建設山上浙江 發展生態經濟——建德市“坡地村鎮”試點紀實

□建德市國土資源局　錢曉華

建設山上浙江 發展生態經濟——建德市“坡地村鎮”試點紀實

□建德市國土資源局錢曉華

自2015年被列入浙江省首批“坡地村鎮”建設用地試點縣市以來，建德市共有8個項目納入試點。截至目前，2015年4個試點項目進展順利，2016年4個試點項目均已啟動項目規劃調整和方案編制工作。一年多來，建德市在推進“坡地村鎮”建設用地試點工作中，通過制度創新，逐步走出了一條統籌“保生態、保資源、保發展”的建德路子。

一、試點初衷

1.開展試點工作是踐行“五大發展理念”、促進融合發展的有效途徑

“坡地村鎮”建設試點工作堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，按照省委、省政府“兩美”浙江建設的部署要求，以“建設山上浙江，發展生態經濟”為目標，優化結構布局、創新利用方式。開展試點工作既能提高土地利用率，又能減少對優質耕地的占用；既能開發利用資源，又能保護生態環境。開展坡地村鎮試點工作，可以促進建德市新型城鎮化、新農村建設、全域旅游發展，推進一、二、三產業的融合互促發展，能為經濟社會發展和生態文明建設釋放更大更持久的改革紅利。

▲錢曉華陪同杭州市國土資源局局長謝建華走訪建德市乾潭鎮杭派民居項目

2.建德發展現狀迫切需要試點工作政策支持與實踐探索

建德市地處浙西丘陵山地和金衢盆地毗連處，地表以分割破碎的低山丘陵為特色。對“八山一水一分田”、擁有70余萬畝低丘緩坡資源的建德而言，隨著經濟社會的快速發展，全市新增建設用地空間日益狹小，隨著耕地保護和土地生態建設力度的加大，土地供需矛盾日漸突出，成為制約經濟發展的重要瓶頸。開展“坡地村鎮”建設用地試點，是破解保障用地和保護耕地、保障發展與保護環境“兩難”問題的有效途徑，對緩解用地供需矛盾、減輕耕地占補平衡壓力，保障建德經濟社會發展必需的建設用地可謂是一場及時雨。

二、主要做法

1.加強領導，健全工作機制

建德把該項工作作為全市經濟領域“13+X”重點改革課題之一，由市委、市政府主要領導主抓，定期聽取工作推進情況匯報，及時研究解決存在的問題。同時，還將該項工作列入市級領導“六個領銜”的重要內容（即由市四套班子領導領銜負責“重要工作、重點工程、重大項目、招商引資、信訪包案、難題破解”六個方面工作），市委、市政府實行定期督查、定期通報、定期會商、定期聽取匯報的工作機制。

2.精心組織，強化責任落實

建立了試點工作領導小組，由農辦、發改、經信、國土、住建、交通、林業、水利、旅商、環保等部門和項目所在鄉鎮（街道）組成工作班子，細化分解責任，落實聯動制度，堅持每月例會制度，緊緊圍繞項目落地，各司其職，分工協作，統籌協調推進試點工作。比如在烏石灘旅游開發項目審批中，在上級部門的支持下，建德市國土資源局在較短的時間內，重新修改了“富春江國家森林公園規劃”和“建德市兩江一湖規劃”，及時做好原有國有林場地塊的補償工作和原有國有林場工人的搬遷工作，實現了項目宗地的“凈地”出讓。

3.聚焦項目，嚴格督查考核

建德市以“精心規劃、科學選址，因地制宜、合理利用，積極探索、循序漸進”為原則，精選了一批符合試點要求的項目。如胥江村“杭派民居”項目就是充分利用山地自然風貌，形成高低錯落、疏密有致的民居村落。同時，利用朝向、庭院、裝飾材料等，運用民居窗、人字線、直屋脊、披檐窗、粉黛色、馬頭墻元素，充分展現浙派、杭派民居特色。同時在遵循因地制宜，選材本土，不破壞原有景觀的基礎上，融入現代新型科技元素，將太陽能熱水系統和光伏發電系統與建筑進行一體化設計，實現生態與科技的有機融合。

4.開拓思路，積極試點創新

在項目申報中，在與環境功能區劃、林地保護利用規劃等充分銜接的基礎上，確保項目用地在土地利用總體規劃中得到充分保障。在項目供地工作中，在上級國土資源部門的指導下，創新思路、積極探索。比如烏石灘旅游開發項目的土地出讓，在保持整體指標平衡的前提下，對各分地塊規劃技術指標進行了適當優化調整，成為全省首宗點狀供地的“坡地村鎮”試點地塊。下一步，還將在不動產統一登記配套上予以創新。

三、試點成果

通過一年多的試點實踐“坡地村鎮”建設用地試點工作為建德經濟社會發展帶來了諸多直接和間接的效益。

1.緩解了項目用地“占補平衡”壓力

申報納入的試點項目本身是建德經濟社會發展中必須要上的好項目，而且主要占用各類園地、林地和未利用地。通過點狀布局、垂直開發的試點政策，8個試點項目在僅有295.8畝新增建設用地指標的情況下，得到了可開發利用2017畝的項目區面積，節約用地指標1721.2畝。在合理節約項目建設用地“占補平衡”指標的同時，科學有效地發揮了建德市低丘緩坡資源的整體效益。

2.加快了鄉村旅游基礎設施建設

建德市目前正在全力推進全域旅游發展戰略，結合建德低丘緩坡資源較為豐富的實際，緊緊抓住“坡地村鎮”試點項目工作契機，突出重點，包裝打造了一批鄉村旅游基礎設施建設項目，8個試點項目中，共有6個涉及鄉村旅游基礎設施建設。這些項目被列入試點后，不僅加快了前期用地指標報批的進度，同時也借力“坡地村鎮”試點工作推進機制，凝聚了項目推進合力、加快了項目建設進度。項目建成以后，將進一步完善建德市鄉村民宿、旅游度假功能，有效提升全市鄉村旅游的服務接待能力。

3.促進了農民建房規范有序管理

通過乾潭鎮胥江村杭派民居項目試點工作的開展，將“坡地村鎮”與杭派民居試點有機結合，實行統一規劃、統一設計、統一建設、統一配套、統一監管、統一分配的“六統一”模式，目前一期30幢房屋主體工程已完工。項目建成后，不僅將極大改善當地村民的住房條件和生活環境，同時也將為農民建房規范化管理樹立示范典型。

4.保護了綠水青山良好生態資源

建德市擁有得天獨厚的山水資源，同時地處錢塘江上游，保護好建德良好的生態環境，是全市經濟發展的首要考量。建德依山就勢實施試點項目，避免“削峰填谷、大開大挖”，既落實了“建設山上浙江、發展生態經濟”的新要求，彰顯了“房在林中、園在山中、人在畫中”的美好意境，又節約了耕地資源，保護了綠水青山的良好生態資源。

四、下步思路

1.完善規劃，科學布點

一要科學編制、完善坡地村鎮“十三五”規劃。根據建德市未來城市發展方向和土地資源分布情況，在進一步摸清全市低丘緩坡資源家底的基礎上，做好土地利用總體規劃與城鄉規劃、林地保護利用規劃、低丘緩坡綜合開發利用規劃等相關規劃的銜接工作，實現“坡地村鎮”建設試點項目用地空間、布局的“多規合一”。二要建立低丘緩坡資源數據庫，準確錄入位置、面積、用地性質、權屬、用地現狀等信息。三要充分論證區域范圍內的水系泄洪、生態保護、地質環境等資源環境要素，結合城鎮發展、產業布局、交通區位等因素，進行技術可行性論證，分析開發所需的技術水平和管理方法有沒有現實操作性，對全市低丘緩坡的開發規模、開發位置、功能定位、規劃控制等各個方面做好統籌規劃、科學布點，確保項目能夠順利落地。

2.創新思路，加快推進

一方面，將進一步加強與上級有關部門的溝通銜接，確保試點工作朝著既定目標不斷前進；另一方面，將進一步借鑒兄弟縣市好的做法，應用到建德市的試點實踐中去。同時，緊密聯系當前城鄉建設發展的實際，繼續將試點工作作為全市經濟領域重點改革課題之一加以深入研究，以更加切合低丘緩坡土地管理實際、更加適合新型業態土地利用需求、更加有利于提高用地效率為出發點，探索建立“多規合一、

公眾參與”“征轉分離、分類管理”“點面結合、差別供地”“計劃傾斜、指標獎勵”“公益配套、資金整合”“政府主導、部門協同”六大工作機制，加快推進試點工作，力爭早出效益。

3.協同管理，加強督查

低丘緩坡開發“坡地村鎮”建設涉及林業用地保護、農田水利、生態環境、地質災害、城鎮布局等一系列問題，涉及部門多，必須切實加強組織領導，確保低丘緩坡開發利用工作的順利推進。按照“政府主導、國土搭臺、部門聯合、農民參與”的組織方式，建立專項工作機制，由農辦、發改、經信、國土、住建、交通、林業、水利、旅商、環保等部門和項目所在鄉鎮（街道）組成工作班子，細化分解責任，落實聯動制度，堅持每月例會制度，緊緊圍繞項目落地，各司其職，分工協作，統籌協調推進試點工作。同時，為加快試點項目的實施進度，建德市國土資源局將該項工作納入到對相關部門、鄉鎮（街道）的年度綜合考評當中，并實行市級督查通報制度，每月向相關部門、鄉鎮（街道）和項目業主通報項目推進情況，對推進不力的，適時由市督查考評辦跟進督促。依照試點政策，今后，對類似乾潭鎮胥江杭派民居這樣比較成熟的項目，將對項目設計方案、林地審批、農轉用和地勘等各項工作予以同步推進，加快項目實施進度。

4.以點帶面，推動發展

隨著經濟社會的不斷發展，耕地占補平衡矛盾將日益凸顯，耕地保護工作和建設保障需求的矛盾將不斷加劇，做好新時期土地管理各項工作的任務也將越來越重、要求也會越來越高。建德市國土資源局將認真貫徹本次“坡地村鎮”推進會特別是黃旭明副省長的重要講話精神，通過“坡地村鎮”建設用地試點工作的實踐，及時總結經驗，在土地指標、準入導向、用地分類、利用方式和征遷補償等方面，最大限度地發揮出試點工作的衍生效益，努力探索符合上級要求和建德實際的土地管理新思路，打造“有家皆掩映，無處不潺湲”的“坡地村鎮”新意境，推動建德的轉型發展、綠色發展、科學發展。