以風險識別控制理論談晉江水域采運砂船安全監管問題

泉州海事局 呂 婕 袁小亮 黃敏東

以風險識別控制理論談晉江水域采運砂船安全監管問題

泉州海事局 呂 婕 袁小亮 黃敏東

隨著經濟不斷發展，社會不斷進步，房地產開發、圍墾填海、道路建設用砂量迅速增加，采砂運砂行業蓬勃發展起來，砂石為經濟發展提供了重要的原材料。采運砂船監管一直以來都是海事監管的重點、難點問題。從事故案例出發，分析采運砂船現狀，以FSA（綜合安全評估）為手段進行風險識別評估，提出晉江水域采運砂船風險控制和建議，降低安全監管風險，以期逐步引導采運砂船正規化。

采運砂船；安全監管；風險識別；控制理論

一、“安順達8”輪自沉事故

2013年8月22日，武漢市吉海盛船舶物流有限公司所屬的散貨船“安順達8”輪裝載黃砂約3 500噸，因甲板持續上浪導致船舶傾斜、貨艙大量進水，船舶快速喪失穩性，在金門北東水道傾覆，造成船舶沉沒、5人死亡、1人失蹤的嚴重后果。經過事故調查，事發時在臺風影響期間又正值天文大潮，該輪裝載水洗淡化后的海砂，冒險航行，甲板持續上浪，造成貨艙嚴重積水產生自由液面，導致船舶喪失穩性，最終傾覆。貨物移位是本次事故發生的直接原因。通過岸上業務員、相關人員陳述和現場勘測發現，該輪于2012年在福安某船廠將散貨船改建為砂石運輸船，將兩個貨艙改為三個貨艙，艙底墊高約1.5米用于加裝卸砂輸送帶，艙底為三個“V”形凹槽；同時，加大艙口圍高度至少1米，以增加貨物裝載量，改建導致所載貨物重心提高，穩性降低。該船未經有效檢驗登記，處于不適航狀態，船舶改裝是本次事故發生的間接原因。該輪未配備足額合格船員，本航次在船人員共9人，其中6人未持有有效船員證書，配員不足是本次事故發生的重要原因。

二、采運砂船歷史沿革和現狀困境

采砂船是一種漂浮在水上的回采浸水砂礦的挖掘和重選綜合機械，可以開采金、錫、鈦鐵礦、鋯英石、金剛石、砂礫石等。采砂船一般都在平底船上安裝有挖掘、洗選、動力、供水、尾礦排棄和其他輔助設備，具有開采連續化、生產能力高、采選成本低、投資少、見效快等優點，應用范圍有日益擴大趨勢。據不完全統計，現在晉江水域砂船已發展到55艘，砂船明顯大型化，裝砂容量在600～1 500噸，一條砂船每小時可以吸砂600噸，近岸也萌生了31個堆沙場和洗砂場（主要分布在安海、東石、安東等沿海鄉鎮自然泊岸），晉江海砂資源開采市場產業鏈基本形成。在海事執法過程中，面臨以下困境：一是砂船故意逃避監管。許多砂船根據潮水情況晝伏夜出，每天作業1～2次，并利用關閉高頻值守和AIS定位設備等辦法，避開海事人員檢查。二是海事執法強制力不夠。由于海事行政執法無限制人身自由權，也無法強制拍賣、拆解違法船舶，甚至暫扣船舶都很困難，導致執法威信不足。三是監管合力不足。由于砂船監管涉及海事、海洋、海警、邊防等多個部門，多頭監管，無法形成有效合力。所以，要保一方水域平安，保群眾安全出行，采運砂船的安全監管仍是擺在我們面前亟待解決的問題。

三、風險識別評估

FSA（綜合安全評估）是目前較為成熟的一種系統化和結構化的評價方法，它將定性和定量分析綜合運用起來，使風險評價能夠建立在相對科學合理的基礎上。目前FSA已經廣泛運用于諸多領域，可以借鑒FSA原理按照風險識別、風險評估、風險控制和建議三個基本步驟，以簡單的性比、量比對可能影響晉江水域砂船航行安全因素進行分析：

（一）風險標志

晉江水域砂船航行安全風險評價因素見表1。

表1　晉江水域砂船航行安全風險評價因素

（二）風險評估

我們收集了近三年來晉江海事處參與調查的砂船事故相關信息，從環境、船舶、人員、貨物四個方面做量比分析，得出權重和權重比作為晉江水域砂船航行風險評價參考依據。晉江轄區近三年來參與調查的砂船事故見表2。

表2　晉江轄區近三年來參與調查的砂船事故

1. 環境因素是影響該水域砂船航行安全的次要因素（權重比16.7）

（1）地理：晉江水域，地處我國東南沿海福建省泉州中部，包括深滬灣和圍頭灣，其中圍頭灣與廈門灣相鄰。

（2）氣候：深滬灣和圍頭灣夏季以西南風為主，冬季以東北風為主，平均風力2～5級，臺風季節集中在6—10月，霧季較短。

（3）海況：深滬灣內潮流向為旋轉流，漲落潮流速0.4～0.8米/秒。圍頭灣內潮流向為往復流，漲落潮流速0.5～0.8米/秒，平均浪高1米。

綜上所述，晉江水域全年風浪不大，極端惡劣天氣較少，但臺風季節和冬季砂船因惡劣天氣而造成水上事故偶有發生（權重比16.7）。

2.船舶因素是影響該水域砂船航行安全的主要因素（權重比33.3）

（1）船舶基本情況：晉江水域砂船目前不完全統計是55艘。從航區來看，非沿海遮蔽航區船舶達48艘，說明在水域內85.2%的砂船超航區航行；從持船檢證來看，有43艘（79.6%）的砂船曾經持有船檢證書，船舶基本構造可以基本保障；從船齡來看，有39艘（72.2%）砂船是在2008年后安放龍骨建造完工，船齡不足10年。

（2）船體結構強度：晉江水域砂船均為鋼質船舶，但是這些船舶在改建時未經船檢檢驗便投入使用，造成船體結構強度不足。同時，砂船最大隱患在于貨物重量重心和干舷裕度大小，特別是很多砂船的載重線在勘劃時存在不規范的現象，直接影響船舶的航行安全。

（3）船舶配備：這些砂船在船舶救生設備配備上往往不被重視，大多未配備足夠的應急救生設施和設備，給船員遇險逃生帶來極大隱患。

3. 人員因素是影響該水域砂船航行安全的關鍵因素（權重比41.7）

（1）晉江水域砂船普遍配員不足，在船船員素質過低，普遍未持有有效的船員適任證書，業務水平和船舶實操能力差。這類船員大多嚴重缺乏航海經驗，安全意識淡薄，缺少應有的應急救生能力，發生事故時極易造成船沉人亡的嚴重后果。

（2）船主：許多砂船故意逃避監管，每天根據潮水情況采取晝伏夜出，關閉值守高頻和AIS定位設備，給船舶遇險后海上搜救造成阻礙。

（3）砂場業主：砂場業主文化水平普遍不高，法律意識淡薄，“重經濟效益、輕安全生產”現象突出，特別是部分砂場業主擁有自己的采運砂船舶，違法逐利更加明顯。

4. 貨物因素是影響該水域砂船航行安全的潛在因素（權重比8.3）

海砂本身具有下沉性和散落性，在船舶搖擺、震動等外力作用下自由松散流動，砂船上除了砂石，還有其他隱形貨物，如燃油艙、淡水艙、壓載水艙、貨艙區域艙底積水和甲板上浪未及時排出的水，這些極易形成自由液面，影響船舶穩性。船舶穩性的細微變化往往成為引起砂船事故的最后一根稻草。

（三）風險控制和建議

1. 船舶的準入及適航

從存量管理的角度，可以結合晉江水域情況，監督其配備保障安全的消防、救生及信號等關鍵設備，經常性開展船舶適航性能檢查，建立區域性年度檢驗標準，重點針對砂船的穩性特點、艙室布置及排水需求，對其載重線及采砂管的安裝進行明確規范，通過適當的減免船舶設備安裝及結構要求，使砂船既能滿足安全營運要求，又能實現贏利。從增量管理的角度而言，建議船檢部門出具沿海采運砂船舶專用規范。雖然國內目前還沒有針對砂船的統一的法規和規范要求，但各地海事管理部門根據自身的實際情況，已經做出了一些積極探索。在福建省內，下述兩個重要文件可作為制定砂船檢驗標準的重要依據:

（1）《關于福建沿海自卸運砂船設計、檢驗適用法規、規范等相關問題的通知》（閩海事船檢［2005］28號），這一文件最早從源頭上對福建轄區沿海水域砂船進行了規范。

（2）中國船級社《關于下發福建砂船檢驗方案的通知》（社國建字［2007］627號），這一文件有三個附件：關于福建砂船檢驗問題的處理方案；有關福建地區砂船適用標準的補充建議；有關福建地區砂船適用標準的補充建議編寫說明。這一文件比較全面地對砂船的航區、結構、穩性、設備、砂艙特殊要求等做出了一系列的規定，是當前福建轄區沿海砂船設計、建造和檢驗的主要依據。

實施新標準和政策時，船檢機構應把好第一關。一方面，應對現有砂船嚴格按照新檢驗標準進行檢查，及時糾正不符合檢驗標準的缺陷，對于船舶狀況特別差，船舶設備損壞的砂船在沒有維修好船舶設備之前，不予核發“船舶適航證書”，只要驗船師把好這一關，砂船的安全隱患就能明顯下降；另一方面，對新建砂船要嚴格根據檢驗標準進行審圖檢驗并簽發相關船檢證書。

2. 船員的配備及發證

由于晉江砂船活動范圍不大，主要集中于廈漳泉及周邊水域，航程大都在20～30海里內，受艙容及潮水限制，航行時間一般在4小時以內，但原配員規則要求較高，船員配備較多，造成船員工資成本大幅增加，船員也出現緊缺，部分船東不愿增配船員，冒險航行，造成事故多發。因此，可以根據船舶大小、航程長短、作業時間等具體情況，經評估后科學制定區域性砂船配員規則，保證船員配備納入規范化管理。另外，由于砂船從業人員的文化素質水平相對較低，主管部門可以從實際情況出發，堅持實事求是的態度，授權當地主管機關，根據實際情況制定符合當地砂船船員考試發證規則，報上級主管部門批準后執行，這樣把一部分實際在從事砂船運輸的船員，通過培訓考試，提高他們的技能水平并納入管理。

3. 采砂行業的管理及引導

晉江現存采砂船和砂場基本處于無序競爭和違規經營狀態，建議由政府牽頭，協調船東及砂場主，引導成立一個砂石股份公司，由分散無組織經營變為有組織有計劃經營，所有的砂船和砂場都交由該公司負責管理，統一經營，統一管理，降低船舶運輸成本，并對砂船管理公司給予減免稅收政策予以扶持，從而提高效益，降低安全隱患。公司的建立，主要是便利對砂船進行分級管理。對于滿足檢驗標準的砂船可采取延長船舶安檢時間間隔等鼓勵性措施；對于船況較差、不完全滿足區域檢驗標準的砂船，限定船舶采取一些替代措施，在滿足一定安全條件下在規定水域內從事砂石運輸，對于船況較差、無法滿足晉江區域砂船檢驗標準的“三無”船舶，加大檢查頻率和力度，堅決予以嚴厲處罰，切實保障船舶及船員的生命財產安全。

4. 用砂需求的保障及制約

砂石大部分流向工程領域，要實現砂船的終端控制，海事管理機構要結合職責，對可控的水上作業工程，在項目立項階段要向業主和建設單位明確相關作業砂船的檢驗證書，牢牢抓住水工審批的關鍵環節，對于不符合準入條件的涉水工程，不予簽發“水上水下活動許可證”，對已取得許可證但未實行有效安全管理的，一律收回許可證。對拒不服從或刻意逃避海事安全管理、無法達到安全準入條件、非法違法施工的砂船，海事管理機構要對相關涉水工程建設、施工單位以及砂石運輸經營人進行通報，對不滿足安全作業條件的建設、施工單位向地方政府及有關部門進行通報。對于非水上單位及個人的用砂需求，應積極協調地方政府及有關責任部門，建立健全監管信息共享制度。海事管理機構與道路執法部門、礦產資源執法部門、市場執法部門之間應暢通信息渠道，共同做好砂石流通環節的聯合監管，引導各工程明明白白使用砂石，拒絕使用違法采運的砂石資源。建立健全舉報獎勵制度，鼓勵群眾舉報各類涉水工程違法事件和安全隱患，調動全社會參與砂石運輸船治理工作的積極性。

5. 海上執法的獨立與聯合

從現有的執法資源及行政權力的配置而言，海事機構應建立健全與政府及相關部門聯動工作機制。加強與地方政府及有關部門和單位之間的溝通與協調，依托地方政府，建立完善與公安、邊防、安監、海洋、漁業、港航等有關部門的聯動執法機制，整合執法資源，形成執法合力。福建海事局已分別與海警、邊防、海洋漁業部門建立了廣泛的合作機制，定期或不定期開展聯合執法行動，集中處理、依法嚴懲一批不適航砂船從事非法運輸砂石的違法行為。此外，還應建立完善區域聯動機制，加強海事部門之間溝通協作，加強信息交流和共享，發揮區域聯動的優勢與作用，深入落實協查工作，加強逃逸船舶的追查處理，定期開展聯合執法行動，保持對砂石運輸船監管的高壓態勢，必要時建議海監部門以《刑法》第三百四十三條“非法采礦罪、破壞性采礦罪”移送公安機關立案偵查。

四、展望

針對采運砂船執法難題，我們認為，應堅持“疏堵結合、源頭管理、多措并舉”方針，“堵”就是要打擊非法采運砂行為，“疏”就是要盡快引導采運砂船正規化。建議加快部門及地方盡快出臺省級采砂管理條例，實現以法治采，以法治砂。通過法律規范船舶準入、船員配備、采砂審批等程序，明確各部門職責和權利，規范采砂管理，徹底改變當前執法難、追責難、風險大等困難，建立采運砂船管理長效機制，促進轄區水上交通長治久安。

10.16176/j.cnki.21-1284.2016.10.002

呂婕（1984—），女，碩士，工程師，E-mail: lvjie0107@163.com