陜西省城鎮化進程中農村環境問題研究

李淑娟

(西安建筑科技大學，陜西西安 710055)

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陜西省城鎮化進程中農村環境問題研究

李淑娟

(西安建筑科技大學，陜西西安 710055)

針對陜西省城鎮化進程中存在的農村生態環境問題突出、土地資源利用粗放、鄉鎮工業污染加劇、城鎮周邊污染加重等問題，分析城鎮化進程阻礙因素，提出完善農村環境保護立法、強化農村環境保護監管、合理規劃城鎮化建設工作、加快農村環保基礎設施建設、樹立新型農村環境保護理念的建議，旨在引導環境資源合理使用，更好地推進陜西省城鎮化建設。

城鎮化；生態環境；環境保護；農村；陜西省

2015年11月，十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，強調新經濟常態下新型城鎮化發展將不再一味追求速度的發展，其本質是人的全面現代化、人類社會與自然和諧的現代化。城鎮化是建設富裕陜西、和諧陜西和美麗陜西的重要途徑。目前，陜西省城鎮化率已由2005年的37.24%提高到2013年的51.31%[1]，工業化進程明顯加快，人民生活水平顯著改善，有力促進了城鎮化快速發展。但是，城鎮化在促進農村經濟發展和繁榮的同時也帶來了環境問題，城鎮化快速發展與環境保護之間的矛盾逐漸凸顯，對城鎮化進程中存在的農村環境問題進行研究，有助于引導環境資源的合理使用、遏制污染不斷加重的趨勢。

1　陜西省城鎮化進程中農村環境問題及其特殊性

1.1陜西省城鎮化進程中存在的農村環境問題

1.1.1生態環境問題突出。部分地方曲解城鎮化的本意，單純認為城鎮化就是將農村建設成整齊劃一的建筑，過度追求城鎮景觀的建造和房地產的開發，以致一些自然景觀因有礙規劃被列入拆除的行列。對原有建筑的拆除和改造、地基開挖、管道埋設、地面平整以及當地林木等資源的開采等造成了基建廢土、粉塵、施工污水等污染，更嚴峻的是城鎮化進程中建筑垃圾的露天堆放占用了大量耕地，且產生二次污染，導致土壤污染、水環境惡化。

1.1.2土地資源利用粗放。陜西省耕地保護形勢嚴峻，2009年，全省耕地總面積減少至399.73萬hm2，人均耕地面積為0.106 hm2，不到世界人均水平的一半，而建設用地需求日益旺盛，用地規模在逐漸擴大，增至83.53萬hm2[2](圖1)。城鎮化進程中存在土地資源利用粗放、閑置浪費的現象，如盲目跟風建設擠占大片耕地良田、忽視新舊城區建設的兼顧導致土地資源利用率低等，不僅不利于土地資源的合理使用，也直接壓縮了農產品種植面積，導致農產品數量減少。

圖1　陜西省兩次土地調查耕地、建筑用地數量對比Fig.1　Quantity comparison of cultivated land and construction land of two land surveys in Shaanxi Province

1.1.3鄉鎮工業污染加劇。農村城鎮化發展的核心是鄉鎮企業，企業的集聚打破了原有的生態平衡。陜西省鄉鎮企業數量逐年增加，但是一些鄉鎮企業仍是粗放式經營，受經濟環境、基礎條件及管理水平的限制，其發展停留在投入高、產出低、質量低、效益差、污染重的水平上。其中尤以小火電、焦化行業造成的大氣污染、水污染問題突出，超標排放污染物，嚴重者污染物超標19.13倍[3]。而鄉鎮工業固體廢棄物的肆意處理又間接污染了所在地區的土壤和地下水，加劇了對農村生態環境的污染，也威脅到公眾的生命健康。

1.1.4城鎮周邊污染加重。隨著陜西省城鎮化建設進程的加快，農村人口大量涌入城鎮，人口由分散變為集中，不可避免會加大環境資源承載壓力。陜西省鄉村生活垃圾年清運量21 萬t，年處理量7.2萬t，處理率為34.3%；村莊年產生活垃圾152.9萬t，對生活垃圾進行收集的行政村有6 992個，占總數的25.6%；對生活垃圾進行處理的行政村2 337個，占總數的8.5%，處理方式主要是簡單的填埋[4]。基于農村地區傳統的生產方式與生活習慣，部分村鎮基礎設施建設滯后，缺少無害化垃圾處理填埋場和生活污水收集處理設施，導致生活垃圾、生活污水處理效果差強人意。同時，城市環境管理能力的提高迫使部分建筑垃圾、醫療廢棄物、城市生活垃圾被轉移到農村處理，帶來二次污染，影響城鎮周邊的生態環境。

1.2陜西省城鎮化進程中農村環境問題的特殊性

1.2.1與傳統農村環境問題不同。傳統農村環境問題造成的影響程度較低，如生活垃圾亂堆亂放、生活污水沿河排放等、基本可以依靠環境的自凈能力來減輕或消除，但城鎮化進程中的環境形勢則很嚴峻。陜西省農村城鎮化進程中的環境問題主要表現為工業生產污染加劇、城市污染向農村轉移、對自然景觀的破壞、耕地資源浪費突出等，不僅引入了新的污染源，還擴大了污染面積，污染程度加深且污染速度較快。

1.2.2與城市環境問題的趨同性。陜西省城鎮化進程中農村環境問題的另一特殊性就是與城市環境問題的趨同性。隨著城市產業升級換代，大批生產技術落后、污染嚴重的企業順勢遷往農村郊區，將污染問題轉移。農村在轉化為城鎮的過程中所帶來的環境問題已經不再是單純的傳統環境問題，部分環境問題與城市相似，如鄉鎮工業生產污染、土地污染等。

2　陜西省城鎮化進程中農村環境保護的阻礙因素

2.1農村環境保護立法缺位城鎮化建設中農村環境保護工作舉步維艱的重要原因之一就是缺乏法律制度的保障。我國城鎮化進程中農村生態環境保護的法律制度存在諸多空白，許多制度缺陷甚至是造成農村生態環境保護惡化的直接原因[5]。我國現行的環境保護法制體系建設主要關注的是大中城市環境污染防治，較少顧及農村生態環境保護。2007年，國家環保總局等7個部門聯合發布《關于加強農村環境保護工作的意見》，對我國農村環境問題給予了極大的關注，從宏觀上指出了農村環境保護的原則、方針和目標，對我國農村環境保護治理提出了具體的指導和建議。目前，我國尚未有專門針對農村環境保護的專項立法，而城鎮化過程中涉及的新領域、新問題也遭遇立法不足、標準不適用、不能適應形勢發展需要的尷尬，土壤污染防治、農村生活污水污染、農村環境基礎設施建設等方面的立法基本空白。新修訂通過的《環境保護法》規定“縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治”，只是對農村污染問題作了概括性的規定，并無具體實施細則，缺乏具體操作性。陜西省現有相關立法更多地關注于農業環境的保護，而關于農村環境保護事前防治監督和事后治理的法律法規則較少。

2.2農村環境保護監管乏力我國現行環境保護執法是以“國家監察、地方監管、單位負責”為主線的多部門、多層次的執法管理體制。依據《環境保護法》規定，縣級環保局是最基層的環境保護部門，少數鄉鎮一級政府設置有環保辦公室等機構。當前，環保機構不健全、環保工作人員短缺、執法主體綜合能力有限是長期困擾陜西省農村環保工作的突出問題，大部分鄉鎮沒有建立專門的環保機構和隊伍，普遍沒有開展環境質量監測工作；多數人員是兼職，未配備專職環保工作人員，且執法人員業務能力、綜合素質不足，無法對污染事故、農民的生產生活行為進行有效的指導；環境監測裝備科技含量不高，監督手段不力，環境監察執法能力尚不能完全與環境保護工作的要求相適應。

2.3城鎮規劃設計出現偏軌農村進行城鎮化建設必須走可持續發展道路，使農村在向城鎮轉變的過程中得以科學發展。如果以破壞生態平衡或者浪費自然資源的方式來換取城鎮化建設步伐的加快，那么環境污染所帶來的負面影響必然會抑制城鎮化建設的速度。因此，在城鎮規劃方面要結合科學發展觀。然而，部分農村在進行城鎮化建設中沒有按照農村實際情況進行長遠、全面的科學規劃，存在以下現象：①編制規劃時缺乏科學性，將目標制訂過高，造成土地等資源的浪費；②編制規劃時缺乏預見性，如陜南統籌城鄉超前規劃目標制訂過低，無法滿足實際需求，背離了城鎮發展的初衷和經濟社會發展的實質需求[6]；③工業區、生活區、商業區等功能區的規劃布局不合理，造成環境質量下降。城鎮規劃設計的偏軌直接造成環境資源的浪費和生態環境的惡化。

2.4環保基礎設施建設滯后我國城鄉在獲取資金扶持、資源利用、承擔環保責任等方面存在著不協調的現象，污染防治的資金大部分都投入到城市，導致農村基層環保網絡并未真正形成，農村從財政渠道獲得的污染治理和環境管理能力建設資金無法滿足實際需要。2011年，陜西省小城鎮基礎設施的投資建設主要集中在道路、供水等方面，排水、污水處理、垃圾處理等方面的投入不均衡，部分基層政府只注重利益不重視環保基礎設施的建設，導致城鎮排水設施建設不科學、污水處理設施缺乏、垃圾隨意轉運處理，加之城鎮居民環保意識缺位，制約了城鎮化的發展。總體來說，農村環境治理滯后于農村城鎮化發展進程。

2.5農村環境保護理念缺失首先，受財政收入壓力、扭曲政績觀等因素的影響，部分村鎮級干部自身環保意識比較淡薄，不顧環保要求追逐“經濟至上”，傾向短期的經濟政績，對環境保護不加重視，甚至達到了漠視的地步，以犧牲生態資源和環境為代價來換取經濟的一時發展。其次，一些鄉鎮企業認為在農村政府執法力度有限、居民環保意識不高，放任工業廢水、廢氣、廢渣的超標排放。而農村舊有的觀念及習俗與現代社會發展的要求存在差距，普通村民基本沒有“環境保護”的概念，日常生活中隨意排放污水、傾倒生活垃圾，不懂得如何保護環境。加上政府忽視對農村進行環保宣傳教育，導致環境保護的觀念無法深入人心。公民的環境參與度是衡量環境意識水平的最重要標準[7]，城鎮化建設過程中農村環境的受損與農民切身利益息息相關，但我國農民受文化知識、專業知識、環保意識等因素的影響，很難在農村環境保護問題中發聲，實現對自身利益的訴求。

3　陜西省城鎮化進程中農村環境的保護路徑

3.1完善農村環境保護立法我國城鎮化進程中農村環境保護面臨的困境與現有農村環境保護法律制度不科學、不完善有密切聯系，實踐表明：農村環境保護工作的開展要求法律制度建設必須要先行。城鎮化進程中農村發展狀況與城市存在較大差別，我國的環境保護立法有必要對農村環境問題做出較為明確的規定。由于農村環境保護領域涉及的范圍較廣，國家法律對涉及農村環保事項所做出的原則性規定并不能涵蓋所有現實問題，應切實考慮各區域環保實際需求和目標以地方性規章的形式表現。構建農村生態環境保護法制體系，首先要使《環境保護法》成為農村環境污染防治和生態資源保護的綜合性基本法律，要繼續修訂、增加綜合性的農村農業環境保護法律制度和基本規則。其次，要注意修訂、增補空缺法律制度。如在《土壤污染防治法》中制定防治土壤污染行動計劃，加強防治鄉鎮企業的污染擴散及城市污染轉移農村的環境問題；在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《水法》等法律法規中增加針對農村生態環境的保護標準和防治措施。最后，要注意中央和陜西農村環境保護法律制度的高度配合和有效銜接，既堅持立法的原則性，又兼顧與本地實際相結合。

3.2強化農村環境保護監管城鎮化進程中農村環境監察執法涉及面廣、空間范圍大，加之存在環保機構不健全、環保工作人員短缺、執法主體綜合能力有限等問題，現有環境保護執法機構很難實施有效監管。因此，要重視陜西省鄉鎮基層環境執法機構的建設，強化農村環境保護監察執法，如增補環保工作人員、不斷更新執法人員的知識結構，提高各級執法隊伍人員的政治覺悟。為克服環境執法中的地方保護主義，建議實行環保執法垂直管理[8]，在各地環保執法過程中，環保局為執法主體，并且垂直上一級環保機構管轄、監督，不隸屬當地政府主管，但各地政府必須參與輔助本地環保機構工作。在環境監察執法過程中，還要重視環境民主和公眾參與，建議采用以政府環境執法監管模式為主線、非政府環境監管為輔線的模式，推行農村環境行政執法公示公開制度，鼓勵環保團體和農民監督環境執法，避免政府在農村環境監察執法上的不作為。

3.3合理規劃城鎮化建設工作科學合理的建設規劃才能有效保障城鎮化的健康、持續發展。首先，落實城鎮建設規劃的科學性。從實際出發，結合城鎮自身的地理位置、經濟狀況、人口規模等，實事求是，選擇適合自身發展的道路。其次，實現城鎮建設規劃的環保性。在城鎮規劃編制的過程中，切實考慮當地的生態環境，將環保需求與城鎮化發展規劃、土地利用規劃、交通規劃等相互補充和銜接。最后，注重城鎮建設規劃的預見性。做好環境容量分析，合理確定小城鎮的發展規模，平衡經濟結構。

3.4加快農村環保基礎設施建設 完備的農村環境基礎設施是城鎮化發展過程中實現環境保護的重要環節。應該著手建立健全農村環境基礎設施，加快建設排污管網系統和垃圾清運、處理等系統。為了農村環境保護工作的迅速推進，各級財政部門應重視環境基礎設施建設，并將建設資金納入財政預算，專款專用。城鎮化建設所需資金單純依靠財政部門的投入是遠遠不夠的，必須建立多部門共同分擔機制，凝聚各部門資金與銀行資金投入城鎮化建設[9]。政府應轉變觀念，積極鼓勵民間資本參加環境基礎設施建設，建立政府、企業、社會全方位、多元化的投入機制，實現對社會資金的充分利用，多渠道地加大環保投入。

3.5樹立新型農村環境保護理念人的環保意識指導人的環境行為。城鎮化進程中人們環保法律意識的提高有助于改善顯現的環境問題。首先，要樹立領導干部的正確政績觀。要明確政府部門關于環境保護的職責，城鎮化的建設要以環境保護為出發點和歸宿，預防傳統的“重經濟輕環保”的片面發展，把環保業績作為政府政績考核的重要指標。其次，要提高鄉鎮企業的環保意識。通過經常性的環保知識和環保法律的宣傳教育活動，努力營造資源節約和環境污染預防的輿論氛圍，提高鄉鎮企業保護環境的自覺性。最后，要引導農民樹立新型環保理念。農民是農村生態環境改善的直接受益者，農村生態環境保護的維權、污染防治都需要農民的參與。應該把激發農民積極性作為新農村建設深化發展的主要抓手[10]，通過環保特色宣傳教育活動的組織，引導廣大農民理解、支持并參與環保事業，積極行使生態參與、污染監督舉報的權利，為農村環境保護奠定堅實的群眾基礎。

4　結語

城鎮化建設是影響農村環境保護的重要因素之一。黨的十八大報告明確提出，要建設生態文明，統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設。發展農村經濟、保護農村環境是我國農村發展的客觀要求。因此，應對農村環境問題傾注更多的關注，努力使農村環境向著環境與經濟協調發展、人與自然和諧相處的方向發展。研究陜西省城鎮化進程中的農村環境問題，有利于妥善解決經濟發展和環境保護間的矛盾，更好地推進城鎮化建設，并為建設綠色中國、生態農村提供引導作用。

[1] 陜西人民政府.陜西省新型城鎮化規劃(2014-2020年)[EB/OL].(2014-09-24)[2016-06-05].http：//www.shaanxi.gov.cn/0/xxgk/1/2/4/12/30/42/90/41699.htm.

[2] 陜西省國土資源廳.第二次土地調查數據成果公布[EB/OL].(2014-06-25)[2016-06-05].http：//gtzyt.shaanxi.gov.cn/info/1038/6176.htm.

[3] 高樂.陜西29家污染企業負責人被約談[N].西安晚報，2015-04-08.

[4] 周林，梁菁華.陜西推進農村環境綜合整治的探索和實踐[J].中國經貿導刊，2013(2)：7-9.

[5] 趙輝.城鎮化進程中農村生態環境保護的法律制度缺陷與對策[J].河南財經政法大學學報，2015(4)：136-142.

[6] 陳永芝.陜南城鎮化跨越式發展的制約與出路[J].現代企業，2012(1)：41-42.

[7] 呂忠梅.超越與保守：可持續發展視野下的環境法創新[M].北京：法律出版社，2003：156.

[8] 李長健，王君健，陳志科.城鎮化背景下農村環境保護法律問題探究[J].時代法學，2009(1)：51-58.

[9] 韓中林.城鎮化建設中的投融資機制研究：以陜西30個重點示范鎮建設為例[J].西部財會，2013(1)：4-10.

[10] 段祿峰，趙國峰.陜西新農村建設的現狀、存在問題及發展路徑[J].貴州農業科學，2014(9)：285-290.

Research on the Environmental Problems in Rural Urbanization Process of Shaanxi Province

LI Shu-juan

(Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an, Shaanxi 710055)

There were several problems in the urbanization process of Shaanxi Province, such as prominent problems of the rural ecological environment, extensive use of land resources, aggravate pollution of rural industry, serious pollution around the townships. Obstructive factors during the urbanization process was analyzed. Suggestions were put forward, such as analyzing the obstructive factor of urbanization process, perfecting the legislation of rural environment protection, strengthening the rural environmental protection regulation, rationally planning the urbanization construction work, accelerating the infrastructure construction of rural environmental protection, and setting up new-type rural environmental protection concept. This research aimed at guiding the rational use of environmental resources, and better promoting the urbanization construction in Shaanxi Province.

Urbanization; Ecological environment; Environmental protection; Rural areas; Shaanxi Province

陜西省教育廳專項科研項目“陜西城鎮化進程中環境安全的法律保障研究”(14JK1379)；西安建筑科技大學青年基金項目“科技法中的人文主義”(QN1047)。

李淑娟(1983- )，女，河南漯河人，講師，碩士，從事環境管理與環境保護研究。

2016-07-22

F 323.22

A

0517-6611(2016)27-0206-03