重大行政決策追責的相關法律問題探析

張倩

摘要：重大行政決策追責涉及主體、客體、程序、救濟等方面的法律問題。立基于法學理論及有關重大行政決策追責的法律規范和實踐，可以從追責主體、追責權限、責任主體三個方面解讀重大行政決策追責的主體，從追責事由、責任形式、追責效果三個方面分析其客體，從形式程序、歸責原則、責罰原則三個角度闡釋其程序，從申辯機制、舉證責任分配機制、申訴機制三個方面論述其救濟。通過這些論析，大致可以勾勒出我國重大行政決策追責機制的基本法治要素，解決重大行政決策追責的相關法律問題。

關鍵詞：重大行政決策；主體；客體；程序；救濟

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0050-06

早在2002年，黨的十六大報告就明確提出改革和完善決策機制，推進決策科學化民主化，完善重大決策的規則和程序，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。此后，我國就著手建構重大決策責任機制。2014年，黨的十八屆四中全會明確提出：建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。基于此，2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》將建立重大行政決策終身責任追究制作為法治政府建設的下一個五年計劃的重要議題。但迄今為止，真正因決策失誤而被追究責任的官員并不多見。究其原因，一定程度上是因為行政決策特別是重大行政決策追責的理念尚未轉變為可操作的制度。從法理上講，政治訴求的正當性與物理技術的可行性之間尚未形成有效的銜接機制。從現實來看，重大行政決策責任追究制度建設還面臨一些法律障礙和難題，如現行法律對追責機制構成要件的規定不夠明確、精細、全面。只有研究并破除這些障礙和難題，建立具有可操作性的責任追究機制，才能使重大行政決策責任訴求準確無誤地傳輸給具體的責任主體。本文主要基于中共中央印發的《中國共產黨問責條例》（2016年7月8日起施行）、《中國共產黨紀律處分條例》（2016年1月1日起施行）和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（2009年6月30日起施行，以下簡稱《暫行規定》），以及一些地方出臺的重大行政決策程序規則，探討我國重大行政決策追責機制的構成要件，以期推動這一機制法治化。

一、重大行政決策追責的主體

在法理上，主體即享有權利（力）、承擔義務的公民或法人。據此，可從追責主體、追責權和責任主體三個方面對重大行政決策追責的主體進行分析。

1.追責主體

第一，追責主體的范圍。從《中國共產黨紀律處分條例》《暫行規定》以及山東、湖北、四川等省出臺的重大行政決策程序規則來看，重大行政決策的追責主體包括行政機關、司法機關、人民代表大會、黨組織。各主體內部又有不同的執行主體，如行政機關通常由監察部門作為追責的執行主體；司法機關由檢察院和法院分工合作，共同擔任追責的執行主體；黨組織則由紀檢委員會作為追責的執行主體。不過，現有法律沒有明確人民代表大會中哪一部門擔任追責的執行主體，對此，我國可以考慮借鑒西方國家的議會監察專員制度，在各級人大常委會中設立專門的監督委員會，行使追責的執行主體職責。

第二，追責主體的權限。從法理上講，重大行政決策所涉行政紀律責任由行政機關追究，所涉組織紀律責任由黨組織追究，涉嫌犯罪的由司法機關追究責任，涉及行政領導人事任免的由人民代表大會追究責任。學界對上述追責主體權限界分的爭議集中在一點，即司法機關是否享有重大行政決策合法性審查權。代表性觀點有二：一是司法機關能否審查重大行政決策合法性問題；二是司法機關能否審查涉及較多科技知識的行政決策。前者屬于制度問題，需要通過制度變革加以解決。后者屬于經驗問題，可以借鑒他國經驗獲得答案。以美國為例，美國司法審查機制并不因環境決策具有高度科技性而將其排除在審查范圍之外。筆者認為，我國重大行政決策追責中應適當強化司法機關的作用，適時將部分重大行政決策的合法性問題納入司法審查范圍。

第三，追責主體的順位。在重大行政決策追責實踐中，行政機關處于主導地位。這種地位主要體現在追責權的行使順序上（即由誰首先啟動追責程序），而不是體現在權力位階的高低上。從法理上講，上述四個追責主體之間是一種平行關系，追責過程中應各負其責。

2.追責權

第一，追責權的性質。在法理上，權力的性質決定權力主體行為的性質及其救濟機制選擇。由于重大行政決策追責過程中常常涉及不同身份的責任主體及不同形式的責任，所以行政追責權、司法追責權、人大追責權以及政治追責權（簡稱“追責四權”）并存的狀態普遍存在，但我國尚未在有關行政決策的立法中明確規定“追責四權”，也就沒有通過統一的立法厘定“追責四權”之間的關系及其作用范圍和作用機制，以致在重大行政決策追責實踐中，這四種權力難以形成合力，有時甚至導致追責過程受阻。鑒于此，我國亟須完善有關重大行政決策追責的法律，明確規定“追責四權”的性質。

第二，追責權的配置。重大行政決策追責權的配置問題涉及“追責四權”的配置比例以及各自的內部分解和分配問題。權力配置比例是決定整個追責制度性質的基本要素，如在行政追責權比重偏大的情況下，整個重大行政決策追責制度就屬于行政主導型制度。“追責四權”各自的內部分解和分配是權力得以順利運行的基本條件。在法理上，重大行政決策追責權至少可以分解為告訴權、調查權和審查權三個基本單元。以司法追責權為例，根據現行法律、法規的相關規定，涉嫌犯罪的重大行政決策的追責權歸司法機關，其中，偵查權和起訴權由檢察院行使，審判權由法院行使。同理，行政追責權也可以分解為告訴權、調查權和審查權三個單元，分別交由不同的機關行使。其中，告訴權是對重大行政決策提起追責的權力；調查權是對重大行政決策違法或失誤的事實進行調查、收集相關證據的權力；審查權是根據事實和法律，對重大行政決策責任進行認定并作出最終處理決定的權力。從現有法律、法規來看，行政追責權尚未在我國行政系統內部進行明確的分解和配置，使得重大行政決策追責往往陷入啟動不易、調查審查乏力的困境。endprint

第三，“追責四權”的關系。迄今為止，我國尚未在法律上對“追責四權”作出明確界分，這是導致重大行政決策追責實踐中出現不同追責主體相互推諉、不同追責權力彼此抵銷等問題的制度原因。從現有法律規定和追責實踐來看，“追責四權”之間存在主從之分，其中，行政追責權的配置權重遠遠高于其他三種追責權。在這個意義上，我國重大行政決策追責機制具有“行政主導型”同體追責模式的基本特質：行政追責權居于主導地位，其他三權居于輔助地位；行政追責權的實現必須借助于其他三權。比如，只有啟動人大追責，才可能實現對決策者行政職務的免除；只有發揮政治追責權的作用，才可能實現對決策者黨內職務的免除。因此，構建行之有效的重大行政決策追責機制，必須從法律上理順“追責四權”的關系。

3.責任主體

行政決策往往是多機關、多程序、多處分的集合行為，而非單一、靜止的行政方式，因此，應當運用“過程論”思維理論，根據重大行政決策形成和執行的不同階段，確定不同的責任主體及其責任分配。

第一，決策復合性視角的責任主體。重大行政決策的作出是一個復合性行為，它至少涉及決策中樞系統、決策咨詢系統、決策信息系統、決策審批控制系統、決策后評估系統五個基本體系，這五個系統中的具體承辦人、分管領導和主管領導都是潛在的責任主體。需要說明的是，決策中樞系統包括一個決策機構和最終“拍板”的決策人，在我國表現為各級政府全體會議或常務會議和行政首長。

第二，決策環套性視角的責任主體。重大行政決策程序具有環套性，具體表現為在決策程序中環套著公民參與、聽證、專家論證、合法性審查、風險評估、集體決定等程序。學界對合法性審查程序、風險評估程序、集體決定程序中的行政官員屬于重大行政決策責任主體不存在異議，但對公民參與程序、聽證程序、專家論證程序中的參與人能否作為重大行政決策的責任主體尚有爭議。由于本文主題所限，筆者不對這一問題展開論述，僅提出：負責組織公民參與程序、聽證程序、專家論證程序的部門應該組織而沒有組織的，承擔相應的行政決策責任。

第三，決策階段性視角的責任主體。重大行政決策作為調控行政的一種，與其他調控行政一樣具有階段性，可以分解為決策作出和決策執行兩個基本階段。每一個階段都具有綜合性，涉及多個參與主體，每個參與主體的行為都對重大行政決策的作出或執行產生直接或間接的作用和影響，因而都應當對重大行政決策失誤、失敗承擔相應的責任。也就是說，作為重大行政決策的有機組成部分，不僅決策作出階段的行政人員要承擔決策責任，決策執行階段的行政人員也要承擔相應的決策責任。

二、重大行政決策追責的客體

在法理上，客體即主體行使的權利（力）、負擔的義務所指向的對象。據此，重大行政決策追責的客體大致可以分解為追責事由、責任形式、追責效果三個基本元素。

1.追責事由

追責事由是追責主體對涉嫌重大決策違法或失誤者進行追責的事實依據或理由，也是被追責人申請責任豁免的依據。在法理上，追責事由可以分為主觀事由和客觀事由：主觀事由是指決策者在決策過程中存在故意或疏忽且這種心態與不良后果存在因果關系；客觀事由是指行政決策已經實施并造成客觀損害后果。參照刑法上的客觀歸責理論，重大行政決策的客觀歸責事由可以分解為三個要素：（1）重大行政決策造成了重大損失或不良影響；（2）損失或不良后果與重大行政決策之間存在常態上的關聯性，即因果關系；（3）重大行政決策所導致的結果不屬于法律明文規定的免責條件。鑒于重大行政決策內在地包括決策咨詢、信息收集、決策中樞、決策執行、決策后評估等多重系統，對追責事由也應當根據決策行為所處的不同系統進行區別認定。我國現有法律規范并未考慮到重大行政決策的這種復合性，所規定的追責事由僅限定在決策中樞系統，而沒有涉及信息收集、決策執行等系統。未來制定重大行政決策追責條例時，應將追責事由的認定區間擴展至行政決策的制定、執行、評估等過程。

2.責任形式

從法理上講，重大行政決策的責任形式包括道德責任、政治責任、法律責任、紀律責任等。一般而言，法律責任對應的是決策的合法性問題，政治責任對應的是決策的合理性問題，道德責任對應的是決策的倫理性問題，這三種形式的責任雖相競合，但構成要件不同，互不吸收，也互不替代。違法性是承擔法律責任的前提，違犯法律的行為必然違背政治紀律和道德準則，在這個意義上，政治責任和道德責任可以理解為法律責任的連帶責任，在追究重大行政決策法律責任的同時需一并追究政治責任和道德責任。政治責任和道德責任也有其獨立存在的意義：政治責任和道德責任不以違法性為條件，出現重大行政決策失誤或失敗時需要追究相應的政治責任和道德責任，但如果該決策沒有違背制定法的明文規定，就不能追究決策者的法律責任。政治責任和道德責任不可分割，追究重大行政決策的政治責任時需連帶追究道德責任。

對重大行政決策者具體責任的追究，尤其是對位高權重的行政領導人的責任追究，可能涉及責任追究的順序問題。一般情況下，法律責任的追究是啟動政治審查和道德譴責的基本條件。一旦啟動重大行政決策追責，就會涉及黨內職務處理問題，此時政治責任是作為法律責任的連帶責任被追究的。與政治責任一樣，道德責任也多是以法律責任的連帶責任的形式被追究的。

3.追責效果

追責效果即追責主體希望通過追責程序達到的效果，它是衡量重大行政決策追責機制效能的重要指標。重大行政決策追責涉及多種形式的責任，每一種責任追究都蘊含不同的價值訴求，所欲達到的效果也存在差異。（1）道德責任的追究效果。理論上，追究重大行政決策道德責任的目的有二：一是維護政府的道義形象；二是維護政府的公信力。我國未來重大行政決策追責體系有必要納入決策主體向社會公開道歉、決策失信補償、引咎辭職等機制。（2）政治責任的追究效果。現階段，我國政治責任的實現途徑主要有黨組織追究和人大追究兩種基本形式，其中，黨組織追究是指各級黨委對黨政機關中由其管理的干部應承擔的重大行政決策政治責任進行追究，人大追究是指各級人大及其常委會對其選舉、決定、任免的干部應該承擔的重大行政決策政治責任進行追究。追究重大行政決策的政治責任意在維護政府對人民負責的形象，維護公權力行使的嚴肅性，警示重大行政決策者審慎、負責任地行使權力。（3）法律責任的追究效果。對重大行政決策者法律責任的追究，是現代法治國家建設責任政府的基本條件，意在維護法律的尊嚴和秩序。基于法律本身所具有的懲罰性、救濟性、預防性等功能，追究重大行政決策的法律責任不僅能夠達到懲罰和教育違法決策者、維護決策安全與權力秩序的效果，還能對受重大行政決策不當影響的法律關系予以恢復、矯正，對重大行政決策侵害的利益予以賠償或補償。endprint

三、重大行政決策追責的程序

在法理上，程序包括形式程序和實質程序，形式程序指行為的步驟、順序等方面的規則，實質程序指形式程序的依據及其價值取向的正當性等方面的法則。據此，可以從形式程序、歸責原則、責罰原則三個維度來考察重大行政決策追責的程序。

1.形式程序

重大行政決策追責涉及的四種權力分屬不同的部門、具有不同的性質，因而在理論上，重大行政決策追責有四種不同的運行程序。比如，政治問責需遵循黨內法規規定的相關程序，司法問責需遵循司法裁判的基本程序，人大問責需遵循人大議事的相關程序。從現有法律來看，政治問責、司法問責、人大問責的程序都有據可循，但行政問責缺乏統一程序規定。鑒于此，我國應制定統一的行政決策程序條例，以保證行政問責的統一性。另外，應當通過立法進一步明確人大問責具體由人民代表大會的何種職能部門實施；應當完善行政訴訟的受案范圍，使司法問責切實發揮對行政決策的司法審查功能。在四種追責程序并存的情況下，只有實現四者有序銜接、聯動，才能保證重大行政決策追責機制良性運轉。在現有制度框架下，應以行政追責程序前置為原則，在行政追責程序終結之后，再啟動其他追責程序。其他三種追責程序的運行順序是：人大追責程序優先，政治追責程序次之，司法追責程序最后。

2.歸責原則

對重大行政決策追責而言，歸責原則是對追責事由的共同特征的抽象和概括，其在重大行政決策追責機制中處于基礎性地位。（1）法律責任的歸責原則。基于責任法定原則，法律責任須以違背法律明文規定為要件。在一般法律責任追究中，“違法”通常只是一個必要條件，而非充分條件。由于重大行政決策涉及重要行政資源配置和社會利益格局調整等重大事項，所以重大行政決策追責必須遵循嚴格的法治原則，宜采用“違法”歸責原則，即將“違法”作為構成重大行政決策法律責任的充分且必要條件，將“后果”作為責任輕重的考量因素而非歸責要件。由于法律責任與政治責任、道德責任有著必然的內在聯系，所以“違法”也是追究重大行政決策政治責任和道德責任的充分且必要條件。（2）政治責任的歸責原則。政治責任通常作為法律責任的連帶責任存在，此時其追究遵循“違法”歸責原則。實踐中，政治責任具有一定的獨立性。如果一項重大行政決策在形式上是合法的，但違背了政治正確原則，造成了不良后果甚至重大損失，那么，決策制定者和執行者都應承擔政治責任。此時，政治責任從法律責任中獨立出來，依據政治原則或政治紀律予以追究，即實行責任倒查機制。（3）道德責任的歸責原則。道德責任如果是法律責任的連帶責任，就遵循“違法”歸責原則予以追究。與政治責任相似，道德責任也可以獨立出來，以道德法則或倫理規則為依據，遵循“結果”歸責原則予以追究。

3.責罰原則

涉嫌重大行政決策的責任人盡管多是位高權重的行政領導，但其作為一個公民的基本權利應當受到法律保護。具體而言，對重大行政決策者施以處罰或懲戒需遵循四個原則。（1）責罰法定原則。該原則是指重大行政決策的法律責任應當由法律規范預先設定，出現違法行為或法定責罰事由時，按照法律規定的責任形式、責任范圍、責任方式追究責任。責罰法定原則有助于防止責任擅斷和非法責罰，需要注意的是，在采用這一原則時不能實行有害追溯，即不能根據事后的法律追究或加重在先行為的責任。（2）責罰相當原則。該原則相當于刑法上的罪刑相當原則，指對于重大行政決策的責任追究，應根據決策行為的具體情節，按照行政法上比例原則的要求，使責罰相當，不能小錯大懲，更不能大錯小懲。（3）過錯推定原則。重大行政決策者需為其決策的合法性、科學性、適當性等承擔舉證責任，證明其在決策中不存在法律、政治或道義上的過錯，否則，就應當為決策造成的損失或不良后果承擔責任。（4）數責并罰原則。決策者需要承擔兩種以上的責任時，按一定的順序和原則對多種責任進行定性，不同性質的責任出現競合時，可以借鑒刑法中的數罪并罰原則予以處理，即對決策者的身份和責任進行明確劃分，不同身份所產生的責任或者同種身份產生的不同性質的責任不能相互替代、抵銷，責任人需一并承擔。

四、重大行政決策追責的救濟

重大行政決策追責在本質上屬于公務員懲戒制度的范疇，涉及被懲戒者法定權力（利）的限制或剝奪，故需遵循正當法律程序原則，構建行之有效的申辯機制、舉證責任分配機制和申訴機制。

1.申辯機制

在司法程序中，為了彰顯程序正義，一般會賦予被告陳述、申辯的權利。同理，在重大行政決策追責這樣一個具有準司法性質的程序中，為了維護被追責人合法權益、防止追責權濫用，也應該賦予被追責人陳述、申辯的權利。陳述權是指被追責的重大行政決策者就自己作出決策的依據和理由向追責主體進行陳述的權利。申辯權是指被追責的重大行政決策者就自己作出決策的依據和理由與追責主體展開辯論，對決策依據和理由作進一步說明的權利。

第一，行政追責中的申辯機制。我國《公務員法》第9章、《行政監察法》第5章、《行政機關公務員處分條例》第5章都規定，對公務員進行處分時，應該聽取當事人的陳述和申辯。但很多地方出臺的針對重大行政決策追責的程序規則中，都沒有提及要聽取被追責人的陳述和申辯。目前，國務院正在制定重大行政決策追責條例，建議其中明確規定被追責人有陳述權和申辯權，以保證追責主體更加全面地了解決策者在決策過程中的依據和考量的因素，從而判斷決策是否符合法律規定和比例原則的基本要求，進而更加客觀公正地判斷決策者是否需要承擔決策責任以及在多大程度上承擔決策責任。

第二，人大追責中的申辯機制。根據我國《各級人民代表大會常務委員會監督法》第8章第46條，在重大行政決策人大追責程序中，被追責人有權進行申辯，但其申辯意見能否作為人大常委會的審查意見，需要經過人大常委會主任會議決定。

第三，政治追責中的申辯機制。目前，對黨政領導干部進行責任追究的依據主要有《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》和《暫行規定》。由于《中國共產黨問責條例》沒有明文廢止《暫行規定》，只是規定“此前發布的有關問責的規定，凡與本條例不一致的，按照本條例執行”；同時，由于前兩部條例規定的內容主要是問責主體、責任主體、問責情形、責任方式等，對問責的程序沒有詳細規定，而《暫行規定》第3章專門規定了“實行問責的程序”，所以該章的一些規定繼續有效。該章第14條規定：作出問責決定前，應聽取被問責的黨政領導干部的陳述和申辯并記錄在案；對其合理意見，應予采納。重大行政決策的政治追責往往涉及黨政領導干部職務處理問題，因而應適用這一規定。endprint

第四，司法追責中的申辯機制。司法機關對涉嫌犯罪的重大行政決策進行追責的過程就是檢察機關起訴和法院審判的過程，所涉及的申辯機制在我國《刑事訴訟法》中有詳細規定，此不贅述。

2.舉證責任分配機制

在重大行政決策的行政問責程序中，應參照行政訴訟法上的“舉證責任倒置原則”，由被追責人承擔決策合法的舉證責任，失誤事實、危害后果等的舉證責任由追責者承擔更為合適。在重大行政決策的司法問責程序中，如果行政決策涉嫌犯罪，則由控訴方承擔舉證責任，否則有違“被告不自證其罪”的刑事訴訟法理；如果行政決策涉及賠償，則依據賠償法上“誰主張，誰舉證”的原則，在追責者與被追責者之間公平分配舉證責任。重大行政決策的人大追責涉及由人大選舉或決定的行政官員的責任認定問題，應適用“誰主張，誰舉證”的原則，由被追責者承擔對國家和人民已盡忠誠義務的舉證責任，追責者承擔決策者沒有對國家和人民盡到忠誠義務的舉證責任。重大行政決策的政治問責主要涉及決策中領導責任的認定問題，這種責任兼具政治責任和紀律責任雙重屬性，有必要實行“誰主張，誰舉證”的原則，由被追責者對自己遵守黨的決策紀律進行舉證，追責者對被追責者沒有遵守或沒有完全遵守黨的決策紀律進行舉證。

3.申訴機制

第一，行政申訴機制。依據行政程序對重大行政決策進行責任追究，本質上屬于行政處分的范疇。我國《公務員法》《行政監察法》《行政機關公務員處分條例》都規定了對處分不服的申訴機制，2008年中共中央組織部、人社部還印發了專門的《公務員申訴規定（試行）》。受到行政追責的重大行政決策責任人對追責結果不服的，可以依照這些法律、法規、規范性文件中關于行政申訴的規定尋求救濟。

第二，黨內申訴機制。在我國，各級黨委是重大行政決策的實際領導者和執行者，因此，在重大行政決策追責程序中，凡是涉及重大行政決策責任的黨員干部都要受到黨紀追究，若對追責結果不服，可以依照《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》《暫行規定》的相關規定尋求救濟。

第三，司法申訴機制。根據我國《刑事訴訟法》第241條，行為人涉嫌重大行政決策犯罪的，若對生效判決或裁定不服，有權通過申訴程序尋求救濟。申訴是提起審判監督程序的重要材料來源，受理申訴的人民法院如果發現被申訴的判決或裁定確有錯誤，應當提審或者指令下級人民法院再審；受理申訴的人民檢察院如果發現被申訴的判決或裁定確有錯誤，應按照審判監督程序向同級人民法院提出抗訴。

五、結語

重大行政決策在現代國家治理體系中具有不可替代的功能和作用。為確保重大行政決策的科學性、民主性、合法性、安全性，我國已經將重大行政決策立法提上了議事議程。目前，國務院正在著手制定重大行政決策追責條例。基于上述分析，建議該條例中設置專門條款，明確規定重大行政決策追責的主體、客體、程序和救濟，形成比較完善的重大行政決策追責機制。

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責任編輯：鄧林endprint