肆虐現狀短期內難以改觀，環保設施建設滯后于經濟發展，水環境不容樂觀，如表7所示，廢水排放總量繼續增長，2013年達到144579.93萬噸，比2012年增加了4306.34萬噸，從大氣環境相關指標來看，二氧化硫（SO2）排放量、氮氧化物排放量、煙（粉）塵排放量等均有所降低，但超大型城市的霧霾天氣沒有得到有效遏制。

三、基于京津冀協同發展的超大城市基礎設施建設與城市病治理路徑

加快北京城市病治理，需要落實首都城市戰略定位，以京津冀協同發展為基本理念和重要戰略，加強超大型城市的基礎設施建設與發展。針對北京基礎設施建設存在的問題，應采取以下發展路徑：

（一）加強首都城市圈基礎設施均衡化、一體化發展并行，以均等化的公共服務供給促進人口有效疏解、區域協同發展和超大型城市病的根本治理

首都超大型城市病的問題出現不是短時間內形成的，有多方面的原因，但趨利避害和用腳投票的逐利秉性存在，區域差異如基礎設施的巨大落差是城市病形成的重要原因。加強首都城市圈基礎設施的均衡化、一體化發展與建設，促進基本公共服務均等化才能減少用腳投票的發生頻率，也才能有效疏解過密的中心城區人口和產業，引導市場要素的均衡分布和空間流動。落實首都城市戰略定位，應該加快城市功能疏解，加強落后區域的基礎設施投資與總量供給，加大基礎設施的均衡化、一體化建設，如交通、教育、醫療、文化體育設施等的均衡化發展，在落后區域建立名校、名醫、名院的分支機構，或整體性搬遷。以均衡化的基礎設施和均等化的公共服務供給促進人口疏解、京津冀協同發展，才能最終有效促進北京城市病的治理。

（二）借鑒世界城市經驗，加大軌道交通設施建設密度和覆蓋面，緩解首都交通擁堵壓力

借鑒紐約、東京等世界城市經驗，城市人口的流動主要是依靠地鐵等軌道交通來承擔，私家車大部分不用于上下班，而僅僅用于節假日出行。北京目前的出行特別是上下班出行主要依靠的是公共電汽車、地鐵、出租車以及私家車，其中私家車還占有相當大的比例，這是導致交通擁堵以及交通尾氣排放大的重要原因。因此北京城市病治理，要加快軌道交通建設力度，提高軌道交通設施建設的密度和覆蓋面。一方面，核心區按照規劃要加密，并提前開工，加快建設速度，以便盡快緩解交通擁堵壓力，滿足更高比例的市民出行需求。另一方面，加快核心區與周邊區縣、河北、天津等交界區域的地鐵建設，以便縮小與周邊落后區域的基礎設施差距，吸引新增人口和產業往周邊區域轉移，緩解核心區人口、資源、交通壓力，控制住核心區的人口增量。目前這方面的京津冀地鐵規劃還欠缺，發展嚴重滯后。加快周邊區域的地鐵等軌道交通建設，能有效吸引資源要素的投入，為核心區轉移或外遷的各類企業、行政機構、事業單位等提供條件和發展環境，增加吸引力，能引得來，留得住，發展好。

（三）提高節水意識，安裝節水設施，加強污水河道治理和生態修復，構建首都水生態圈

基于北京水資源匱乏現狀，應該提高全民節水意識，鼓勵安裝節水設施，并制定節水量交易制度，同時加強污水河道治理與生態修復，對排污企業進行強制性的關停并轉，不得排放污水，或者進行強制性的污水治理投資和購買污水排放權，引入社會資本參與污水處理、河道治理和生態修復，加大首都水資源的統籌協調和蓄水工程建設。基于北京地下水嚴重超采導致地質下沉以及地下水嚴重污染等問題，應明確規定北京禁止地下水開采。基于海水淡化技術進步，應重視利用海水資源、發展海水淡化產業的良好機遇，加快海水淡化及引渤入京工程的前期研究和項目建設。通過節水、水資源保護、生態修復、海水淡化與海水引入等系列工程建設，恢復北京多條河流功能，構建首都水生態圈，重現北京古都歷史上的水鄉本色，為構建國際一流的和諧宜居之都創造基礎條件。

（四）加強能源環保設施建設，優化能源消費結構，開發低碳新能源

基于北京能源消費強度大以及能源消耗所帶來的環境污染等系列問題，應該加強首都能源環保設施建設，優化能源消費結構，減少傳統能源消耗，積極開發太陽能、風能、海洋能、核能等新型能源，減少能源碳排放強度，提高低碳新能源比重，充分利用北京在低碳技術等領域的科技優勢、人才優勢，加大低碳能源領域的技術研發和產業孵化，加快對周邊污染地區及產業的能源技術改造和升級，加大節能減排力度，降低傳統能源消耗，減少廢氣排放，協同治理環境污染和能源消耗問題。在環境治理中，要嚴格控制機動車增長，一是以總量控制減少交通尾氣排放，加大對交通尾氣的治理，強制性安裝過濾器，對排放大的機動車征收更重的污染稅。二是鼓勵使用電動車，加大充電樁等配套設施建設，鼓勵停車場、商場、社區安裝充電設施。三是加大對太陽能、風能、生物質能、海洋能、核能等低碳新能源的開發，加強新能源設施建設與投資，以新能源及其產業發展，促進能源消費結構調整，促進能源發展方式轉型和能源革命，進而形成新的經濟增長點，促進超大城市病治理與建設。

（五）以京津冀協同發展為戰略指導，鼓勵社會資本和社會力量參與周邊區域基礎設施投資與建設，為非核心產業轉移、人口分流、城市病治理提供保障

北京城市病治理離不開津冀的合作與協同發展，需要加大超大城市基礎設施、產業、城市功能等多方面的協同規劃與合作發展。一是加快周邊區域基礎設施投資與建設力度，加大對北京周邊地區的經濟建設與基礎設施投資，利用市場機制，鼓勵社會資本參與，盤活京津冀三地的基礎設施資源，加強交通、教育、醫療、文化體育、能源、環保等多領域的設施建設。二是基于北京首都的科技、人才、資本、信息等多方面的優勢，加快京津冀三地經濟合作與產業發展，加快構建高精尖經濟結構。完善區域科技創新資源的共享機制，推動科技創新資源自由擴散和優化配置，尤其要發揮北京研發和科技創新資源向天津、河北兩地轉移，提高兩地基礎創新能力［8］。以北京核心區部分高校、醫院、部分國家機構及所屬企事業單位、央企國企的搬遷或建立分支機構為契機，為河北、天津增加政治資源、信息資源及其他關鍵性資源，以資源疏解、功能調整、產業轉移促進人口的遷移，有效治理北京超大城市病問題。三是在空間布局上，以促進京津冀協同發展為基本戰略，構建多個中心城市，優化城市空間，重視周邊城區或分中心城市的基礎設施建設。實現重心外移，突破只顧“一畝三分地”的傳統思維，加大基礎設施建設，進一步縮小城鄉、區域差距，減少產業、人口外遷的阻力，促進京津冀協同發展，為構建國際一流的和諧宜居之都提供基礎保障。

［1］唐建新，揚軍.基礎設施與經濟發展:理論與政策［M］.武漢大學出版社，2003:1.

［2］張艦.我國特大城市基礎設施發展水平及分布特征［J］.城市問題，2012（6）:36-39.

［3］齊心.北京城市病的綜合測度及趨勢分析［J］.現代城市研究，2015（12）:71-75.

［4］趙弘.北京大城市病治理與京津冀協同發展［J］.經濟與管理，2014（3）:5-9.

［5］謝靚.“城市病的根源還是人口問題”——北京市政協專題座談社會治理［N］.人民政協報，2014-1-22（第2版）.

［6］陳哲，劉學敏.“城市病”研究進展和評述［J］.首都經濟貿易大學學報，2012（1）:101-106.

［7］柴浩放.北京城市病的城鄉關系透視［J］.生態經濟，2015（7）:165-167.

［8］魯繼通.京津冀區域協同創新能力測度與評價——基于復合系統協同度模型［J］.科技管理研究，2015（24）: 165-170.

（責任編輯：盧小文）

Research on Megacity Infrastructure Construction and Urban Diseases Governance: Based on the Collaborative Development of Beijing，Tianjin and Hebei

Lu Xiaocheng

To treat megacity disease，infrastructure construction needs to be accelerated.Taking Beijing as an example，the city's infrastructure investment and construction has been increased continuously in terms of traffic roads，sewage treatment，energy production and other fields.But Beijing also needs systematic governance for excessive population density，infrastructure pressure，insufficient metro coverage，inadequate sewage treatment，serious environmental pollution and other disease problems.To treat megacity diseases in Beijing，strategic guidance for Beijing-Tianjin-Hebei Cooperative Development is needed to strengthen the construction and development of infrastructure equalization，integration in the capital city circle，increasing rail infrastructure construction density and coverage，constructing capital water ecosystem，and the development of low carbon new energy.Therefore guarantee could be provided for encouraging social capital to participate in infrastructure investment and the construction of surrounding areas，solving non-core functions，transferring industries，and relocating population.

megacity； urban diseases； governance； infrastructure

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.05.006

陸小成，北京市社會科學院市情調查研究中心副主任、副研究員，清華大學博士后，主要研究方向：基礎設施、低碳經濟、城市治理。