縱向財政失衡、政治晉升與土地財政

賈俊雪，張　超，秦　聰，馮　靜

(1.中國人民大學中國財政金融政策研究中心　北京　100872；2.寧波市海曙區國家稅務局　浙江寧波　315010； 3.中國社科院財經戰略研究院　北京　100028)

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縱向財政失衡、政治晉升與土地財政

賈俊雪1，張超2，秦聰1，馮靜3

(1.中國人民大學中國財政金融政策研究中心北京100872；2.寧波市海曙區國家稅務局浙江寧波315010； 3.中國社科院財經戰略研究院北京100028)

本文在深入剖析“土地財政”形成的邏輯機理的基礎上，利用我國2001—2007年間地級市面板數據考察了縱向財政失衡和政治晉升對土地出讓金規模的影響。研究表明，縱向財政失衡對土地出讓金規模具有顯著的正影響，表明財權與事權錯位加劇了地方政府土地財政行為。政治晉升激勵亦是“土地財政”形成的一個重要原因，體現在離任后獲得升遷的市委書記在任時更加熱衷通過土地出讓獲取財政收入。在任期的最后一年，政治晉升激勵的影響尤為明顯。分樣本分析還發現：縱向財政失衡對土地出讓金規模的影響在經濟較落后地區更為突出，政治晉升激勵的影響則在較發達地區尤為強烈。政治晉升激勵強化了縱向財政失衡對地方政府土地財政行為的影響，賦予地方更大的行政自主權則有助于矯正縱向財政失衡和政治晉升造成的地方政府土地財政行為扭曲。

縱向財政失衡政治晉升土地財政

一、引言

1978年以來，伴隨著市場化改革的逐步深化，我國土地要素價值得到極大釋放和利用，成為推動房地產等行業蓬勃發展、城鎮化水平大幅提升和經濟高速增長的一個重要因素。然而，新世紀以來，土地開發對經濟的支撐作用逐步走向另一種極端——地方財政對土地資源等相關收入高度依賴，出現了所謂的“土地財政”現象；不僅導致房地產價格持續快速上漲，加重了居民負擔和資源錯配，也帶來地方政府債務和銀行信貸風險積聚，對我國財政金融安全構成了嚴峻挑戰。*2011年，我國土地出讓金收入為33477萬億，占地方本級財政收入的比值為64.7%，而由土地出讓金撬動的債務資金高達4.8萬億。那么，究竟是什么因素誘發了地方政府的內在激勵，促使其熱衷與土地相關的財政行為？無疑，這一問題的解答有助于深刻認識和理解“土地財政”形成的邏輯機理，為完善地方政府治理體系、化解“土地財政”的風險隱患尋求良好解決之道。

近年來，我國學者對“土地財政”的成因進行了較廣泛的研究。目前，已有文獻普遍認為，“土地財政”的形成與我國財稅體制變遷密切相關——1994年分稅制改革導致地方財力缺口嚴重，迫使地方政府不得不尋求新的收入來源；而土地資源相關收入幾乎完全由地方政府控制，因此“賣地生財”就成為地方政府解決財力不足的一個有效途徑(吳群、李永樂，2010[11]；陳志勇、陳莉莉，2011[1]；賈康、劉薇，2012[4]；Lichtenberg and Ding, 2009[18])。陶然等(2007)[9]、盧洪友等(2011)[7]、李郇等(2013)[5]以及孫秀林、周飛舟(2013)[8]基于省份或地級市面板數據的實證研究，為這一觀點提供了較好的經驗支持。還有一些研究指出，除了財政激勵外，政治晉升激勵亦是影響地方政府土地財政行為的一個重要因素——以GDP增長為核心的干部考核晉升機制，促使地方政府熱衷通過“經營出讓土地”推動經濟增長、博取晉升資本(陶然等，2009[10]；張莉等，2011[13])。不過，這方面的研究更多關注的是：政治晉升激勵對地方政府利用低價工業用地招商引資行為的影響。但工業用地出讓收入在地方“土地財政”中扮演的作用極為有限，而且現實經濟中，地方政府還廣泛通過“賣地生財、質押舉債”的投融資模式拉動經濟增長。更為重要的是，此類研究普遍缺乏將官員晉升激勵變量顯性地納入分析之中，因而也就無法深刻揭示政治晉升激勵對“土地財政”的影響。

本文旨在彌補這一不足，豐富拓展此類文獻。為此，本文從一個全面而連貫的視角出發梳理了改革開放以來我國“土地財政”的發展演進歷程，剖析地方政府的行為動機及其對“土地財政”的影響，探究“土地財政”形成的制度基礎和邏輯機理；在此基礎上，利用我國2001—2007年間的地級市面板數據，就縱向財政失衡和政治晉升對土地出讓金規模的影響進行實證分析。本文的研究貢獻主要體現在如下兩個方面。(1)本文通過多種渠道收集了我國地級市市委書記的詳細資料，依據市委書記離任后的去向構造了市委書記升遷啞變量以捕捉晉升預期的影響，還考慮了市委書記的年齡、任期長短以及不同任期階段行為差異的影響。鑒于現實中地方“一把手”擁有主要的經濟決策權力，這使得本文可以從更基層的角度深入探究政治晉升激勵在地方“土地財政”形成中的作用，豐富近年來關于政治晉升激勵對地方政府行為及其經濟表現影響的研究文獻。(2)本文通過分樣本分析考察了不同經濟發展和行政分權水平條件下，縱向財政失衡和政治晉升激勵對地方政府土地財政行為的影響差異，以及縱向財政失衡和政治晉升激勵的交互影響。地方政府治理涉及政治、行政和財政三個層面。當前，我國業已進入“改革深水區”，單純依靠任何一個層面的改革可能都無法有效實現地方政府治理體系的優化。就此而言，本文的研究可以為政治、行政和財政協調聯動改革，優化地方政府治理機制，化解“f土地財政”的風險隱患提供一些良好借鑒。

二、“土地財政”的歷史演進

改革開放前，與計劃經濟體制相適應，我國城鎮土地實行的是無償、無限期、無流動的行政劃撥使用制度。這種制度導致土地資源配置不合理、利用效益低下、土地浪費嚴重以及產權關系混亂等諸多問題，嚴重阻礙了經濟社會發展。改革開放后，為了克服這些弊端，我國在城鎮土地有償使用方面進行了一系列改革探索。

1987年，深圳市在全國率先進行土地出讓制度改革試點，先后以協商、招標和拍賣方式有償出讓國有土地使用權，取得較大成功。這產生良好示范效應，使得國有土地使用權有償轉讓制度迅速在全國許多城市推開。與此同時，中央亦著手進行全國性制度安排以確保土地使用權有償出讓的合法化：1988年4月通過的《憲法》修正案規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”；同年12月，《土地管理法》也做出修改，規定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這為土地有償使用制度改革的順利推進掃除了制度障礙。1990年5月，國務院頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押和終止等問題作出更加明確的規定。不過，2000年以前，行政劃撥仍是最主要的供地方式；即使是有償出讓，95%以上的土地也采取的是市場化程度較低的協議出讓方式。2001年以后，國務院和國土資源部相繼頒布《關于加強國有土地資產管理的通知》和《關于通過招標、掛牌、拍賣國有土地使用權的規定》等政策法規，明確市場對國有土地使用權進行配置的主導地位。自此，土地有償出讓比例大幅度提升，土地市場機制逐步健全，土地使用權的市場價值得到充分釋放*2001—2011年間，我國土地出讓面積增加了2.7倍，出讓價款大幅增加了23.3倍。2003—2011年間，通過招拍掛出讓土地面積的比例由28.0%提高到91.3%，招拍掛出讓價款的比例則由56.7%提高到95.9%。數據來源于2001—2011年間《國土資源統計年鑒》。。

隨著土地有償出讓制度的確立與推行，土地出讓收益分配逐步成為中央和地方博弈的焦點，土地出讓金分成比例調整頻繁。1988年11月實施的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》將土地使用費改為土地使用稅，由中央和地方五五分成。1989年5月，國務院規定國有土地使用權有償出讓收入必須上交財政，由中央與地方四六分成。1992年9月，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，首次將土地使用權出讓收入稱為“土地出讓金”，并將上交中央財政的比例下調為5%。1994年分稅制改革以后，土地出讓金作為地方固定收入全部劃歸地方政府所有*這并不意味著中央對土地出讓收入置之不管。恰恰相反，近年來，中央對土地出讓的調控和土地出讓金的管理越來越嚴格——土地出讓金在2007年以前屬于預算外收入，此后納入地方政府性基金預算管理，與一般財政預算分開核算，實行專款專用(財政部，2012)。。

我國土地交易市場化程度的提升、土地使用權價值的釋放以及地方政府土地出讓金分成比例的擴大，使得地方政府從土地出讓中找到了籌措建設資金、解決財力不足的出路，逐步形成“賣地生財、質押舉債”的財政投融資模式，“土地財政”漸成現狀且日益突出。以我國地級市和四個直轄市為例，2001—2007年間，雖然各地存在一些明顯差異，但土地出讓金占GDP的比值以及土地出讓金與地方預算內收入的比值均呈現出持續增加的態勢(除了2006年)，尤以2007年最為突出(見圖1)*數據來源于2002—2008年間的《全國地市縣財政統計資料》。。

三、“土地財政”形成的制度基礎與內在邏輯

“土地財政”是在我國特殊的經濟發展階段以及社會經濟轉型中形成的，與財稅、金融體制改革以及官員考核體系密不可分(見圖2)。20世紀90年代中期以來，為了更好地調動地方政府發展經濟的積極性，中央主導了以分稅制為主的財稅體制改革，建立健全了以GDP增長為核心的干部考核晉升體系。這使得地方政府的財政、經濟和政治利益保持較高一致性，促使地方政府熱衷通過土地經營和出讓獲取建設資金、推動房地產業發展以拉動經濟增長。換言之，現行的干部考核晉升機制和財政體制安排構成地方“土地財政”的主要激勵基礎。而商業銀行的市場化改革亦促使信貸資金大量流入土地交易和房地產市場，對“土地財政”的形成起到推波助瀾的作用。

(一)財稅改革與縱向財政失衡

1994年分稅制改革重新劃分了中央與地方的財政收支責任，在財政收入方面主要采取了集權做法：中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的21.9%激增到1994年的55.7%，此后基本保持在50%—55%之間。如果加上掌握的社保基金和管理的民航、鐵路、石油、金融、保險等大型壟斷行業的利潤，中央政府集中了全國近60%的財政資源，但僅承擔近20%的支出事務*2010年，地方財政收入40613.04億元，占全國財政收入的48.9%，而同年地方財政支出73884.43億元，占全國財政支出的82.2%。。財政收支責任安排的不匹配，造成地方財力缺口嚴重。雖然建立了財政轉移支付制度以調節地區間和不同級次政府間財力差異，但并不能滿足地方政府支出所需。尤其是在工業化和城鎮化提速以及區域競爭加劇的背景下，大規模基礎設施投資成為優化招商引資硬件條件、促進地區經濟增長的重要手段。快速膨脹的資本性支出需求進一步加劇了地方政府的資金困境和縱向財政失衡，地方官員創收動機強烈。而財政收入自主權的下降、預算管理的加強，迫使地方政府不得不更多利用可控的土地資源配置權，以土地出讓籌措收入，彌補財力缺口。

(a)土地出讓金與GDP比值的截面均值　　　　　　(b)土地出讓金與地方預算內收入比值的截面均值圖1　2001—2007年間地級市和四個直轄市土地出讓金的變化

圖2　土地財政形成的邏輯機理和制度基礎

我國現行的稅收制度也為地方“土地財政”形成提供了較強的制度激勵。1994年分稅制改革初期，地方擁有13個稅種，但隨著改革深入，地方稅收收入來源不斷縮小：農業稅、農業特產稅、牧業稅和屠宰稅等農業相關稅種相繼取消，個人所得稅和企業所得稅改為中央與地方共享稅(地方共享比例為40%)，而且地方政府還面臨著增值稅轉型和“營改增”帶來的營業稅稅基大幅縮減。目前，除了主體稅種(即營業稅)以外，屬于地方稅的主要有房產稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和車船稅等。營業稅主要來自建筑業和房地產業，其他地方稅種(除了車船稅外)也基本都與土地和房地產業密切相關。因此，現行稅制為地方政府熱衷土地開發和房地產建設提供了較強的財政收入激勵——地方政府不僅可從土地開發和房地產業發展中獲得大量土地出讓金，還能從中獲得與之相關的各種稅收收入*房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅以及耕地占用稅的稅收總額在過去的十余年里快速增長，占地方財政收入的比重從1998年的7%左右上升到2011年的16%左右，充分說明土地資源相關稅收對地方財政的重要意義。。

(二)政績考核與地方官員晉升

20世紀80年代以來，我國地方官員的考核晉升標準由過去以政治表現為主轉變為以經濟績效為主，經濟增長直接左右著地方官員的升遷(Li and Zhou, 2005[19]；張軍、高遠，2007[14]；徐現祥、王賢彬，2010[12])。土地出讓一方面可促進當地建筑業和房地產業發展，拉動GDP增長，培植地方稅源；另一方面也可為地方道路交通等基礎設施建設、公共服務提供和地方經濟發展提供必要的資金支持。因此，“土地財政”對于地方經濟發展而言，可謂是“一舉多得”，很好契合了地方官員尋求政治晉升的需要。正是在這樣的利益驅動下，地方政府“不遺余力”地借助在土地一級市場上的壟斷權力，操控商業用地供給以從土地出讓中獲得高額收益。

當然，并非所有的土地出讓都能產生高額的土地出讓金。土地資源有限，加之中央對新增建設用地實行嚴格總量控制。在此背景下，大量用于招商引資的工業用地勢必擠壓商業用地額度。有限的商業用地供應在市場化“招拍掛”競買手段下，價格被大幅推高。以“招拍掛”出讓為標志的高價商業用地供應和以“協議出讓”為特征的低價工業用地出讓，是地方政府在權衡財政收入最大化和經濟增長最大化(進而政治晉升最大化)目標后作出的一個理性政策組合，以確保地方政府整體利益的最大化。

(三)金融改革與銀行信貸支持

1984年以前，我國實行“大一統”的銀行體制，中國人民銀行壟斷了幾乎所有金融業務，同時銀行內部實行“統收統支”的信貸資金管理制度。此后，四大國有銀行和三家政策性銀行的成立以及《中國人民銀行法》和《商業銀行法》的相繼頒布，標志著我國二元銀行體系的建立。同時，我國信貸政策也經歷了從額度分配等行政干預到市場化調節的逐步轉變。在此背景下，商業銀行逐步成長為追求盈利、相對獨立的商業主體。而住房商品化(房地產投資和居民貸款購房)為銀行信貸資金提供了一個相對穩定且具有較高回報的投資渠道。銀行信貸資金源源不斷流入房地產市場*1999年以來，房地產開發貸款余額同比增長率一直保持在兩位數。2000—2011年間，房地產貸款余額由8183.55億元增加到10.73萬億，占金融機構貸款余額的比例由8.24%提升到19.58%。，在有限的土地供給約束和大幅增加的住房需求的共同作用下，推動房價不斷上漲。高額利潤又吸引更多企業進入房地產市場，加劇商業用地市場的競爭，進一步抬高土地出讓價格，給地方政府帶來豐厚的土地出讓收入*近年來，各地頻繁出現的土地“標王”正是這一機制的產物。。

而且，地方政府征收、出讓土地中涉及的支出也大量來自銀行信貸資金。現實經濟中，地方政府廣泛以土地儲備中心和政府性公司等作為融資主體，以土地作為抵押從銀行獲得貸款(劉守英、蔣省三，2005[6])*截止2011年末，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地有30.08萬公頃，抵押貸款4.80萬億元，抵押面積和抵押貸款同比增長了16.5%和36.3%。，并利用各種手段對銀行信貸進行干預，使得“征地—賣地—收稅收費—抵押貸款—再征地”成為典型的“土地財政”運作模式。通過銀行信貸的杠桿放大作用，地方政府從土地出讓中獲得更多的可支配資金，這對“土地財政”的形成起到推波助瀾的作用。

四、計量策略與數據

依據上節揭示的“土地財政”形成的制度基礎和內在邏輯，本文以我國地級市面板數據為基礎考察縱向財政失衡和政治晉升對地方土地財政行為的影響。

(一)計量策略

土地出讓金無疑是“土地財政”的核心，因此，本文以土地出讓金規模(即土地出讓金與GDP的比值)作為因變量，捕捉地方政府土地融資行為及其引發的“土地財政”問題。本文首先關注的是縱向財政失衡的影響，利用(地方本級預算內支出-地方本級預算內收入)/地方本級預算內支出加以度量。該指標越大，表明地方政府的縱向財政失衡越嚴重。1994年分稅制改革以來，我國地方政府在獲得上級政府給予的財政轉移支付的同時還需按原體制安排向上級政府上解財政收入。很多時候，凈轉移支付(即財政轉移支付減去上解收入)無法完全彌補地方政府的財力缺口，所以一些地方政府還存在財政赤字(雖然我國《預算法》對此予以了明確禁止)，需要借助銀行借款等加以彌補。因此，本文采用的這一度量指標可以很好地刻畫財政收支分權不匹配的程度及其帶來的影響(Jia, Guo, and Zhang, 2014[17])。

我們還特別關注政治晉升激勵對地方政府土地財政行為的影響。鑒于地方政府“一把手”擁有更大的經濟決策權力，因此，本文主要考慮地級市市委書記的晉升激勵對土地出讓金規模的影響。首先，我們構造了一個升遷啞變量(即某個地級市的市委書記離任后獲得升遷，賦值為1，否則為零)來捕捉升遷預期的影響，并將其作為政治晉升激勵的主要度量指標。本文所指的升遷包括如下兩個方面：(1)地級市市委書記離任后到本省或其他省份的省級政府(包括人大和政協)以及中央部委任職；(2)普通地級市的市委書記離任后到省會城市或副省級城市任市委書記、市長、人大主任和政協主席*副省級城市屬于地級市的一種，但擁有省級政府的權限。1997年以來，我國有15個副省級城市：哈爾濱、長春、沈陽、濟南、南京、杭州、武漢、廣州、西安和成都等10個省會城市以及大連、青島、寧波、廈門和深圳等5個計劃單列市。。之所以將后一種情況也視為升遷，原因在于我國的省會城市和副省級城市與普通地級市相比具有更高的行政地位。其次，我們還考慮了任期因素的影響。改革開放以來，隨著我國干部人事制度改革的深化，任期業已成為地方政府治理的一個重要手段，也是影響地方官員職務晉升激勵的一個重要因素——任期增加會加劇地方官員的晉升急迫性，促使其更加注重本地區的短期經濟表現(賈俊雪等，2012[2])，強化地方政府土地財政行為*本文在確定市委書記的任期時：對于6月份之前任職的，將該年視為任期開始年份，對于6月份以后任職的，將下一年度視為任期開始年份；對6月份以前離任的，將上一年視為任期最后年份，對6月份以后離任的，將該年視為任期最后年份。。考慮到任期的影響可能是非線性的，我們引入任期的平方項。此外，為了考察地級市市委書記在任期不同階段的行為差異，本文還考慮了其上任當年啞變量和離任當年啞變量。最后，鑒于改革開放以來，年輕化逐步成為我國干部隊伍建設的一個重要方針，意味著年齡對地方官員的晉升激勵和行為選擇具有重要影響，因此本文也考慮市委書記在任時的年齡(取自然對數)。

除了上述核心解釋變量，本文考慮了一組控制變量，以確保回歸結果的準確性。鑒于土地出讓可能涉及大量錢權交易，我們考慮政府腐敗的影響。我國缺乏地級市官員腐敗的完整數據，但公開媒體提供了市委書記在任或離任后因腐敗被查處的詳細信息。鑒于市委書記的重要地位，他們是否腐敗不僅可較好反映該地官員的整體清廉程度，而且對地方政府土地出讓行為具有更突出的影響。因此，本文用地級市市委書記腐敗啞變量(在任或離任后因腐敗被查處，賦值為1，否則為零)來捕捉地方政府腐敗的影響(賈俊雪，2014[3])。正如前文指出的，房地產市場的快速發展和金融部門的信貸支持在“土地財政”的形成中發揮了重要作用。為了捕捉它們的影響，本文引入房地產開發投資規模(即房地產開發投資與GDP的比值)和金融發展水平(用年末金融機構貸款余額與GDP的比值度量)。此外，我們還考慮了如下一組變量：人均實際GDP(取自然對數)，以捕捉經濟發展水平的影響；人口密度(取自然對數)，以捕捉住房需求或市場規模的影響；非農業人口占總人口的比重以刻畫城鎮化水平的影響。

最后，為了捕捉土地出讓金規模的動態變化過程，我們考慮了滯后1期的土地出讓金規模。此外，為了控制非觀測的資源稟賦等地區異質性因素以及政策變化等共同沖擊的影響，我們引入地級市固定效應和時間固定效應。這樣，本文采用的是如下形式的動態面板數據模型：

Lfit=ρLfit-1+αVifit+βPincit+γXit

+μi+υt+εit

(1)

其中，Lfit為第i個地級市t年的土地出讓金規模，Vifit為地方縱向財政失衡，Pincit為政治晉升激勵變量，包括地級市市委書記的升遷啞變量、年齡、任期及其平方項以及上任當年啞變量和離任當年啞變量。Xit為控制變量包括政府腐敗啞變量、房地產開發投資規模、金融發展水平、經濟發展水平、人口密度和城鎮化水平。μi為地級市固定效應，υt為時間固定效應，εit為隨機誤差項。

(二)數據

本文使用的是2001—2007年間全國地級市面板數據*由于2007年以后土地出讓金預算管理制度發生變更，我們無法從現有公開資料中獲取地級市的土地出讓金數據，因此將樣本期確定為2001—2007年間。。土地出讓金數據來源于2002—2008年間的《全國地市縣財政統計資料》，地級市市委書記的年齡、任期以及離任后去向等數據來源于歷年的各省和地級市《統計年鑒》以及人民網和新華網，其他數據來源于歷年的《中國城市統計年鑒》和中經網數據庫。本文的地級市數據為市轄區(包括城區和郊區但不包括市轄縣)數據。樣本期內，一些地級市的行政區劃發生了變化。為了確保數據的可比性，我們剔除了行政區劃發生變更的地級市。我們也剔除了缺乏土地出讓金等關鍵信息的樣本，因此本文最終使用的是247個地級市2001—2007年間的非平衡面板數據。表1給出主要變量的基本描述統計。

表1　主要變量的統計描述

由表1可知：2001—2007年間，我國地級市的土地出讓金與GDP比值的均值為0.85%，但地區之間差異較大——標準差為1.36，最大值為12.29%，最小值則近乎為零。地級市政府存在較嚴重的縱向財政失衡，本級財政收支缺口占本級財政支出的比值平均達到39.64%。不過，地區之間存在明顯差異(標準差為24.64%)，而且一些地級市在一些年份的上解收入遠超出得到的財政轉移支付，因此縱向財政失衡出現了負值。在我們的樣本中，有71%的市委書記獲得了升遷，6%的市委書記在任時或離任后因腐敗被查處；市委書記的任期平均為4.64年，絕大多數在10年之內，但最長達到了17年之久，在任時的年齡平均為51歲(自然對數為3.94)。

五、實證結果

本節首先考察縱向財政失衡和政治晉升對地方政府土地財政行為的影響，然后通過分樣本分析探究這些影響的異質性及其影響因素。

(一)基準結果

方程(1)中包含了滯后1期因變量，其與地級市固定效應存在相關性，因此最小二乘法(OLS)會產生向上偏差，而基于去均值變換的組內估算(即固定效應估算)會產生向下偏差。為了有效校正估算偏差，本文采用Arellano和Bover(1995)[15]以及Blundell和Bond(1998)[16]提出的系統廣義矩估計(GMM)。表2中的模型1c和1d給出具體估算結果：模型1c只考慮以升遷啞變量來捕捉政治晉升激勵的影響，模型1d則在模型1c的基礎上引入市委書記的年齡、任期及其平方項、上任當年啞變量、離任當年啞變量和市委書記腐敗啞變量。模型1c將縱向財政失衡、升遷啞變量、房地產開發投資規模和城鎮化水平設為內生變量，模型1d還將政府腐敗啞變量視為內生變量。為了便于比對，我們也給出包含所有變量的OLS和固定效應(FE)的估算結果(見模型1a和1b)。模型1c和1d的AR(2)、Hansen和Difference-in-Hansen檢驗結果表明：差分誤差項不存在顯著的二階序列相關，工具變量與誤差項的正交條件也得到很好滿足，說明模型設定較為合理，其中模型1d更為可取(模型1c的AR(2) 檢驗的p值小于0.1)。而且，模型1d中滯后1期因變量的回歸系數具有很好的統計顯著性，處于合理的區間內(即固定效應和OLS估算結果之間)。

模型1d的估算結果顯示：縱向財政失衡的回歸系數為正且在10%的置信水平上顯著，表明地方縱向財政失衡越嚴重，土地出讓金規模越大。這符合我們的預期，意味著財政收支分權不匹配是導致地方“土地財政”形成的一個重要原因。市委書記升遷啞變量的回歸系數也顯著為正，表明那些離任后獲得升遷的市委書記在任時更加熱衷通過經營和出讓土地來獲取財政收入，這很好地驗證了政治晉升激勵在地方“土地財政”的形成中的重要作用。上述結論具有良好的穩健性——與模型1c的估算結果保持了較好的一致性。

任期及其平方項的回歸系數分別為正值和負值，但都不具有統計顯著性，表明任期長短并非是影響地方政府土地財政行為的重要因素。上任當年啞變量的回歸系數同樣不顯著，而離任當年啞變量的回歸系數顯著為正，說明在任期的不同階段，地方政府面臨的政治激勵及其行為選擇存在巨大差異。這一結論較易理解——地方官員在上任伊始往往需要一段時間熟悉當地經濟社會情況，而且晉升急迫性較弱；越臨近離任，晉升急迫性越強，借助“土地財政”拼政績、搏晉升的動機越強烈。Li和Zhou(2005)[1]發現，省委書記的年齡與轄區經濟績效具有顯著的負相關——年齡越大，省委書記的晉升激勵越弱。與之不同，地級市市委書記年齡在模型1d中的回歸系數雖為負值但并不顯著。究其原因，可能在于：與省委書記相比，地級市市委書記的晉升空間更大，而且更加年輕(平均年齡為51歲)，因此年齡對其晉升激勵的抑制作用較弱。

表2　縱向財政失衡和政治晉升對土地出讓金規模的影響：基準結果

注：小括號中的數值為基于進行Windmeijer(2005)的小樣本校正的robust標準差，*、**、***分別表示在10%、5%和1%置信水平上顯著，AR(1)和AR(2)分別為 Arellano-Bond 1階和2階自相關檢驗，Hansen檢驗為工具變量過度識別檢驗，Difference-in-Hansen檢驗為水平方程系統GMM工具變量子集的有效性檢驗，L1表示1階滯后算子，模型1b—1d均包含時間固定效應。

就控制變量而言，市委書記腐敗啞變量的回歸系數不顯著。政府腐敗對土地出讓金具有兩種相反的影響：由于存在錢權交易，地方官員會以低價轉讓土地，但也可能增加土地(特別是商業用地)轉讓數量以獲取更大私利。我們的回歸結果表明，這兩種效應大體相當。房地產開發投資規模的影響系數顯著為正，表明房地產業的發展有利于土地出讓金規模的增加，這為地方政府發展房地產業的土地收入激勵提供了很好的經驗支持。金融發展水平的回歸系數不顯著，原因可能在于：正如前文指出的，銀行信貸資金主要通過流入房地產市場從而影響“土地財政”，因此房地產開發投資規模已較好地捕捉了銀行信貸支持對“土地財政”的影響。經濟發展水平、人口密度和城鎮化水平的回歸系數不顯著，表明需求因素并非地方“土地財政”形成的重要原因。

(二)異質性分析

本節進一步通過分樣本分析考察縱向財政失衡和政治晉升對“土地財政”影響的異質性及其影響因素，具體結果見表3。

首先，我們考察經濟發展水平的影響。具體而言，我們依據人均實際GDP的樣本中位數將整個地級市樣本分為兩個子樣本：低經濟發展水平組(人均實際GDP小于中位數)和高經濟發展水平組(人均實際GDP大于中位數)，分別進行回歸估算。對比模型2a和2b的估算結果可以看出，縱向財政失衡和政治晉升的影響與地級市經濟發展水平密切相關。在經濟發展水平較高的城市組，縱向財政失衡對土地出讓金規模的影響不顯著，而在經濟發展水平較低的城市組則具有顯著的正影響。這可能是因為：經濟較發達地區的財政資金來源渠道較廣(如稅源較豐裕)，因此地方政府對土地出讓收入的依賴性較弱；而欠發達城市獲取財政收入的能力和途徑較少，難以其他方式獲取足夠的財政收入，因此更依賴“賣地生財”來解決自身財力不足的問題。在經濟發展水平較高的城市組中，市委書記升遷啞變量的回歸系數顯著為正，而在經濟發展水平較低的城市組中，升遷啞變量的影響并不顯著。這說明，對于那些經濟較發達城市的地方官員而言，政治晉升的激勵作用更為強烈。

表3　縱向財政失衡和政治晉升對土地出讓金規模的影響：異質性分析

注：小括號中的數值為基于進行Windmeijer(2005)的小樣本校正的robust標準差，*、**、***分別表示在10%、5%和1%置信水平上顯著，AR(1)和AR(2)分別為 Arellano-Bond 1階和2階自相關檢驗，Hansen檢驗為工具變量過度識別檢驗，Difference-in-Hansen檢驗為水平方程系統GMM工具變量子集的有效性檢驗，L1表示1階滯后算子，所有模型均包含時間固定效應。

其次，我們將整個樣本分為省會及副省級城市組和非省會及副省級城市組，以考察地級市行政地位差異的影響。就省會及副省級城市組而言，縱向財政失衡對土地出讓金規模具有顯著的負影響，市委書記升遷啞變量的回歸系數不具有統計顯著性(見模型3a)；而在其他地級市樣本中，這兩個變量的回歸結果與基準結果保持了較好的一致性(見模型3b)。與普通地級市相比，省會及副省級城市具有更高的行政級別，擁有更大的經濟管理權限。鑒于我們在回歸方程中業已控制了經濟發展水平和人口密度等經濟社會因素的影響，因此上述結果差異很可能主要源于這兩類城市擁有的行政自主權的差異，表明賦予地方更大的行政自主權有助于矯正縱向財政失衡和政治晉升激勵造成的地方政府土地財政行為扭曲。

最后，依據地級市市委書記離任后是否獲得升遷，我們將整個樣本劃分為兩個子樣本，考察政治晉升激勵與縱向財政失衡的相互影響。估算結果表明：政治晉升激勵強化了縱向財政失衡對土地出讓金規模的正影響，體現在縱向財政失衡的回歸系數在升遷組中顯著為正(見模型4a)，在未升遷組中不顯著(見模型4b)。這一結果較直觀——政治晉升激勵越強，地方政府越希望有充足的資金搞建設以獲得更大的政績，因而強化了縱向財政失衡的邊際影響。另一個有趣的發現是：在升遷組中，任期及其平方項的回歸系數都顯著為正，表明在較強的政治晉升激勵下，任期對地方政府土地財政行為的扭曲性影響呈現出加速增大的特點。這與市委書記年齡的影響系數顯著為正的結果具有較好的邏輯一致性。

六、結論和政策建議

本文從一個全面而連貫的視角出發剖析了地方政府的行為動機及其對“土地財政”的影響，揭示出“土地財政”形成的制度基礎和內在邏輯；然后以我國地級市面板數據為基礎，就縱向財政失衡和政治晉升對土地出讓金規模的影響進行實證分析，以期為有效化解“土地財政”問題提供一些良好借鑒。

我們的研究表明，縱向財政失衡對土地出讓金規模具有顯著的正影響，表明財權與事權錯位加劇了地方政府的土地財政行為。政治晉升激勵亦是地方“土地財政”形成的一個重要原因，體現在離任后獲得升遷的市委書記在任時更加熱衷通過土地出讓獲取財政收入。市委書記的年齡和任期長短對土地出讓金規模的影響不顯著，但任期不同階段的影響存在一定差異——任期最后一年，政治晉升激勵對地方土地財政行為的影響尤為明顯。進一步的分樣本分析發現：縱向財政失衡對土地出讓金規模的影響在經濟較落后地區表現得更為突出，政治晉升激勵的影響則在較發達地區尤為強烈。政治晉升激勵強化了縱向財政失衡對地方政府土地財政行為的影響，賦予地方更大的行政自主權則有助于矯正縱向財政失衡和政治晉升造成的地方政府土地財政行為扭曲。

作為稀缺土地資源的所有者，政府通過土地有償出讓調節資源配置，釋放土地價值，獲取財政收入本無可厚非。但在當前的制度激勵下，新世紀以來，地方政府土地出讓行為扭曲嚴重，對我國經濟社會的長期可持續發展造成了諸多不良影響。本文研究表明，規范地方政府土地財政行為、化解“土地財政”的風險隱患需要政治、行政和財政協調聯動改革以優化地方政府治理體系。(1)繼續推進干部考核評價制度改革，切實改變以GDP增長為核心的政府政績考核體系，適當下放行政自主權，優化政治和行政激勵約束，促使地方政府真正樹立科學發展的政績觀和責任感，切實校正地方政府在土地出讓方面的短期性行為*2013年11月召開的中國共產黨第十八次全國代表大會和中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議均明確提出要改革和完善干部考核評價制度。中共中央組織部在2013年12月印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》標志著我國在完善干部考核評價制度、改變以GDP增長為核心的政府政績考核體系方面邁出了重要一步，但距離各級政府真正樹立科學發展的政績觀無疑還有一段較長的路要走。。(2)深化財稅體制改革，優化中央與地方以及省以下政府間財政關系——適當上移事權、下放財權，有效緩解地方縱向財政失衡；完善地方稅收體系，推進土地和房產稅系改革，使“土地財政”的主要收入來源從土地轉讓環節的一次性土地出讓金向保有環節的房地產稅轉變，降低地方財政對土地出讓收入的依賴性。參考文獻：

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(本文責編：海洋)

Vertical Fiscal Imbalance, Political Promotion and Land Finance

JIA Jun-xue1，ZHANG Chao2，QIN Cong1，FENG Jing3

(1.China Financial Policy Research Center, Renmin University of China, Beijing 100872, China;2.NationalTaxationBureauofHaishuDistrictinNingbocity，Ningbocity315010;3.NationalAcademyofEconomicStrategy,Beijing100028)

Based on delving into the logical mechanism with respect to the formation of the “land finance”, drawn on a Chinese prefectural panel data set from 2001 to 2007, this paper evaluates the impact of vertical imbalance and political promotion on the scale of land grand fee.Our results show that vertical imbalance has a significantly positive effect on the scale of land grand fee, indicating that the mismatch between administrative and financial powers enervates the land finance activities of local governments.Another explanation to the formation of land finance is political promotion.The secretary of municipal Party committee, who gets promotion after his term, is more interested in raising fiscal revenue through land grand.The effect is especially significant in the last year of his term.When applying the decomposition strategy, we further find that effect of vertical imbalance on land grand fee is more significant in backward regions, while the effect of political promotion is more obvious in developed regions.The political promotion encouragement amplifies the impact of vertical fiscal imbalance on land finance activities of local governments.We also find that granting more administrative power to local governments helps to redress the distortion brought by vertical fiscal imbalance and political promotion.Key words: vertical fiscal imbalance; political promotion; land finance

2016-03-19

2016-08-16

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(14JJD790003)的階段性成果。

賈俊雪( 1972—)，男，河北廊坊人，中國人民大學財政金融學院、中國財政金融政策研究中心教授、院長助理，經濟學博士，研究方向：經濟周期理論與政策、財政 理論與政策。

F812

A

1002-9753(2016)09-0144-12