基于財政風(fēng)險下政府負(fù)債信息披露探討

沈曉峰　唐凱麗

◆基金項目：國家自然科學(xué)家基金項目“政府會計與地方政府行為交互作用機(jī)理研究：基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變視角”

（項目編號：71172064）；財政部全國會計科研課題“政府綜合財務(wù)報告編報標(biāo)準(zhǔn)與信息披露模式研究”

（項目編號：2015KJB009）；江蘇大學(xué)大學(xué)生科研立項資助項目“基于政府績效評估視角下的政府會計

信息披露研究”（項目編號：13C175）；感謝江蘇省會計領(lǐng)軍人才培養(yǎng)工程項目的支持

◇中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）17-0018-04

摘要：近年來，為滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治競爭的訴求，地方政府通過投融資平臺等方式舉借了大量的債務(wù)，超過財政支付能力的債務(wù)規(guī)模可能給地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來風(fēng)險。基于此，文章以財政風(fēng)險為視角，選擇政府負(fù)債信息披露為研究對象，在界定政府負(fù)債概念及其分類的基礎(chǔ)上，通過梳理政府會計改革進(jìn)程中會計計量、確認(rèn)和報告現(xiàn)狀，對引起政府負(fù)債信息披露匱乏的原因進(jìn)行了剖析。最終，論文從健全政府負(fù)債信息披露會計核算體系、加快地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)和提升政府負(fù)債信息披露質(zhì)量水平三個方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險 政府會計 會計信息披露

一、引言

20世紀(jì)90年代，國家實行分稅制體制改革，一定程度上加劇了地方政府的財政失衡現(xiàn)象。1994年3月，第八屆全國人民代表大會第二次會議審議通過《預(yù)算法》，規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治競爭的需求，地方政府通過投融資平臺發(fā)行債券等方式舉借了大量的債務(wù)，據(jù)審計署公布的《2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》披露：截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約21萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約3萬億元，債務(wù)規(guī)模龐大，地方政府面臨巨大的償債壓力。為此，國家于2014年修訂《預(yù)算法》， 并出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，旨在“修明渠、堵暗道”，從行政規(guī)制角度管理政府的債務(wù)行為，防范和化解財政風(fēng)險。但是地方政府債務(wù)行為的約束不能僅依賴于政府內(nèi)部行政規(guī)制的效果，還需健全政府負(fù)債信息披露機(jī)制發(fā)揮“外部人”的市場監(jiān)督作用，通過市場化機(jī)制，引導(dǎo)政府向公眾等利益相關(guān)者披露其債務(wù)規(guī)模、期限、結(jié)構(gòu)和經(jīng)營狀況等方面的信息，提升債務(wù)透明度。

已有文獻(xiàn)關(guān)于政府會計信息披露的研究側(cè)重于其理論介紹、框架搭建、影響因素、作用效果等方面，本文則從財政角度對政府負(fù)債信息披露相關(guān)問題進(jìn)行了探討。

二、政府負(fù)債的事項界定及其風(fēng)險評述

（一）政府負(fù)債的概念及其分類

政府負(fù)債的概念界定是運用負(fù)債會計對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計量的前提，也是財政風(fēng)險防范的重點對象和范圍，我國政府關(guān)于負(fù)債的定義主要存在于會計準(zhǔn)則中。2015年10月，財政部審議通過《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》規(guī)定：“負(fù)債是指政府會計主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的，預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會計主體的現(xiàn)時義務(wù)。該義務(wù)的金額能夠可靠地計量。”如，地方政府債券、國家債券（公債）等，其就是政府向債權(quán)人（公民或投資者）通過借款方式籌集的資金，作為稅收制度下財政收入的補充來源。政府會計準(zhǔn)則中負(fù)債的定義與企業(yè)會計準(zhǔn)則存在相通之處，但政府不僅擔(dān)負(fù)著自身營運管理，還肩負(fù)著社會行政管理之責(zé)，其會計主體不同于以盈利為目的的企業(yè)主體，將政府提供的“公共品責(zé)任”納入政府負(fù)債管理范疇是履行政府問責(zé)程序的有效路徑（李敬濤、陳志斌，2015）。因此，政府負(fù)債是一個“廣義”的范疇，傳統(tǒng)以貨幣方式計量的政府負(fù)債無法全面和準(zhǔn)確判斷我國出現(xiàn)的債務(wù)問題。著名銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Olackova Brixi通過風(fēng)險矩陣將政府負(fù)債分為顯性負(fù)債和隱性負(fù)債，其中又可以細(xì)分為確定負(fù)債和或有負(fù)債。其中顯性負(fù)債包括國債、各種借款及應(yīng)付款項、BOT & PPP項目中形成的負(fù)債、政府間各項承諾和擔(dān)保；隱性負(fù)債主要指代社會保障基金缺口，政府存在隱性兜底現(xiàn)象的不良資產(chǎn)（如城投債）等。

（二）政府負(fù)債：財政風(fēng)險的主要“元兇”

現(xiàn)階段，造成地方政府財政風(fēng)險的主要推手是政府的債務(wù)當(dāng)量以及當(dāng)其“資不抵債”時可能引起的債務(wù)風(fēng)險，如政府各種隱性擔(dān)保的負(fù)債就加劇了政府的財政風(fēng)險。這種“當(dāng)量”可能基于政府龐大的債務(wù)規(guī)模，也有可能指代政府較高的債務(wù)融資成本，而提高政府財務(wù)信息透明度能降低信息不對稱，提升政府形象和公信力，更容易獲得投資者的青睞和信任，因而能顯著地降低地方政府債務(wù)融資成本。即使政府沒有明確承諾具有償還該筆債務(wù)的義務(wù)，但在債務(wù)到期時可能會誘發(fā)財務(wù)風(fēng)險或系統(tǒng)性金融風(fēng)險，這將迫使政府作為“最后貸款人”實行強(qiáng)制干預(yù)，從而對政府自身的運營和績效帶來巨大壓力。具體體現(xiàn)在：一是地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的錯配現(xiàn)象。為規(guī)避法律的硬約束，滿足政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治競爭的需求，地方政府通過依靠投融資平臺發(fā)行了大量的城投債，當(dāng)這部分資金用于“借新還舊”時，就可能引起當(dāng)期資產(chǎn)與負(fù)債的配比出現(xiàn)較大的差異，造成資產(chǎn)小于負(fù)債的現(xiàn)象，可能會誘發(fā)債務(wù)危機(jī)。二是地方政府債務(wù)規(guī)模大、還款期限長短不一。據(jù)中債資信數(shù)據(jù)顯示：2014年，全國城投債發(fā)行規(guī)模約1.4萬億元，是2013年的近兩倍，發(fā)行規(guī)模大，品種結(jié)構(gòu)以企業(yè)債券、中期票據(jù)和（超）短期融資券為主，且整體發(fā)行期限較長。相對于短期債券，規(guī)模較大、期限較長的城投債的再融資期限較長，投資人對政府的機(jī)會主義行為約束力較差。投資者的購買行為使得其手中的現(xiàn)金流變少，信用風(fēng)險也隨之增加（韓立巖等，2003），對債券價格和收益的敏感程度也較高。三是政府的隱性擔(dān)保、或有負(fù)債事項下政府負(fù)債計量缺失。四是政府會計信息披露質(zhì)量的考量，尤其是負(fù)債信息的披露方面。我國財政預(yù)算的各級政府主體、行政單位預(yù)算的各級行政單位主體、事業(yè)單位預(yù)算的各級事業(yè)單位主體，缺乏系統(tǒng)地反映整個政府財務(wù)狀況的綜合財務(wù)報告，政府財務(wù)信息披露不能完全反映政府的資金變動情況，不利于形成對政府的業(yè)績評價體系。

三、政府會計改革進(jìn)程中信息披露的現(xiàn)狀及原因分析

委托代理理論認(rèn)為，委托代理是隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展和規(guī)模化分工所產(chǎn)生的，受托責(zé)任源于委托者對資源的托付，受托人在接受委托的同時負(fù)有合理使用資源的職責(zé)。在公司制下，基于財產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，委托代理問題主要出現(xiàn)在大股東與小股東、所有者與經(jīng)營者之間（王明琳、周生春，2006），也就要求經(jīng)營者要定期向所有者履行盡職報告。這體現(xiàn)在政府層面，就是要披露更多的信息，以滿足公眾、投資人等利益相關(guān)者的信息訴求，緩解信息不對稱現(xiàn)象，解除政府受托責(zé)任。2007年4月，國務(wù)院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，為深化政府信息披露的內(nèi)容、界定政府信息披露責(zé)任和范圍、規(guī)范政府會計行為提供了指引。但我國現(xiàn)階段財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計之間仍以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，信息披露以預(yù)決算報告為主要形式，信息使用者的范圍較窄，對政府財務(wù)信息，尤其是負(fù)債信息的披露仍顯不夠。債務(wù)透明度作為財政透明度的一部分，債務(wù)信息的合理與及時披露有利于政府債券投資者根據(jù)財務(wù)信息進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策，發(fā)揮市場對資金合理配置的效用，緩解政府盲目舉債行為，一定程度上規(guī)避財政風(fēng)險。

（一）政府負(fù)債會計計量、確認(rèn)與報告現(xiàn)狀

我國政府負(fù)債核算分為財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三部分，財政總預(yù)算會計將政府負(fù)債分為應(yīng)付及暫收款、應(yīng)付政府債券與借入款項和應(yīng)付轉(zhuǎn)貸款；行政單位會計的負(fù)債核算分為應(yīng)繳財政款、應(yīng)交稅費、應(yīng)付職工薪酬、應(yīng)付賬款、應(yīng)付政府補貼款、長期應(yīng)付款和委托代理負(fù)債等；事業(yè)單位會計將政府負(fù)債分為借入款項、應(yīng)付及預(yù)收款項、應(yīng)繳款項和應(yīng)付職工薪酬。以財政總預(yù)算中的應(yīng)付政府債券為例，其下設(shè)應(yīng)付國債、應(yīng)付地方政府一般債券和應(yīng)付地方政府專項債券一級科目，應(yīng)付本金和應(yīng)付利息明細(xì)科目。當(dāng)政府發(fā)行債權(quán)時，收到的融資金額借記“國庫存款”科目，貸記“債務(wù)收入”科目，二者之間的差額計入有關(guān)支出科目。在到期償還債券時，僅確認(rèn)債務(wù)支出，未形成權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府部門的負(fù)債事項，政府財務(wù)報告也沒有顯示出真正的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。基于我國財政制度背景，政府負(fù)債主體、形式皆具備多樣性和復(fù)雜性的特征，政府負(fù)債的概念界定范疇仍然較窄，缺乏對政府債務(wù)的分類、性質(zhì)和成因等方面的描述，債務(wù)發(fā)行、使用和償還單位也存在不一致現(xiàn)象。如中央代地方政府發(fā)行城市建設(shè)債券，發(fā)行主體為中央，資金卻投向地方。以城投債為例，它是政府創(chuàng)新融資下的產(chǎn)物，地方政府投融資平臺由政府注資成立，具有企業(yè)法人實體資格，負(fù)責(zé)發(fā)行債券為政府融資，從法律權(quán)屬關(guān)系角度來說，城投公司是投資人的債務(wù)人，它承擔(dān)了大量應(yīng)由政府財政資金承擔(dān)的債務(wù)。而在財務(wù)報告方面，一方面，對于存在的預(yù)決算報告、會計報表附注只作了簡略的提示，未作詳細(xì)的統(tǒng)一規(guī)定；另一方面，預(yù)算會計體制下的財務(wù)報告主要包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表等報表，尚沒有關(guān)于政府資金運營情況的現(xiàn)金流量表、反映總體財務(wù)狀況的整個政府的綜合財務(wù)報告，財務(wù)報告較為單一。

（二）造成政府負(fù)債信息缺失的原因分析

1.從行政法律法規(guī)角度來說，1993年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，改革的核心在于建立中央和地方稅收體系，分中央稅、地方稅和中央地方共享稅；并且根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)劃分層次支出范圍。事權(quán)和財權(quán)的劃分為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)積累了更多的資金，但是地方政府的資金缺口也變得大了起來。迫于舊《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府設(shè)立投融資平臺發(fā)行債券籌集城市建設(shè)資金，本質(zhì)上屬于企業(yè)債券，政府以其自身信譽為其擔(dān)保，類似還有地方政府用自身資產(chǎn)向銀行抵押貸款等。因此，資金缺口較大、法律對地方政府融資行為的約束性行為是造成其“暗地里融資”的原因之一，這部分“負(fù)債融資”便游離于政府會計的統(tǒng)計范圍之外。

2.從會計核算角度來說，政府會計體系的不健全造成負(fù)債類信息統(tǒng)計缺失。在會計核算基礎(chǔ)方面，收付實現(xiàn)制為主體的會計核算制度已不能滿足多元化政府主體的核算需要以及現(xiàn)代會計的要求。對于負(fù)債定義的不足，政府負(fù)債不能僅等同于貨幣性資金形式表示的政府債務(wù)，還包括非財政資金衡量的隱性負(fù)債。對于會計主體界定模糊，政府層面的報告主體是財政部門非其本身，部門層面的財務(wù)報告為其所屬單位的會計報告的匯總而非政府財務(wù)報告。《財政總預(yù)算會計制度》規(guī)定各級政府部門作為本地區(qū)財政收支管理的實體部門，有定期披露財務(wù)報告的要求；同樣，《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計制度》的財務(wù)報告主體分別為各級行政單位、各級事業(yè)單位。

3.在負(fù)債信息及其風(fēng)險管理方面，政府債務(wù)管理體制的缺位也不容忽視。政府債務(wù)管理是集發(fā)債目的、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)債程序、統(tǒng)計核算、績效評價等環(huán)節(jié)為一體的制度體系。目前，我國地方政府債務(wù)管理水平仍然薄弱，關(guān)于政府負(fù)債的管理傾向于財政部門負(fù)有直接償還責(zé)任的顯性債務(wù)，對其他籌集資金的負(fù)債的統(tǒng)計和計量還比較欠缺，甚至不同部門之間的會計統(tǒng)計口徑也存在差異，給負(fù)債信息披露帶來困難。此外，政府審計部門對地方政府債務(wù)信息的披露監(jiān)管不足，如對投融資平臺發(fā)行的債券就處于“無章可循”的狀態(tài)。

四、基于財政風(fēng)險視角下政府負(fù)債信息披露的路徑選擇

（一）健全政府負(fù)債信息披露的會計體系

既然傳統(tǒng)以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計不能全面反映政府負(fù)債的真實情況，對預(yù)算會計進(jìn)行改革，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府會計成為必然。

1.明確政府會計改革目標(biāo)。FASAB（1993）在其概念第1號中提出了預(yù)算完全性、運營績效、管理責(zé)任和系統(tǒng)與控制四個方面的主要目標(biāo)，F(xiàn)ASAB（2006）在其概念公告中涉及政府受托責(zé)任解除、提供財務(wù)信息來源和使用信息方面的目標(biāo)確定。（1）預(yù)算完全性要求政府提供的財務(wù)報告真實完整，能全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。（2）運營績效是披露政府資產(chǎn)負(fù)債的融資來源狀況，反映政府資產(chǎn)負(fù)債管理水平，以及利用資金所取得的成就。（3）管理責(zé)任要求，其應(yīng)當(dāng)提供有助于報表信息使用者評價政府管理層未來發(fā)展方向的信息，可能代表著執(zhí)政黨未來執(zhí)政的重點。（4）系統(tǒng)和控制，其要求政府通過會計手段實現(xiàn)財務(wù)管理和內(nèi)部控制的需要。目前，我國政府會計的目標(biāo)主要有受托責(zé)任觀和決策有用觀兩個方面，對報表信息使用者信息需求方面的滿足較少、較難滿足政府內(nèi)部控制的需求，應(yīng)考慮建立信息供求博弈下政府會計反饋機(jī)制。

2.明晰政府會計的主體界定。美國聯(lián)邦政府的財務(wù)報告主體包括政府各部門及其單位、具有公共職能的非營利性組織、政府直接運營的國有企業(yè)等。州和地方政府的報告主體也可以大致分為政府單位和具有公共職能的非營利組織（如公立高等院校、公立醫(yī)院、公立事業(yè)單位、公立福利公司等）。既然政府作為公共的委托方管理公共資源，負(fù)有定期報告其履職情況的責(zé)任，那么借鑒美國政府主體的范圍界定，以政府部門為主體，編制政府整體層面的財務(wù)報告，具體應(yīng)當(dāng)包括納入本級政府管理范疇之內(nèi)的財政部門、行政職能單位、公共事業(yè)單位、政府出資并控股的國有資產(chǎn)權(quán)利及其應(yīng)承擔(dān)的負(fù)債義務(wù)等。

3.完善政府負(fù)債核算的范疇。首先，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計核算基礎(chǔ)，拓寬原本現(xiàn)金收支的核算方式。將屬于政府承擔(dān)的，以貨幣形式計量或可進(jìn)行合理估算的債務(wù)統(tǒng)一納入政府負(fù)債的核算范圍。在會計信息質(zhì)量要求方面，借鑒FASB和國內(nèi)企業(yè)會計準(zhǔn)則的要求，引入審慎性原則，準(zhǔn)確評估政府負(fù)債規(guī)模。其次，完善政府負(fù)債的會計核算科目，如參照現(xiàn)行企業(yè)會計準(zhǔn)則，設(shè)立政府“應(yīng)付企業(yè)債券”“短期（長期）借款”“應(yīng)付賬款”“預(yù)收賬款”“預(yù)計負(fù)債”“專項應(yīng)付款”和“未確認(rèn)融資費用”等。再次，編制三個不同層次的政府負(fù)債信息披露報告：（1）編制“資產(chǎn)負(fù)債表”主表，結(jié)合《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》中關(guān)于負(fù)債的定義，將政府負(fù)債分為流動負(fù)債、非流動負(fù)債分別進(jìn)行列報，密切關(guān)注政府負(fù)債的總量和時間長短要求。（2）編制“政府負(fù)債信息財務(wù)報表附注”，定期披露政府的隱性負(fù)債（或有負(fù)債）事項，包括政府可能存在的兜底現(xiàn)象，擔(dān)保或承諾事項。（3）編制“政府負(fù)債情況明細(xì)表”，內(nèi)容涵蓋融資金額、融資方式、融資利率和成本、融資期限、投資人、其他要求或承諾事宜等，提供政府負(fù)債的進(jìn)一步細(xì)化信息。

（二）加快地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)

政府負(fù)債的產(chǎn)生離不開其舉債行為中所規(guī)定的步驟和程序，如融資目標(biāo)、融資金額和期限的確定等。政府部門越重視負(fù)債風(fēng)險管理，投資人越關(guān)注資金去向和投資回報率，對于負(fù)債信息披露的訴求也會越高，因而，設(shè)計和完善政府負(fù)債風(fēng)險管理的程序具有重要意義。政府負(fù)債風(fēng)險管理應(yīng)包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估與測量（包括發(fā)生風(fēng)險的概率）、風(fēng)險控制程序、風(fēng)險效果評價四個環(huán)節(jié)。其中，債務(wù)風(fēng)險識別是整個政府負(fù)債風(fēng)險管理的首要環(huán)節(jié)，也是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，其風(fēng)險識別水平的高低直接關(guān)系到風(fēng)險概率的測度、以及為規(guī)避風(fēng)險而設(shè)計的控制程序等，債務(wù)風(fēng)險識別的技術(shù)手段在宏觀層面有外部環(huán)境分析、可行性分析、投入產(chǎn)出分析；在微觀領(lǐng)域有預(yù)算分析、資產(chǎn)負(fù)債表分析、責(zé)任與損失清單分析。該環(huán)節(jié)通過對地方政府債務(wù)進(jìn)行全盤分析，找出已有負(fù)債資金投向、預(yù)計負(fù)債行為可能出現(xiàn)的風(fēng)險。一方面，通過政府負(fù)債融資渠道，挖掘其背后興建的“在建工程”等項目，并分析其項目背景、施工進(jìn)度、是否能按期交工以及預(yù)期績效，數(shù)據(jù)來源可以是政府部門披露的資產(chǎn)負(fù)債表中的信息；另一方面，通過政府的未來可能發(fā)生的負(fù)債行為厘清資金缺口和預(yù)計負(fù)債規(guī)模，這就要求政府在財務(wù)報表附注中提供關(guān)于政府下階段的發(fā)展規(guī)劃、融資計劃等信息。如果說債務(wù)風(fēng)險識別主要針對的是政府負(fù)債行為中可能發(fā)現(xiàn)的各種風(fēng)險類別，債務(wù)風(fēng)險測量就是著手評估這些風(fēng)險發(fā)生的可能性（概率大小），是通過定性和定量二者相結(jié)合的手段將政府的負(fù)債劃分為四類：風(fēng)險重要性水平高、發(fā)生概率高；風(fēng)險重要性水平高、發(fā)生概率低；風(fēng)險重要性水平低、發(fā)生概率高；風(fēng)險重要性水平低、發(fā)生概率低。風(fēng)險評估與測量需要風(fēng)險數(shù)據(jù)庫的支持，促進(jìn)政府部門建立財務(wù)報告數(shù)據(jù)庫、投資業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫。其具體做法可以是，結(jié)合行業(yè)歷史數(shù)據(jù)，從資金需求的項目入手，分析項目的資產(chǎn)、預(yù)期收益和新增債務(wù)，推導(dǎo)出政府可能存在的資產(chǎn)負(fù)債率水平、固定投資金額，再推導(dǎo)至政府債務(wù)融資手段：銀行貸款抑或是債券發(fā)行可能性的評估，對于債券發(fā)行期限、利率、方式進(jìn)行詳盡測度。風(fēng)險控制程序就是政府部門設(shè)計的對負(fù)債過程中發(fā)生的可能發(fā)生的“資不抵債”風(fēng)險進(jìn)行補救的措施，其目的是降低風(fēng)險發(fā)生的概率，如控制測試，其需要提供政府部門負(fù)債管理方面內(nèi)部控制方面的訊息。最后一個環(huán)節(jié)是風(fēng)險效果評價，它是指當(dāng)政府債務(wù)進(jìn)行還本付息之后，對整個債務(wù)風(fēng)險管控機(jī)制運行效率的評價，結(jié)果可能是發(fā)現(xiàn)其中的不足之處，予以補充、修正。

基于我國特有的財政分權(quán)制度背景，地方城市建設(shè)過程中所耗費的資金龐大，且大多帶有政府隱性擔(dān)保，加之各地區(qū)政府的財政狀況參差不齊，投資人的投資風(fēng)險也呈現(xiàn)地域差異化，加強(qiáng)政府或有負(fù)債的風(fēng)險管控不容忽視。但我國目前債務(wù)融資的性質(zhì)、規(guī)模和投放渠道等信息呈現(xiàn)“雜亂無章”的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的口徑核算，難以對政府債務(wù)總體情況進(jìn)行詳盡的分析，需建立地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制，較多地披露政府的負(fù)債信息。

（三）提升政府負(fù)債信息披露質(zhì)量水平

政府部門的負(fù)債信息披露不僅需要立法層面的支持，還需要引入第三方的監(jiān)督職能，以提高負(fù)債信息的披露質(zhì)量水平。以政府審計為例，最高審計機(jī)關(guān)國際組織認(rèn)為國家審計是通過公正客觀地評價政府是否負(fù)責(zé)和有效地管理公共資源并實現(xiàn)既定目標(biāo)的手段，審計鑒證功能包括管理鑒證和財務(wù)鑒證兩個方面。負(fù)債信息通過財務(wù)報告等形式對外報送離不開審計部門的核定，只有審計通過的財務(wù)報告才會向外界公布，才具有公信力。又如，美國政府綜合財務(wù)報告就要求涵蓋“審計師報告”，加拿大的政府財務(wù)報告需經(jīng)過財政部門、審計委員會和社會中介機(jī)構(gòu)三方的審計后才能正式提交國會。借鑒國外的監(jiān)督機(jī)制，我國的政府負(fù)債信息披露監(jiān)督組織架構(gòu)也可以由政府部門、第三方中介機(jī)構(gòu)和可能的利益相關(guān)者（如投資者）等組成，政府部門主要是國家審計署及其派出機(jī)構(gòu)、中央及各級人民代表大會；第三方中介機(jī)構(gòu)可以是會計師事務(wù)所、信用評級機(jī)構(gòu)等實體；利益相關(guān)者則可能是公眾、投資者等個體或社會團(tuán)體。（1）近年來，我國城投債的發(fā)行規(guī)模呈攀升的趨勢，財政風(fēng)險巨大，應(yīng)考慮將政府通過融資平臺舉借的債務(wù)納入政府的預(yù)算會計報告，納入人大審議流程，從宏觀上把控質(zhì)量關(guān)。（2）加強(qiáng)政府與第三方的合作，對政府債務(wù)進(jìn)行信用評級打分，對財務(wù)報表中的重大錯報予以及時調(diào)整，進(jìn)行控制流程測試。（3）搭建政府——第三方機(jī)構(gòu)——利益相關(guān)者的信息溝通平臺，緩解信息不對稱現(xiàn)象，降低溝通成本。

五、結(jié)束語

近年來，政府負(fù)債規(guī)模的不斷增大使得政府面臨巨大的償債壓力，而政府盲目的、不科學(xué)的舉債行為會誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險。為滿足受托責(zé)任觀和決策有用觀的政府會計目標(biāo)，政府作為社會公共資源的委托人、管理者，理應(yīng)披露更多的會計信息，尤其是關(guān)于政府負(fù)債方面的信息。基于此，本文從財政風(fēng)險角度對政府負(fù)債信息披露展開討論，在梳理政府負(fù)債會計計量、確認(rèn)和報告現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析造成政府負(fù)債信息披露尚存在的問題點，最終從健全政府會計核算體系、加快地方政府債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)和提升政府負(fù)債信息披露質(zhì)量水平三個方面提出了對策建議，以防控可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險。Z

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