社會救助在精準扶貧中的地位與著力點

◎江治強

社會救助在精準扶貧中的地位與著力點

◎江治強

隨著2020年全面建成小康社會目標節點的臨近，扶貧開發進入攻堅階段，其中的重中之重就是要讓缺乏自身發展能力的貧困人口獲得可持續的生計保障，使之徹底擺脫貧困。為此，必須充分發揮社會救助制度的優勢與作用，為所有貧困人口全部脫貧提供托底保障。

一、社會救助在精準扶貧中具有不可或缺的重要作用

貧困是制約全面建成小康社會的重大障礙。從上世紀80年代開始，我國為消除貧困開展了大規模的扶貧開發行動，進入新世紀以來，又不斷針對貧困形勢的變化，順應貧困人口對改善民生的期待，進一步改革各項扶貧政策和機制，將扶貧方略從重視區域性和整體扶貧開發轉變為更加突出精準施策、靶向治理。目前新的扶貧方略主要包含特色產業脫貧、勞務輸出脫貧、教育脫貧、易地搬遷脫貧、生態保護脫貧等九項重大舉措，這當中需要以扶貧對象自身具有自我發展能力為前提的“造血式”措施占多數。“造血式”扶貧是貧困人口穩定脫貧的根本之計，但是對于罹患疾病、因殘疾或年老等原因導致自身發展能力不足的貧困人口而言，“造血式”扶貧措施難免作用有限。如何將缺乏自身發展能力的貧困人口拉出貧困陷阱是扶貧攻堅的一大難題。2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中，提出了農村低保和醫療救助脫貧的戰略部署，為解決這一難題指明了方向。

農村低保和醫療救助是我國社會救助體系的重要構成，除了這兩項制度之外，還包括特困人員供養、災民生活救助等多項制度，在多層次扶貧政策和行動體系中，需要充分發揮社會救助的重要作用，這本身也是社會救助制度的特定優勢。首先，社會救助的定位是對依靠自身難以維持基本生存的社會成員提供款物援助，因而將貧困人口納入社會救助制度，就可以使這部分貧困人口的基本生活獲得穩定可靠的保證。從扶貧角度看，這樣也就意味著貧困人口達到了按照扶貧標準衡量的生活負擔能力，從而事實上實現了脫貧。其次，社會救助在反貧困政策體系中居于“托底”位置，缺少這一制度的扶貧必然難以覆蓋所有貧困對象，也必然留下扶貧的漏洞。目前，農村扶貧對象中約有2000萬人屬于沒有發展能力的貧困人口。受到自身發展能力低下等因素的影響，當“造血式”扶貧措施使有發展能力的貧困人口脫貧之后，余下無發展能力的貧困人口只有通過社會救助才能解決遇到的困難，真正擺脫貧困。再次，經過20多年探索實踐，我國已經基本建成了一整套制度完備、管理規范的社會救助體系，而且這一體系綜合了多項制度，基本涵蓋貧困人口遇到的基本生活、醫療、住房、就業等多方面困難，在制度上足以為貧困人口提供托底保障；同時，考慮到剛脫離貧困線的貧困人口因病、因災、突遇意外等原因而發生返貧的幾率較大，在致貧事件發生之初若能及時啟動相應的救助機制，不僅可以避免返貧現象，而且能有效地阻止貧困惡化。因此，通過救助維持貧困人口的基本生存，是確保實現減貧目標的重大制度安排，對于實現全面脫貧目標具有重要意義。

二、社會救助精準發力的著力點

社會救助在扶貧戰略中肩負著重要使命，要充分發揮社會救助的優勢作用，就必須緊緊扣住關鍵著力點，推動救助制度精準發力。

1.提高農村低保標準和補差水平。

對喪失勞動能力的貧困人口實行低保兜底脫貧是精準扶貧的重要措施。這需要低保標準與扶貧標準保持合理的匹配關系。數據顯示，截至2015年9月，我國有5個省份、879個縣區的年人均低保標準低于2300元；處在2300至2400元區間的縣區占比為6.5%；低于2400元的縣區占比36.7%，低于2800元（2014年現價扶貧標準）的縣區占比達55.8%。扶貧標準理應高于低保標準，但差距不宜過大，而應當保持在合理范圍內。應當按照恩格爾系數的方法，將扶貧標準換算成“生存標準”和“發展標準”兩個部分，其中用“生存標準”來關照低保標準是否合理，也可以以此來明確兩者之間的關聯。若比照國定貧困線，并按照0.6～0.8的貧困家庭的恩格爾系數測算，現階段低保標準的合理區間將大體在1800～2380元之間。目前全國低于該區間上限的縣區有1000多個，其中多數分布在中西部和集中連片特困地區。因此，只有提高這些地區低保標準的幅度，才能使低保制度達到托貧的目標。此外，在當前不能完全落實農村低保量化補差的情況下，還需要研究提高低保的實際補助水平。2015年9月，集中連片特困地區農村低保月人均支出水平為123.5元，最低的縣區不足80元，要實現到2020年人均純收入4000元的目標，還需大幅度增加國家財政對農村低保的經費投入。可以說，“十三五”時期，農村低保是否真正能夠“托貧”，關鍵取決于保障標準的增幅和財政投入是否充分。

2.加大醫療救助力度。

當前，因病致貧、因病返貧的發生概率依然居高不下。在扶貧攻堅中，配套實施醫療救助政策，必須研究如何增強醫療救助的可及性，擴大政策惠及面，提升醫療費用補償水平。首先，應根據患病種類、醫療費用負擔、家庭經濟狀況等指標，及時將符合現行政策的貧困人口納入到資助參加基本醫療保險、住院救助、門診救助等不同方式的醫療救助范圍。其次，應以擴大可及性、增強精準性為導向，通過識別是否建檔立卡、是否符合規定病種和診療目錄等方式，進一步降低大病醫療救助的準入門檻，擴大大病醫療救助的惠及范圍。可以先從省級行政區域起步，逐步放寬大病醫療救助異地就醫限制，向大病患者提供便捷的異地就醫費用“一站式”即時結算服務。針對特困地區因病致貧的具體情況，還需要研究賦予地方調整用藥和診療目錄的權利，將一些地方病、慢性病納入到醫療救助制度，同時進一步提高大病救助的報銷水平，增強這一制度的“含金量”。此外，要注重與醫療保險制度和衛生、計生醫療服務等政策的協同配合，尤其在信息互聯共享、即時結算、服務對接等方面強化銜接和整合，形成整體合力。

3.引導社會參與，有效鏈接社會慈善救助資源。

慈善與社會救助制度同屬于社會保障體系的構成內容，在扶貧戰略中發揮著重要補充作用。目前企業、社會組織等捐助主體匯聚的慈善扶貧資源日益增多，但在扶貧對象的需求與慈善救助資源的分配方面還缺乏完善的供需對接機制；國家的正式救助制度存在的“空檔”和“盲點”也需要民間慈善救助發揮低規則性、靈活性等優勢來及時“補位”。要將慈善資源有效地鏈接到扶貧戰略中來，打通扶貧部門與慈善組織之間的信息壁壘，建立扶貧供需對接機制是至關重要的。扶貧或救助職能部門需要依據授權及時將扶貧對象的救助需求予以公開，使慈善組織可以獲取相關需求信息；建立救助信息需求受理制度，允許慈善組織向社會救助管理部門獲取符合其宗旨和項目需要的救助對象信息，提高救助信息的共享化程度；可以圍繞不同的救助項目，探索將募集經費規模大且基金相對穩定的慈善機構簽訂合作協議，實行“政府救助+慈善救助”的方式，促進慈善救助與政府救助優勢互補，提高扶貧對象救助水平。

4.探索開展社會救助服務，增強綜合性救助效果。

2015年統計數據顯示，農村低保對象中老年人占比41%，未成年人占比11%，殘疾人占比8%。在11個集中連片特困縣（區）的農村低保對象中，低保老年人占比37.4%，低于全國平均值4個百分點，兒童占比高于全國均值1.5個百分點，殘疾人占比低于全國均值1個百分點；累計無勞動能力人口占比低于全國均值6個百分點。由此可以看出，特困地區低保對象中不僅老年人口占據大頭，而且有勞動能力低保人口也高于全國平均水平。對于連片特困地區貧困對象的生活保障，雖然可以通過低保制度直接增加其貨幣收入，從而可以在統計指標上達到預定的脫貧目標，但是單純提供現金救助對其中的老年人、殘疾人等特殊人群而言，不見得生活會有實質性改善。因此，為貧困對象提供除收入補償之外的支持是社會救助托底扶貧不可或缺的重要方面。

開展貧困家庭的救助服務，需要立足于當前貧困群體的結構和現實需求，把發展生產性扶持服務放在優先發展位置，包括引入社會工作者，通過社工的專業干預，對有勞動能力的貧困人口“扶志”，增強其自我脫貧的主觀動機；其次需要大力發展照料服務，包括通過支持群眾自治組織、延伸特困人員供養服務等途徑，為失能或高齡貧困老年人、重度殘疾人員提供必要的照料服務，緩解照料負擔較重家庭的負擔。社會組織和慈善資源參與救助服務，可以通過項目化設計、社會化運作等方式來實現。

三、社會救助精準發力的保障措施

社會救助發揮兜底扶貧作用，離不開相關配套性措施的同步加強。當務之急應當重點突出以下幾個方面：

第一，厘清扶貧對象與救助對象認定方式上的差異。扶貧對象的識別和救助對象的認定兩者之間存在不少差異。扶貧人口的識別主要有兩個環節，首先，各省將抽樣測算得出的貧困人口數逐級分解到縣、鄉鎮和行政村，即“分指標”；其次，貧困人口數量指標下達到村后，根據總量控制的原則，通過村級評議、鄉鎮審核、縣級審批等環節確定貧困戶，并對識別出來的貧困戶建檔立卡。貧困戶認定的標準主要是家庭收入低于扶貧線，也會綜合考慮住房、教育、健康狀況等因素。低保對象與扶貧對象識別的方法既有相同之處也存在明顯差異。比如，低保對象的認定不存在“分指標”的政策依據，并且已經做到了動態管理，而扶貧對象的認定由于受成本限制，動態審查調整的周期比低保要長很多。與此同時，很多省市的扶貧標準與低保標準還不盡一致。對象識別方式的不同以及標準上的差異，導致部分扶貧對象不能納入低保制度。因此，厘清扶貧和救助各自對目標對象的界定和識別的異同，是避免政策交叉不清，促進救助與扶貧相銜接的首要前提。

第二，提高救助對象瞄準的精準性。社會救助要發揮扶貧托底的作用，從精準認定救助對象來看，首先要落實對救助申請者家庭經濟狀況的法定核查審批程序，同時擴大家庭經濟狀況信息比對技術的應用，使社會救助對象的認定不因扶貧目標而放寬標準。在此前提下，應當進一步細化與低保、醫療救助、住房救助等救助項目相銜接的扶貧對象評估和認定的指標，比如，針對醫療救助，可以細化家庭成員健康信息的采集項目以及醫療費用支出情況的認定。理想狀態是，扶貧部門識別貧困戶（潛在救助戶）的標準，能直接與各類救助項目對申請對象的認定標準相一致。還需要建立扶貧對象信息與救助信息共享機制。目前，扶貧部門識別的貧困戶信息還不能完全對接社會救助對象信息管理的需要，亟待建立相互兼容的信息登記、傳輸的平臺，增強信息的共享性。

第三，進一步增加社會救助財政投入。越是經濟下行，越需要擴大社會救助財政投入，這樣才能應對經濟下行導致的貧困問題。同時，完成2000萬農村扶貧對象低保兜底任務，擴大醫療救助的覆蓋范圍和保障水平，同樣離不開增加相應的財政支出。應當在堅持中央財政承擔救助投入主體責任的基礎上，進一步加大對集中連片特困地區以及貧困人口規模較大縣區的財政轉移支付力度，增強貧困地區社會救助財政保障程度；進一步完善財政投入分擔機制，適當增加省、市兩級財政分擔的比例，逐步扭轉“中央和縣級兩頭大、省市兩級中間小”的財政支出分擔機制，建立事權與支出責任相匹配的社會救助財政支出體制。

第四，引入政府購買服務，推動社會救助管理方式創新。精準實施扶貧脫貧，要求精準實施各項社會救助政策，這對貧困地區社會救助的經辦管理工作提出了嚴峻挑戰。必須探索引入購買服務的方式，助推社會救助管理走向精細化和個案化。現階段，可以探索兩大類服務的購買：其一是購買管理服務，即在社會救助基層部門通過設置崗位或購買基層自治組織服務等方式，充實和協助基層社會救助部門有效開展對象認定、家計調查、個案發現等工作。其二是探索建立政府“購買項目”機制。針對某些貧困地區、貧困群體的個性化脫貧需求，設計相應救助服務項目，并向社會公開發包，或者允許當地社會組織提出具有針對性的救助服務項目，經過政府評估后立項實施。通過引入購買服務的方式，有效解決貧困地區救助管理和救助服務落后的問題。

（江治強，民政部政研中心研究二室主任/責編張棟）