我國特大型城市的城市更新機制探討：全球城市經驗比較與借鑒

吳冠岑，牛　星，田偉利

(1.上海大學 管理學院，上海 200444； 2. Program on Chinese Cities, University of North Carolina at Chapel Hill，27599； 3.華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237； 4. 上海大學 美術學院，上海 200444)

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我國特大型城市的城市更新機制探討：全球城市經驗比較與借鑒

吳冠岑1，2，牛星2，3，田偉利4

(1.上海大學 管理學院，上海 200444； 2. Program on Chinese Cities, University of North Carolina at Chapel Hill，27599； 3.華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237； 4. 上海大學 美術學院，上海 200444)

各國大城市在發展中面臨著不同特有的社會經濟問題，城市更新可以作為解決這些問題一種行之有效的方式。盡管紐約市、大倫敦和東京都等全球城市在城市更新背景上有所差異，但它們在城市更新行動戰略目標、合作主體、實施重點和法規保障方面有一些共同的規律。我國特大型城市的城市更新也可以借鑒全球城市的經驗，針對面臨的具體問題，從理念變革、體制結構、實施管理、制度基礎上推進城市更新發展機制的構建。

特大型城市；城市更新；機制

一、引言

城市是人類社會文明發展的結晶，在國民經濟與社會發展中具有重要的作用。世界各國的發展無不以規模較大城市的興衰作為標志，在當今經濟全球化的時期，一個國家的綜合競爭力更是越來越取決于具有一定影響力的特大型城市。而這些特大城市的發展也不可避免地會存在這樣或那樣的問題。工業化革命時期，歐美等發達國家的各種社會和經濟要素開始向城市聚集，并形成了不少大都市型(Metropolis)城市。這個階段的城市發展模式還遵循著社會經濟發展的自身規律，很少受到政府的干預，但也存在一些弊端。例如倫敦和紐約都曾經因為過于重視經濟發展在城市環境與可持續發展方面走過彎路。因此，從19世紀末開始，這些發達國家不約而同致力于對大城市發展中出現的問題進行改造，涌現出田園城市理論、有機疏散理論、衛星城市理論等諸多學術見解，也開展了城市美化運動、綠帶城等多種實踐活動[1]。20世紀隨著后工業時代的來臨，舊城改造、新城建設、城市結構性調整等活動更是頻繁出現，城市更新運動也正式從這個時期發展起來。

對城市更新較早也較為權威性的界定來自1958年8月在荷蘭海牙市召開的城市更新第一次研究會，會上對城市更新作了以下的闡述。“生活于都市的人，對于自己所住的建筑物，周圍的環境或通勤、購物、游樂及其他的生活，有各種不同的希望與不滿。對于自己所住房屋的修理改造、街路、公園、綠地、不良住宅區的清除等環境的改善，有要求及早施行。尤其對于土地利用的形態或地域地區制的改善，大規模都市計劃事業的實施，以便形成舒適的生活，美麗的市容等。有關這些都市改善，就是都市更新(Urban Renewal)”[2]。隨后，更多國家的城市發展中出現了各種各樣的特殊問題，開始了各種類型的城市更新活動，且呈現出與當地發展背景和地方區域特色緊密聯系的特征。不僅包括在應對工業城市向后工業城市轉型過程中對舊工業用地的再利用，對已污染“棕地”的可持續再開發；還包括在促進中心城區經濟復興的過程中，使被剝奪社區及邊緣化弱勢人群重返社會主流，對衰敗地區城市形象的再塑造；在快速城市化過程中的各種舊城改造、歷史遺存的保護式再開發；以及城市發展能級提升過程的自上而下、自下而上的多種更新活動。城市更新的目標已經不僅僅局限在土地的利用上，而是由原來簡單的住宅改造慢慢轉變為社會福利、商業再發展等綜合性目標。不同地區城市更新活動目標的多元化及內容的差異化豐富了城市更新的內涵和廣度。相關的概念也發生了多次明顯的變化，有城市更新(Urban Renewal)、城市再開發(Urban Redevelopment)、城市再利用(Urban Reuse)、城市再生(Urban Regeneration)和城市復興(Urban Renaissance)等多種稱謂。可見，城市更新已經逐漸成為解決城市發展問題的一種慣用做法，它是一個動態發展的概念而不是一個完結性的狀態。在有的地區和國家，這種更新活動不僅已成為使城市變得更好的一種綜合戰略，而且上升為一種國家政策。

我國一些城市也是如此，不同的是我國這些城市不僅遇到了之前歐美等發達國家城市化發展高潮期遇到過的問題，而且由于社會經濟發展環境更加錯綜復雜，還出現了一些其他城市沒有遇到過的，屬于我國城市特有的問題。作為引領國家和地區發展并更多參與到全球化和信息化過程中的特大型城市更是如此。如果不重視對我國特大型城市發展中出現問題的解決，這些城市未來不僅不能保證它持久的吸引力、影響力和競爭力，而且還有可能會像美國底特律、英國曼徹斯特以及德國哈勒和萊比錫等一些城市一樣提前進入發展階段的萎縮期。慶幸的是我國一些特大型城市，特別是深圳、廣州和上海市等土地資源較為緊缺的城市已經意識到城市更新活動的重要性。2009年深圳市就出臺了《深圳市城市更新辦法》，并于2012年補充頒布了《深圳市城市更新辦法實施細則》。2015年3月廣州市正式掛牌成立了全國首家城市更新局，上海市人民政府也于2015年5月下發了共20條的《上海市城市更新實施辦法》。但就目前現有的深圳、廣州、上海市實踐來看，實施城市更新還遇到很多困難和制約，而且最大的困境不在于技術標準的不完善，以及城市經濟發展水平和影響力的限制，更重要的還有既有規劃和土地管理政策的制約，城市發展理念以及城市協同治理結構的欠缺。因此，本文擬對國際發達城市在城市更新方面的經驗進行總結借鑒，并嘗試從理念、體制、實施、制度等多方面探討推進我國特大型城市城市更新機制構建的可行措施。

二、研究的比較對象及其概況

實際上，對于任何一個城市，城市更新都是其發展和轉型的重要手段和策略之一，它可以有效地促進城市不斷變革以達成可持續發展的目標。但特大型城市不同于一般的中小城市，特大型城市不僅希望自身可以可持續發展，而且希望城市的競爭力和能級得到持續提升，成為在社會、經濟、生態等領域更加領先的城市。因此，本文選取了紐約市、大倫敦和東京都目前這三個世界公認的全球城市作為比較對象。雖然這些城市由于自然、經濟、社會、文化、歷史、意識形態等諸多方面的影響，其城市更新的發展背景和發展過程中遇到的問題有所不同，但他們在城市更新上經歷的教訓以及積累的成熟經驗依然有一些共同的地方，在一些問題的解決上也存在一些固有的一致性。而且更重要的是他們的城市更新活動仍在根據城市發展面臨問題的不同以及人們對城市更新認識的變化持續進行，并不斷發展完善。因此，對這三個城市城市更新經驗教訓的總結，有助于我國特大型城市盡量避免重蹈城市更新活動失敗的覆轍，發揮后發優勢并逐漸構建起更為完善的城市更新機制，也更有利于這些城市實現預定的城市發展目標。

比較對象空間范圍界定如下：

表1 城市更新國際比較對象的空間范圍界定

其中，紐約市官方名稱為The City of New York，是紐約都會區的核心，也是美國人口最多和最密集的城市。近一個世紀以來，紐約市一直在商業和金融方面發揮巨大的全球影響力，直接影響著全球的經濟、金融、媒體、政治、教育、娛樂與時尚界的發展。行政區域上包括曼哈頓(Manhattan)，布魯克林(Brooklyn)，皇后(Queens)，布朗克斯(The Bronx)，斯塔滕島(Staten Island)等5個區。城市管理上基于美國整體的分權治理體制，所以聯邦、州、紐約市及其內部各區，甚至社區都分別有自己在城市管理方面的自治權。

倫敦是英國的政治、經濟、文化、金融中心，也是多元化的國際大都市，近幾百年來一直在世界上具有巨大的影響力。但由于一些政治原因，大倫敦地區(Greater London)歷史上經歷過統一和解散的過程，并于2000年又重新組建。目前大倫敦地區相當于郡一級的行政區劃，一共包括倫敦市(City of London)與32個自治市區(Borough)。其中，倫敦市比較特殊，幾乎擁有和大倫敦一樣獨立的行政與立法權限，級別較高。治理體制上，共同發展的事物由大倫敦市政府或及各自治市共同解決，個別如教育、住房等事物由各自治市處理。

東京都是日本首都，是日本政治、經濟、文化等多領域的中心，與紐約、倫敦公認為是世界的三大城市。行政區劃與我國城市最為類似，由23個特別區及26市5町8村構成。但另一方面，東京都及各區市仍然有著較為獨立的自治制度。日本整個國家基本由道府縣與區市町村的雙層結構構成，東京都即屬于道府縣，負責廣域地方的行政事務，所轄的區市町村負責基礎的與居民生活密切相關的事務，但市、町、村之間并無本質區別。

三、紐約市、大倫敦、東京都城市更新發展的背景

紐約市的城市更新是在典型的北美式城市化大背景下進行的，其城市更新源于1949年聯邦政府的城市更新計劃(Urban Renewal program)，關注重點在貧民區的清除和提供公共住房上，開始傾向于開展各種大型項目的建設，但由于這種大規模城市更新項目不僅沒有起到消除貧困的目標還帶來了種種社會負面問題，因此從70年代開始逐漸減少[3]。這一階段，還因為美國私有化的盛行，交通和通訊工具的進步，各大城市出現人口流失現象，一些曾經因工業化興起的城市核心區逐漸衰退，并出現自發的逆城市化現象。之后，城市更新趨向小規模區域的整舊復新和保存維護，對城市中心區的維護整修的項目也漸漸增多。90年代末期，在以市場機制和經濟驅動為主體的城市發展模式下，重視公眾利益逐漸以一種保守和反饋的形勢被表達。特別是隨著提高福利的呼聲高漲，城市更新政策中增加了對一些因經濟社會變化而利益受損居民給予一定補償的規定。許多計劃越來尊重當地居民的意見甚至吸納民眾參與決策。而且，多方參與的策略也開始改善城市更新的政府治理和制度安排[4]。

英國的工業化和城市化實際上比美國開始的更早，其城市更新也經歷過多個階段，包括20世紀50年代的戰后重建，70年代后期的內城再開發，到20世紀90年代以來以區域發展為視角的城市再生[5]。與北美不同的是，英國特別是倫敦市土地、住房和規劃的權利不是控制在追求利潤的地主或大建筑商手里，而是在政府住房管理部門手里，再加上歐洲福利政策的意識形態影響，因此城市更新活動更加注重公眾利益和私人利益之間的平衡[4]。一開始，城市重建計劃的主要行動者(Key actor)和利益相關人(stakeholder)是國家和地方政府，加上一小部分私人公司。而且主要是通過國家的控制和提供服務來指導城市變化和發展，并不重視對私人部門的依靠[6]。但到了1970年代，政府當局開始重新思考內城問題和第一批城市政策，試圖協調物質、經濟和社會政策(之前這些都是相互獨立的)。城市更新更加注重解決增長的城市貧困、住房需求、低收入者、失業以及就業機會喪失的問題。并通過內城區域法案(Inner Urban Areas Act 1978)提供給私人公司資金，使他們可以與城市計劃(Urban Programme)和政府一起解決經濟更新。合作的主要目的是通過撬動私人投資來獲得城市更新需要的資本，獲得各個部分的努力和資源。1980年代形成了更加一體化的公共政策框架，戰略目標也趨向物質、社會和經濟戰略的整合，并希望通過公共政策塑造城市的未來。執行上通過私人、地方和國家政府機構、社區的合作資助來使主要行動者、利益相關人的聯合更加加強。在一系列基金資助制度的激勵下，成立了眾多的城市更新合作組織，如官方半官方性質的城市開發公司，住房合作社和住宅行動信用社等[5,7]。

日本在明治維新時期以來一直是一個高度集權的國家，但在二戰戰后美國分散民主以及政治分權思想開始成為整個日本以及各城市發展的主要潮流，中央政府的控制開始逐漸減少。也就是在此過程中，工業進程帶來了很多環境污染公害問題和土地稀缺問題。二戰末期，戰后的東京比其他日本城市聚集了更多的移民，盡管城市政府提供了大量住房，但仍然存在供不應求現象并出現了很多的貧民窟。為了應對這些問題，日本和東京都頒布了不少全國性的規劃和區域性政策。更加系統的城市更新則是始于國家層面上，1969年為了災后重建而頒布實施的《都市再開發法》，該法規不僅為東京都也為整個日本的市區重建提供了整體政策指引。還規定了以權力變換和收購方式獲取土地的兩種市街地再開發事業，成立了全國市街地再開發協會，謀求土地的合理利用。到2001年，為了帶動整個日本的經濟復蘇，當時的日本政府又成立了都市再生本部，并于2002年立法通過《都市再生特別措置法》，奠定了現在都市再生的方針和基礎。該法規指出都市再生是針對都市內建筑物結構惡化，其公共設施老舊或不敷使用，或都市機能狀況不佳，阻礙經濟活動之地區，有計劃地進行全面更新重建、部分改建或保存，藉以達到重建都市機能，健全土地發展及有效利用，以及增進公共安全與福利的活動[9]。當時還制定了民營部門的城市再生事業金融支持制度，并希望通過制定都市再生特別區推動各區域的都市再生工作。2011年為了促進城市的國際競爭力，又特別增設了特定都市再生緊急整備地區制度。迄今為止，都市再生已經形成了比較完善的政策體系，各都市再生區域的地域整備方針也經歷了多次的變更和發展。

四、紐約市、大倫敦、東京都城市更新的共同經驗

(一)城市更新與城市發展目標緊密結合，并逐漸趨向于城市能級的提升

紐約市是美國城市更新的一個縮影，目前的城市更新活動基本是通過項目基金資助的方式進行。最近由于自然災害桑迪颶風對整個紐約市帶來的許多負面影響，所以紐約市在全市層面推出了一系列城市恢復(NYC recovery)的活動。2013年紐約市編制了全市層面的《A Stronger, More Resilient New York》報告，該報告致力于讓城市從氣候變化和災難中反彈恢復，并對全市范圍內的基礎設施及建筑環境重建做了規劃，包括保護海岸線，提高新建和重建建筑在抗災害方面的可持續性標準，幫助社區發展和經濟復蘇，對電力、天然氣等市政設施、油氣等各種液體燃料及其管道、各種醫護中心、通信、交通、公園和濕地等綠色生態資源、廢水處理設施的保護[8]。具體到住房恢復方面主要是住房恢復運營部(Housing Recovery Operations，HRO)負責，該部門通過項目形式資助受災害影響的土地所有者和租戶重建、返修他們的房屋，執行賠償和收回受損害房屋等。經濟的復蘇主要由紐約經濟發展公司(New York City Economic Development Corporation，NYCEDC)運作，它致力于通過促進投資增加就業崗位、培育有活力和宜居的社區來加強紐約市的競爭地位，保持其作為全球城市的領先地位，包括利用基金資助那些受到颶風影響地區的經濟增長和長期復蘇。為了幫助一些小公司更好地從颶風災害影響中恢復，NYCEDC還推出過專門的借貸和撥款計劃。此外，紐約市住房保護和發展部(Department of Housing Preservation and Development，HPD)還擔負著日常的住房管理任務，該機構以為低中收入家庭建設和維護可支付和高質量的住房，促進多樣化的社區為使命，貫徹實施住房質量標準，提供財政資助，完善可支付住房的存量管理。許多廢棄的建筑和場地通過HPD的項目和努力，已經轉變成更安全和可支付的住房，以及更具有生機和活力的商業、公共、開放空間混合的新建筑。

大倫敦政府將城市更新統一稱為城市再生(Urban Regeneration)，明確表示進行投資是使倫敦成為世界上最好的城市甚至更好的城市中至關重要的一步，還把政府提供基金資助的城市再生項目作為一項主要的城市發展政策。其城市再生的戰略與愿景是：希望創建更多充滿活力的商業街和更好的室外空間，創造新的就業機會，幫助倫敦的企業發展壯大。大倫敦政府還認為創建更多有倫敦地方特色的區域是提高居民生活質量的重要途徑，因為它可以保留并吸引各式各樣的人和公司持續來倫敦進行投資，也有助于引入更多的游客。在大倫敦促進城市再生的各項基金中，High street基金幫助倫敦的商業街更好地發展和提高活力；Growing places基金旨在促進經濟增長并釋放就業崗位和更多的住房；London regeneration基金旨在將倫敦絕大多數的人才資源集中在創意和科技產業上。此外，大倫敦還有一個大型室外計劃，該計劃旨在通過對公共空間的投資改善城市的外觀和感覺，提高生活在倫敦市每一個人的生活質量。大倫敦還特別關注基礎設施的開發，特別是那些大規模鐵路運輸網絡和橫貫線交通網絡的建設。大倫敦政府認為基礎設施的開發可以確保城市再生機會的最大化，提高城市連通性，拓展現有的商業機會，同時也會創造更多所需的住房和就業需求，并認為如果沒有這些基礎設施的開發，倫敦將失去其在大都市競爭中的領先地位。

就東京都而言，除了國家在都市再生方面的規定，其特殊目標即使城市充滿活力和魅力，增加城市基礎設施的防災能力，創造環境先進的都市，提高業務、商業、居住、文化等多種功能的合理安排，更新城市功能。在2011年制定的東京都心.臨海地域等特定都市再生緊急整備地區，還要根據東京都希望成為世界第一都市的目標以及進一步強化國際競爭力的建設愿景，加強東京都的國際商務中心功能，提高國際金融中心集聚力，促進住宿、停留、居住、商業、醫療和教育等多功能中心的形成。為了推進都市市中心的宜居戰略，需要在保持民營部門進行高質量開發的同時，靈活利用公用土地促進人們在市中心的居住，讓無論是本地還是外地的人們都可以在東京舒適地生活，增加其作為國際都市的魅力，促進更多樣化人才的集聚和交流。

(二)城市更新建立在多主體的合作，以及更多發揮私人部門作用的基礎上

紐約市《A Stronger, More Resilient New York》報告指出，此次紐約市城市恢復計劃的成功實施，主要得力于市政府辦公室和市議會強有力的合作和領導。特別是長期規劃和可持續管理辦公室(OLTIPS)對各個部門和利益相關者的集中管理和協調。其中，涉及到的部門包括城市規劃部(DCP)、環境保護部(DEP),公園和游憩部(DPR), 交通部(NYCDOT),紐約經濟發展公司(NYCEDC)，建造部(DOB),住房保護和開發部(HPD),住房恢復運行辦公室(HRO)等。紐約市的住房恢復工作也十分注重市、州和聯邦部門的合作，不僅與聯邦住房和城市發展部、聯邦危機管理局還與新澤西州、紐約州等部門共同開展住房恢復行動，分享活動經驗和推動相關公共服務。紐約市住房保護和發展部的住房十年規劃藍圖中指出要保護和修建未來200000套可支付住房，不僅需要城市資金的投入，更重要的還是更有效地激活私人部門的投資，而且預計2015-2024年資助這些可支付住房的建設和維護所需的414億美元中，可以由市政府提供20.4%，州和聯邦提供7.02%，私人部門則提供剩下的72.94%[10]。

大倫敦政府發布的2015年3月版倫敦空間開發和戰略規劃(簡稱倫敦規劃)則在城市再生部分專門指出，地方政府要識別自己轄區的再生區域，設定空間戰略目標，通過改善健康、安全、可達性、就業、環境和住房等區域發展框架和社區戰略將再生、城市開發和交通開發融合在一起。同時，市長要和地方進行戰略層面的合作，但地方應該是再生項目的主要執行部門，市政府只提供戰略框架，或者是促進土地所有者、居民和企業主的合作，使城市再生達成各方都可以接受的、積極的發展目標[11]。

日本國家層面的都市再生政策認為城市問題的解決本就應該是相關部委、地方政府和私營企業之間的共同合作和參與的行動。而且認為都市再生項目更多的是要充分吸納私人部門的意見，激發民間的活力，由民間部門扮演主導，公共部門進行支持。此外，還規定如果在東京都等都市再生緊急整備地域中，需要協調整合相關政府單位、地方公共團體等意見時，則可以組成緊急都市再生整備協議會，進行協調。截至2015年7月，整個日本共指定了63個都市再生緊急整備地域，12個特定都市再生緊急整備地域，認定了77個民間都市再生事業計劃。其中，僅東京都就認定了38項。在這種都市再生機制下，政府的作用主要是制定都市再生地區范圍，制定都市再生方針，對都市再生項目進行批準，提供技術支持、監管等。私營部門則負責提供更為具體的建造及規劃成本，土地業主貢獻土地或建筑物。

表2　紐約市、大倫敦、東京都城市更新的主要戰略目標

注：根據紐約市、大倫敦、東京都政府網站資料整理

(三)城市更新更加注重以社區為主和以人為本

紐約市住房恢復運行辦公室的住房恢復報告(one city, rebuilding together)指出在對受災的住房所有者救濟和加快恢復進程中，要注意讓住房所有者提前知道未來的建造過程，以便更好地推動房屋征收工作，并提供有利于每個人選擇適合自己的合同恢復方式。取消項目批準的優先等級，確保沒有人會因為收入原因而被取消重建、征收賠償等救濟資格，以便更多的家庭可以得到救濟。從多個渠道為受災群眾減負，包括與州立法和金融部門聯合提供財產稅減免，提供水費的減免等措施。此外，還特別強調要更好地吸引當地社區直接參與重建過程，如注重通過重建為當地居民提供就業機會，在社區、勞工組織以及其他合作者之間建立聯系推動地區就業。任命專門主管增加社區和市政部門之間的協調，直接指派人員參與社區重建工作，增進居民對重建項目的理解，與當地非營利組織共同直接為房屋所有者提供援助。構建網站方便參與重建人員的項目申請以及對項目執行實施狀態的查詢，在線發布多種語言的項目指導手冊[12]。

大倫敦的城市再生也是如此，倫敦規劃指出城市再生主要的實施工具是社區戰略和規劃，以及地方層面的其他政策；再生項目應該考慮涉及居民、及更廣泛利益相關者的需求，并最大化再生項目參與者可以獲得的發展機會；鼓勵允許社區和居民參與再生項目的咨詢活動；城市再生規劃和項目應該最小化對社區發展和商業發展的影響。

東京都都市再生事業在各個層面上也十分注重地方社區的意見，并強調在都市再生緊急整備地域指定時就必須事先征詢并尊重地方公共團體的意見。而且通過法律規定民間可以積極參與都市再生的計劃、事業、運營等。

(四)城市更新都有不同程度的規定和法規輔助執行

盡管紐約市和大倫敦的都市更新目前大都通過項目合作方式開展，但是二者在項目開發上都遵循申請批準或許可制度。

就紐約市而言，只要涉及土地使用改變，無論是城市更新還是區劃的修訂都必須通過城市規劃部的申請和批準。這一程序被稱為土地利用審查(ULURP)，其實質是一種公共審查的形式，服從于城市憲章的規定。ULURP要求首先向城市規劃部門提出申請和預先審定，城市規劃部門將合格的申請文件提交給社區委員會。社區委員會會通知社區居民并召開聽證會，并將結果告知區委員會，由區長審核。如果跨區還要和其他區委員會商議，然后將審核意見送交市規劃委員會。市規劃委員會召開全市居民參加的聽證會，如果批準還可以添加某些附加條件。但如果市規劃委員會不批準，項目就不能開展。如果市規劃委員會批準，最后要遞交市議會，市議會通過了送市長最終審核。通過這樣的程序保證每個項目使所有利益相關者都可以接受和遵守。除此之外，日常的住房和社區更新項目還需要遵循紐約州的法律法規。紐約州住房和社區更新部門服務的一項主要內容就包括和利益相關者的溝通和交流，制定法規，日常管理，維護住房公平，制定政策等。

至于大倫敦，眾所周知，其建設開發控制十分嚴格。所有的規劃和開發申請，包括城市再生項目中土地用途和建筑用途的變更，都要通過規劃許可。有些建筑用途變化、小的建筑功能替換和增加則可以不需要規劃許可，但要具有所謂的可開發權。具體哪些是不需要規劃許可的部分服從于對地方建筑設施影響和保護的要求。大倫敦政府通過這種方式可以保證城市再生項目更好地適應現有倫敦市的社區和商業區的特征。目前為了保證有足夠的住房，并加快住房釋出的速度，大倫敦政府爭取到一個新的特殊的可開發許可權，允許在某些關鍵的商業區將商業辦公用房轉變為居住用房。為強化這一政策的效果，2013年倫敦市政府規劃法的修正案中還增加了允許辦公用房改變為居住用房時不需要經過規劃許可的條款。

日本的都市再生，如上所述已經有了一整套的法規體系。《都市再生特別措置法》詳細規定了都市再生機構、基本方針、地域整備方針、項目的立項程序等。其中，都市再生基本方針一般由都市再生本部負責制定，都市再生特別區域由都市規劃決定，超過一定規模的民間都市再生事業由國土交通大臣認定。并規定只要被制定為都市再生緊急地域的地區就可以超越現有城市規劃對于土地使用限制的一些規定，并制定了一系列為私人部門提供稅收優惠和免息貸款等金融支持。此外還有《都市再生特別措置法施行令》、《都市再生特別措置法施行規則》、《都市再生安全確保規劃》等與之相配和。具體到東京都的特別再生地區，還有東京都促進再開發指定區域規劃運用標準對該地區容積率、項目申請程序進行具體規定。

五、我國特大型城市城市更新的背景和存在的問題

我國城市的發展是在長期計劃經濟體制向市場配置資源體制為主的漸進式轉變背景下進行的，且一直是以政府主導為主。經歷了1949-1957年自由發展的城市化，1958-1977年由于政策原因導致的非常規城市化、逆城市化和城市化停滯，以及1979年之后至今的城市化加速發展等多個時期。目前為止，短短幾十年間已經經歷了發達城市幾百年走過的資源向城市聚集的過程，不僅已經形成了像北京、上海、廣州和深圳等各種區域性和國際性的特大型城市，還涌現了京津冀、長三角、珠三角等世界級的城市群。而且隨著國家地位重要性的提升，一些城市在世界經濟格局中起到越來越重要的作用。

正如之前發達國家大城市將制造業轉移出去，自己則轉型為服務業中心一樣，我國各特大型城市為了能夠積極參與到經濟全球化的進程中，也在經歷這種經濟轉型和升級的過程。但由于這些特大型城市更多是在受國家政策傾斜的基礎上發展起來，普遍現代化的速度滯后于城市化和工業化的速度，人口城市化的速度滯后土地城市化的速度。再加上傳統社會階層、意識形態、空間結構以及城市管理體制還沒有及時得到轉變，缺少相對完善的公共服務和政策儲備，所以在內外部力量影響下，這些城市轉型升級過程中出現了一些具有中國特色的城市問題。一部分如發達國家大城市發展過程中都存在過的交通過分擁擠、低收入群體居民居住條件惡化等現象。另一方面，雖然沒有其他全球城市嚴重的種族不平等現象，但由于我國特有的戶籍政策，在不同社會階層之間也存在著日益凸顯的種種社會不平等現象。而且由于我國各種資源和要素過于集中在大城市，還出現了不同于其他發達國家城市的常住人口持續增加，居民住房壓力加大，公共資源、服務設施和就業崗位跟不上需求，社會保障缺失的問題。不同區域公共服務的不均等，中心城和新城發展不均衡，居住和就業空間不匹配的情況也十分常見。同時因為土地制度和產業轉型政策的不相協調，還存在不同程度的建設用地空間有限以及土地低效利用和閑置并存的現象。再有就是在這些特大型城市居住和工作的人們對生活質量和生態環境質量的需求日益增加，社會經濟的創新驅動發展對這些城市也提出更多、更高的要求。

在這些新的挑戰下，北京、上海、廣州、深圳、天津等許多特大型城市根據各自的特點和面臨的不同問題，自發或被動地開展了大膽的探索與實踐。廣州市市場主導下以“舊城鎮、舊廠房、舊村莊‘三舊’改造”為主要內容的土地節約集約利用型城市更新經驗被國家發改委納入國家綜合配套改革試驗區改革成果，在全國推廣。上海市在以政府推動為主的老工業城區城市更新與改造中也積累了不少值得借鑒的范例。天津市對歷史文化街區、歷史風貌建筑的更新與保護也形成了一套完善的體系。北京中關村互聯網金融中心的轉型，“798”藝術區的文化創意產業也是很好的成功典型。各開發企業也在參與城市更新中逐漸形成了與政府合作、收購、聯合等多種運作模式。一些城市規劃部門和專家學者還提出了有機更新、微更新等一些新的有中國特色的城市更新理念。雖然各地有很多值得借鑒的案例甚至有相關政策進行配套，但整體而言，這些城市的城市更新還面臨著許多困難和制約。

一是這些特大型城市更新目標上更多的是被動的對目前出現問題的回應和解決，還沒有轉變到深刻洞察所在城市特性，辨識未來發展問題和尋找未來發展機會的政策設計思路上。例如：《深圳市城市更新辦法》僅指出其城市更新是一種對特定城市建成區(包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等)的一種綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動[13]。《上海市城市更新實施辦法》中的城市更新雖然已將實施重點拓展為包括完善城市功能，強化城市活力，促進創新發展；強化社區服務，完善公共配套設施；增加公共開放空間，促進市民交往；改善生態環境，加強綠色建筑和生態街區建設；完善慢行系統，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保護歷史文化風貌，改善城市景觀；改善基礎設施和城市安全，保障市民安居樂業等多個方面[14]。但這些現有城市更新政策中大都沒有提到如何根據未來中長期的城市發展目標，設計城市更新的主要內容并付諸實施，更沒有上升到如何將提升城市特色和魅力與城市可持續發展相融合的層次。而從紐約市、大倫敦和東京都等全球城市在城市更新活動上的分析來看，這些全球城市的城市更新已經不僅涉及到土地和住房，還涉及到生活在這個城市的人，城市本身，城市發展的社會、經濟和生態環境等多個方面，而且最主要是城市更新都以城市未來發展目標為核心。

二是城市更新運行上，雖然政府直接干預的成分逐漸減少，中央也不斷向地方分權，但在個人、企業和政府共同對城市進行協同治理方面還沒有建立起真正的合作機制，市場介入的程度還很有限。個人方面對城市更新的公共利益還不能很好的理解，社會力量也還沒有能力參與到城市更新中。企業方面更多的受經濟利益驅使，沒有足夠動力去執行大型的公共項目。政府則一方面在城市更新項目上的定位還不夠明確，另一方面因為對城市更新后的一些利益還不能很好的放手，激發不起私人部門的活力。而且很多項目由于受到越來越復雜的因素制約，經濟效益也越來越少，企業更不愿意參與。反觀其他全球城市，公私合營等模式早已在城市更新項目中扮演重要的角色，并起到主要的作用。

三是城市更新在以人為本方面的政策設計上還有所欠缺。一方面由于戶籍和土地制度的影響，土地成本和房價持續上漲，降低了這些特大型城市在住房、就業和生活方面的包容性和吸引力。而政府卻沒有很好的辦法解決住房的可支付性問題，僅僅是被迫采用限購等行政手段進行應對。即便是希望通過大力建設保障房來從供給方面改善住房問題，但也還面臨著居住區域公共服務均等化不夠的問題，這種大型保障房社區建設是否可以起到引導人口合理分布、優化城市空間結構和改善居民居住狀況的效果還尚未可知。另一方面，即便是我國較為發達的特大型城市，在向高端服務業轉型和城市功能升級期間，尚缺乏對高素質人才和高新技術產業有吸引力和開放的金融或貿易政策，基礎設施和營商環境。而且由于之前工業發展導向政策的影響，以及一直存在的經濟發展與生態環境保護方面的矛盾，導致我國這些特大型城市在空氣和環境質量方面還不盡如人意，影響了對城市發展所需人才的吸引力。

四是城市更新法規上，除了之前提到的上海和深圳出臺了市級的城市更新辦法，其他城市還沒有城市更新方面的詳細規定和操作方案，仍然是之前的舊城改造或拆舊建新思路。出臺過相關法規的深圳市還由于一些條款制定的不夠完善和明確，出現城市更新項目局部上的惡性競爭，以及各參與方對利益爭奪糾紛加劇的現象[15]。而且在城市更新中經常會出現的土地用途和結構轉換方面還受到現行較為剛性的城市規劃和土地法規的限制。目前尚沒有完善的土地退出和更新機制，導致土地使用效率不高，農村集體組織、原使用者、開發企業等單位對城市更新項目的積極性也不高。未來一段時期，一大批現存商業和工業土地使用權，以及一些住宅用地使用期限即將到期，到期如何處理這些用地也依然沒有統一規定，影響利益相關者對未來土地再開發的態度和行為，以及地方政府、開發商和原土地使用權人的在使用土地上的收益分配規則制定。

六、我國特大型城市城市更新未來的發展思路

綜合借鑒現有全球城市在城市更新方面的經驗，立足我國特大型城市的特點和管理機制，未來我國各特大型城市在城市更新方面不僅要始終堅持以人為本，持續不斷優化的更新，還要從理念、體制、實施和制度上構建適合我國城市更新發展的機制。

城市更新的理念上，宜根據城市定位不同，要面向未來世界發展趨勢，依托戰略性資源與核心競爭優勢，提煉出適合自己城市的發展之路。在城市更新區域劃定或項目確定時更多的從區域發展，城市功能定位角度上考慮。例如北京要依托是全國首都、政治中心、文化中心的定位，打造世界著名的古都和現代國際城市，同時依據京津冀一體化戰略規劃，實現協同創新、區域生態環境保護和交通設施建設的一體化發展。上海則不僅要在四個中心基礎上實現2040年努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市目標[16]，還要發揮長江三角洲城市群核心城市的輻射帶動作用，并合理疏散其非核心功能。同時，借鑒世界不同城市和地區提出并付諸實踐的緊湊型發展，精明增長，公共交通導向的土地開發，適度和有機更新等思想，保證社區和鄰里空間保護與城市更新的協調。重視利用歷史遺產保護、生態導向和重大事件導向等方式來對原土地低效利用和廢棄區域進行改造和更新，更多的促進閑置和公共土地參與更新。通過引入文化產業和創意產業提高城市更新項目的綜合效益，實現城市的轉型升級。

體制上，建立政府，原權利人、社區，開發者、第三方等多方參與平臺，更新需求的對接平臺，協商和融資平臺，形成一個自上而下和自下而上推動相結合，第三方協助的多中心治理結構。政府要認清在不同類型更新活動中的地位，進行差別化的引導，適當下放權力和讓利。在保留政府劃定城市更新單元、審批規劃和實施方案、建設許可和監督、利益協調等方面職能的同時，賦予公眾在城市更新單元設立、規劃建設等過程中的參與權利。加強第三方如半官方、研究機構或非營利組織在城市更新標準制定，提供咨詢、監督等的咨詢和協助作用。對企業參與城市更新項目的，要完善項目篩選、參與企業選擇、融資管理和后期運營的監管。

實施上，要更加注重以人為本。重視社區和原土地權利人的真實需求，提高其對社區網絡和文化遺產的保護意識，減少傳統文化和社區習慣的流失。采取謹慎和差別化的城市更新方式，針對不同區域原有城市空間和社會網絡基礎的特點，對城市更新類型進行區分，并因地制宜地進行差別化對待。高度重視城市更新前的確權工作，也可以引入第三方確權評估單位促進以后利益分配工作的順利開展。注意更新單元定期的評估和平時的監督，建立完善的準入和退出機制。

制度上，考慮對城市更新進行系統性的立法，為未來城市更新的順利實施和更新后的利益共享創造條件，抑制現有類似行動中的各種違法和短視行為。制定明確的城市更新區域劃定和協商制度，實施細則等。完善土地用途管制和規劃技術標準，提高土地利用和城市規劃的彈性。穩步推進城鄉一體化建設用地市場的改革，試點允許自行開發、多元主體協議等城鄉統一的土地開發模式。制定更合理的土地權利轉換和差異化補償的政策和方法，在保障社區居民和原土地使用者利益的基礎上，增加政府、社會和個人的成本分擔和協議共建機制，理順土地增值收益在政府，集體經濟組織，用地企業和原權利人的合理分配關系。倡導城市中心區適度的土地混合使用，通過用地和建筑物功能的空間混合提高土地使用效率，構建高效的、多樣的土地利用模式。提供激勵措施促進城市更新，研究制定村集體或企業在貢獻公共設施和公共服務用地時，在保護耕地或綠地時，在保護歷史建筑時的容積率獎勵和轉移以及稅負減免等政策。規范開發商、農村集體、市民和原用地企業的開發和改造行為，限制其過度逐利行為，構建更為全面的監督管理措施。

圖1　城市更新機制構建圖

[1]崔珩.西方大城市空間結構發展的經驗與啟示[J]. 西南交通大學學報(社會科學版)，2011,(12)3:111-115.

[2]朱啟勛.都市更新——論與范例[M]. 臺北:臺隆書店，1982.

[3]王蘭,劉剛. 20 世紀下半葉美國城市更新中的角色關系變遷[J].國際城市規劃， 2007,22(4):21-26.

[4]布賴恩·貝利. 比較城市化[M].北京:商務印書館，2014.

[5]董奇. 倫敦城市更新中的伙伴合作機制[J].規劃師, 2005(4):100-103.

[6]羅伯茨,塞克斯. 城市更新手冊[M]. 中國建筑工業出版社，2009.12.

[7]Timothy Barnekov, Robin Boyle, Daniel Rich . Privatism and Urban Policy in Britain and the United States[M]. Oxford University Press, USA.1989.

[8]The City of New York. A Stronger, More Resilient New York[R].2013.

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[10]The City of New York. Housing New York: A Five-Borough, Ten-Year Plan[R].2014.

[11]Greater London Authority. THE LONDON PLAN:Spatial Development Strategy for Greater London[R].2015.

[12]The City of New York. One City, Rebuilding Together[R].2014.

[13]深圳市人民政府. 深圳市城市更新辦法[Z].2009.

[14]上海市人民政府. 上海市城市更新實施辦法[Z].2015.

[15]東方早報. 城市更新“七年之癢”急需明晰“游戲規則”[EB/OL]. http://epaper.oeeee.com/epaper/H/html/2016-07/01/content_51845.htm.2016.7.1.

[16]上海市人民政府. 關于編制上海新一輪城市總體規劃指導意見的通知[Z].2014.

(本文責編：王延芳)

Study on New Mechanism of Urban Regeneration in China’S Megalopolis:Compare and Implication of Three Global Cities

WU Guan-cen1,2，NIU Xing2,3，TIAN Wei-li4

(1.School of Management, Shanghai University, Shanghai 200444,China;2.ProgramonChineseCities,UniversityofNorthCarolinaatChapelHill, 27599;3.SchoolofSocialandPublicAdministration,EastChinaUniversityofScienceandTechnology,Shanghai200237,China; 4.CollegeofFineArts,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Urban regeneration is an effective method to solve metropolitan problem. Though some differences exist in the background of urban regeneration among New york city, great London and Tokyo, it is found that there are some common basic rules of the strategic target, action subjects, implementation focus, auxiliary policy in these cities. Our megalopolis governors should learn the experience from these cities and create more proper urban regeneration mechanism to settle the facing puzzle on governance idea, regimes, management policy and institutional base.

megalopolis; urban regeneration; mechanism

2015-12-25

2016-04-20

中央高校科研業務基金(WE1321001)；上海市人民政府發展研究中心面向未來30年的上海發展戰略研究課題“上海城市土地空間資源潛力、再開發及城市更新研究(2014-A-28-A)；國家公派訪問學者項目資助。

吳冠岑(1981-)，男，河南新鄉人，博士，上海大學管理學院副教授，研究方向:土地和房地產管理。

F299.23

A

1002-9753(2016)09-0088-11