關于提升財政補助資金使用效率的思考

紀志城

摘要：財政補助資金屬于財政對被補助對象所實施的一種專項補助，也是政府對國民經濟進行宏觀調控重要方式之一。本文首先對財政補助資金使用中存在的問題及其成因進行了分析，然后有針對性地提出了提升財政補助資金使用效率的具體措施建議，最后結合實際工作中的案例對本文進行了總結，以期希望提供一些有價值的建議與對策。

關鍵詞：財政補助資金；使用效率；提升措施；對策與建議

財政補助支出屬于財政專項資金的構成，能夠積極推動社會事業的不斷發展和經濟建設相關工作順利進行。在財政收入逐漸增加的影響下，財政補助支出也開始初具規模，但財政補助資金管理過程中存在較多的問題，尤其是財政資金使用效率相對較低、缺乏公共性、收益相對較差，這就誘發嚴重的資金浪費現象，損害公民和社會的利益[1]。這些問題背后直接反應資金在使用管理和監督上存在顯著的缺陷，這種缺陷使得資金管理松散化，從根本上降低了其使用效率。為了最大程度發揮財政補助資金的使用效率，本文首先對影響財政補助資金使用效率的因素進行了分析，然后有針對性地提出了措施建議，最后結合實際工作中的案例對本文進行了總結。

一、財政補助資金使用中存在的問題及成因分析

（一）相關規定的貫徹和執行力度不夠

政府需要結合改革和經濟社會發展的需求在不同行業、不同時期、不同項目中安排財政補助資金，而且針對這些項目和資金核算的管理也要作出相應的要求和規定，包括中央預算內投資補助資金的實施需要和地方銀行貸款、配套資金、其他資金同比例進行撥付，針對地方項目投資補助而言，可以通過中國財政補助安排地方財政部門將其撥付的具體的項目單位中，在實際撥付期間需要結合項目預算、項目建設進度、相關建設資金撥付進度等相關因素來對相應的補助政策制定管理方法[2]。但在實際工作過程中，受項目方案或計劃制定及審批、財政補助資金使用人的核算管理水平及政策理解能力、政府部門利益與地方財政利益等各種因素的影響，導致政府所制定的財政補助資金相關規定往往無法得到貫徹和落實，進而嚴重影響了財政補助資金高效合理地運用。

（二）財政補助資金使用單位專項管理制度不健全

目前我國大多數財政補助資金的實際使用單位并沒有對財政補助資金制定專項管理制度；有些相關部門只是做出了原則性要求和規定，并沒有制定明確、具體、可操作的規定，也沒有項目建設配套和補助資金相關的管理條例和方法。例如要求補助資單獨建賬核算，但是對怎樣建賬沒有做出明確的規定；有些部門（單位）只是粗略地對補助資金用途進行說明，沒有對具體的用途和范圍進行明確，這就導致資金使用過程中存在較大的隨意性[3]，這就造成個別的補助資金沒有具體、明確的核算管理制度和操作規程辦法。

（三）資金核算管理內容以及方法不夠具體和明確

目前所實施的相關規定雖然對財政專項補助資金做出了一些規定，要求專戶存儲、單獨建賬核算、專款專用等等。但因財政專項資金來源具有多樣化的特征，資金級次存在差異，資金使用人的性質也各不相同，目前的規定不夠具體明確，特別是涉及到如何進行賬戶設置、核算、賬戶設置與核算如何進行匹配、銜接等問題還是不明確，導致補助資金使用的透明性和規范性受到影響。

（四）人民銀行對財政補助資金的管理與監督功能弱化

財政補助資金大都是結合政府政策所撥付的資金，這些資金的調度權歸財政部門所有，人民銀行在撥付財政補助資金期間處在被動地位，難以對撥付結果抉擇。財政補助資金大多是由財政部門來進行籌措和分配，各級人民銀行現階段所提供的大都為支付服務，這無法從根本上解決被服務主體財政部門在使用財政補助資金上面遇到的問題[4]。現階段人民銀行所推動和實施的國庫直撥財政性補助資金的管理方式效果不夠明顯，主要體現：（1）國庫直撥財政性補助資金在全面推廣過程中存在較多的阻力。現階段人民銀行個別國庫開始對財政性補助資金（主要是涉農類的資金）進行直接撥付，但要想將不同標準的所有財政補助性資金都納入到其中，首先需要獲得被服務主體各級財政部門的支持與理解。但在目前缺少較高層級的銀財聯動提供的統一、全面的操作平臺狀況下，其面臨較大的推廣阻力；（2）人民銀行中個別國庫所推動的關于經濟開發區的“國庫直撥財政性補助資金”的效果不明顯 [5]。現階段個別國庫所推行和經濟開發區相關的財政性補助資金撥付流程主要為：對應的國庫部門根據財政部門所提供的具體清單，連同蓋有財政部門公章的電子文本和書面文本形式（包括身份證號、姓名、補貼資金種類、金額多個項目的）明細送給人民銀行，并安排人民銀行國庫來將其發送給信用社和商業銀行。這一過程則只是將信用社、商業銀行對信息的采集錄入過程轉移到人民銀行，并沒有實質性減少整個工作流程而需要做的工作量。而基層政府、財政、商業銀行、人民銀行等單位也沒有通過統籌、協作將“一折通”的管理、發放、操作工作進行固定化、集約化、通用化處理，導致無法實現加強資金管理、節約成本的效果。

（五）績效評價指標體系有待完善

財政補助資金支出的績效指標體系屬于較大的工程，牽扯到技術操作和理論操作的內容相對復雜。但我國現階段的相關研究還沒有形成系統完善體系，財政補助資金績效評價理論和應用體系目前還無法從根本上滿足績效評價工作開展的需求。另外，我國目前沒有建立起合理、科學的財政補助資金支出的績效指標體系。現階段我國指標體系的評價在合理性、科學性上還有待完善。我國績效評價的重點主要是通過技術、財務資料、工程指標等對支出的合理性進行評價，很少涉及到效益的評價[6]。理論上講，不同的補助項目特征存在差異，與其相關的績效評價指標也存在差異，例如針對該經濟開發區企業財政補助進行研究，更多的則是關注資金的實際收益，針對公共事業的資金支出則是關注民眾的體驗，這就需要評價指標達到全面化、具體化的要求。但是，我國現有的績效評價指標不夠全面，各級財政部門在評價業績時選擇的指標隨意性較大，沒有對不同項目特征進行考慮。與此同時，我國現階段的財政支出績效評價方法中所使用的因素分析法、成本績效發、目標比較法都難以對實際績效進行評價，不同的方法研究成果存在較大的差異，難以在現有的經驗數據基礎上對財政補助支出進行準確、全面的績效評價。

二、提升財政補助資金使用效率的建議和對策

（一）完善財政補助資金管理工作體系

首先，有關部門應該弘揚“大財政理念”，對統籌協調機制進行整合，并安排省政府主要領導人負責相關工作，協調相關部門負責人積極參與其中，安排領導小組協調不同成員單位來掌握時機的財政支農資金的具體投放，并將部門協作作為主要的紐帶，將重大建設項目作為平臺，發揮集中投放的優勢，進一步提升資金的使用效率，搭建政府財政支農資金投入管理工作機制。在大財政的工作理念下，一切公共部門、職能部門都應該歸為國庫收入，也就是財政收入。任何單位所使用的財政資金都需要納入到財政預算管理體系中，保證基層財政補助資金使用效率得到提升；其次，要能夠進一步轉變政府職能，對財政補助資金的使用范圍進行界定，按照公平、公共、約束、有效和發展的特征對不同層級政府的支出范圍和事權范圍進行界定，立足于效率角度來對不同政府負擔的公共服務責任進行明確，出現任何外部性問題之后，都需要由上級政府來負責，通過外部和內部協調的方法來引導下級政府提供、上級政府補助的方式加大對經濟開發區、工業等基礎設施建設投入力度，并對工業結構進行調整，對工業服務體系進行完善。

（二）建立健全財政補助資金科學投入機制

結合開發區實際情況，首先，要想從整體上提升財政支撐開發區的資金效率，在適當增加經濟開發區補助資金投入時還要能夠增加財政支持工業發展的總量，并兼顧到開發區其他民眾群體的經濟以及社會效益。要改革財政的投入方式，降低政府直接辦理的項目，并且加大對社會辦項目的補助和支持力度，制定更多的優惠政策來積極鼓勵社會命中強化對基礎性的投入；其次，要完善政策性轉移支付。政策性轉移支付是體現公共財政支出的重點所在，對黨委政府的各種政策取向進行貫徹和落實，保證重大政策措施得到落實和誘導；激勵性財政轉移支付，結合不同縣級經濟社會發展狀況、財力保障程度的不同來進行分類比較，結合主觀能力程度、效果將一定比重的資金當成激勵性的轉移支付，并成為財政的可用財力，做好統籌安排使用，降低財政供養系數。從財政體制角度來分析，轉移支付制度是能夠從根本上解決基層政府財政困難和地區不均衡問題最有效的方法，也是提升財政補助資金效率的重點所在。

（三）強化人民銀行對財政補助資金的管理與監督功能

為了能不斷加強對補助資金的監督與管理，就要努力構建較高層級的銀財聯動機制，提供統一、全面的操作平臺，讓銀政聯動多進行有意義的嘗試。強化人民銀行補助資金撥付之后“一折通”的發放、管理、操作環節的監管力度，基層政府、財政、商業銀行、人民銀行等單位要加強協調，通過統籌、協作將“一折通”的管理、發放、操作工作進行固定化、集約化、通用化處理，從而實現強化資金管理、節約資金成本的目的。

（四）建立并完善財政補助資金績效考評制度

首先要能夠建立并健全財政補助資金績效評價工作機制，包括制度、法律、信息管理、組織協作、評價監管等，明確公共財政的發展目標，通過可操作化、可量化的形式來促進其由管理粗放型向量化指標型的方向轉變。要進一步提升財政補助資金的公開、科學以及民主性。要通過實施透明公開的管理機制來提高財政補助資金的使用效率；其次，注重社會效益的績效評價。財政支農資金的使用大都體現在社會效益之上，社會效益往往無法用定量指標進行考評。對社會效益進行考評要綜合考慮黨和國家方針政策的需求、其是否滿足促進地區社會發展、農業發展的方向及對居民滿意程度和收益狀況。

三、財政補助資金的具體案例分析

漳州招商局經濟技術開發區社會發展局（以下簡稱社發局）是漳州開發區管委會職能局，主要職責是負責開發區社區綜合管理，土地征用理賠與收購儲備，并行使開發區的農業、林業、水利、畜牧、海洋與漁業、民政的行政管理職能。最近幾年來，受到財政補助資金種類相對繁多、撥付渠道難以統一、補助政策呈現出多樣化的趨勢、標準差異較大等多種因素的影響，很多財政補助資金要經過多個行政級次才能夠落實到補助對象群體中，這就導致整個財政補助資金使用效率相對較低，管理存在較大的難度。隨著開發區征地步伐的不斷進行，為解決散落在原征地范圍內山上的墳墓，于2012年開發區管委會在靠近開發區邊沿屬于店地社區范圍的集體山上先征一塊地并建一個頗具規模的臨時公墓園區，以備遷移在征地時遇到的墳墓。公墓園區在運行近1年多，也就是2014年7月份，店地社區兩委向社發局反映了當地居民關于修整通往公墓園區道路的強烈愿望，原來通往公墓園區的道路是碎石土路，在經過暴雨沖刷后形成溝壑，路面凹凸不平，特別是一些陡坡段，路面彎又窄，給過往行人特別是摩托車行駛造成安全隱患。本案例涉及開發區財政局，社發局和店地社區三個主體。社發局派人通過現場勘察后，情況與店地兩委反映的事實相符，于是社發局在2014年9月份向開發區管委會上報“根據管委會《關于漳州開發區山地開發概念規劃深化方案專題會議紀要》（〔2014〕31號）要求，“開發區公墓位于田園渡假片區的中心部位，計劃進行搬遷，需在規劃方案考慮選址事宜”。開發區管委會基于公墓可能另行選址重建，同意以簡易鋪設石屑的方式進行道路修整，自2014年始每年補助店地社區養護費用8萬元。時間到了2015年3月初，因下了幾場大雨，通往公墓的幾處陡坡路面被嚴重毀壞。考慮到臨近清明節，為了大家的安全，有危險隱患的路面需馬上修復，店地社區建議將2015年的補助款用來硬化幾處陡坡路面，可以達到一勞永逸的效果。社發局領導也同意了該建議。店地社區以公開發包的形式將這一工程發包出去，并于2015年清明節前通過了工程驗收，店地社區墊付了該筆工程款（施工單位提供建安發票）。后來在向開發區財政局申請該筆補助款時開發區財政局以路面硬化與路面鋪設石屑不相符為由不予撥款。于是在社發局工作人員與開發區財政局負責同志進行充分互動之后，財政補助資金得以順利發放。從本案例可得出：（1）要切實完善財政補助資金管理工作體系，本例中正是實現了財政部門、社發局、資金撥付部門（人民銀行、各商業銀行）、財政資金補助對象（本例中的店地社區）的統一協調與聯動機制，形成完善的統一管理體系，強化財政補助資金的監督；從會計核算上講，此財政補助資金也符合行政事業單位及農村集體經濟組織會計核算的要求。另外要根據實際情況提高資金使用效率：本例中社區公開發包工程，以包干的形式將工程承包給施工單位經得起審計部門的審計；從以部分路面硬化替代路面鋪設石屑，不用再花冤枉錢體現了管理的效益最大化。（2）建立健全財政補助資金科學投入機制。結合本例實際情況，財政補助資金要改革財政的投入方式，降低政府直接辦理的項目，加大對社會辦項目的補助和支持力度（本例中，店地社區以公開發包的形式將工程發包出去），制定更多的優惠政策來積極鼓勵社會命中強化對基礎性的投入；（3）財政補助資金績效考評要注重社會效益評價。經協調后，開發區財政每年有8萬元的補助款，如何讓財政補助資金的投入一勞永逸，不用重復花錢，產生最大的社會價值及經濟效益是開發區財政局、社發局所共同關心的問題。本例中，路面鋪設石屑與路面硬化只是形式不一樣，但得到當地老百姓一致叫好的口碑，說明部門工作產生顯著效果；實際工作正是響應了習近平總書記提倡的“三嚴三實”，即謀事要實、創業要實、做人要實；該筆工程款如果不給予補助，會傷了社區干部群眾干工作的積極性，這又與習總書記提倡的走群眾路線相違背。這些都強烈地說明了財政補助資金要充分考慮經濟效益的同時更要注重社會效益的考評。

四、結語

經濟社會的不斷發展離不開財政補助資金的支持，只有將財政補助資金使用效率提升當成首要任務，并建立和完善滿足社會主義市場經濟體制的資金管理和運行機制，就能夠保證財政補助資金使用效率得到不斷提升。

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（作者單位：漳州招商局經濟技術開發區社會發展局）