我國現代政府制度建設的問題與對策

摘要：政府制度在制約政府權力、保障公民權利、維護社會公平正義、提供公共服務等方面發揮著至關重要的作用。要實現政府治理現代化，就需要現代化的政府制度。我國政府制度建設取得了很大進展，現代政府制度體系已基本形成，但和現代政府的要求相比，還有不少問題，需在“十三五”期間加以解決。當前，可采取改革公共預算與公共財政制度、改進信息公開制度、健全政府問責制度、發展政府購買服務制度等措施，進一步改進完善我國的現代政府制度。

關鍵詞：現代政府制度；制度建設；政府治理現代化

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0001-06

政府制度在制約政府權力、保障公民權利、維護社會公平正義、提供公共服務等方面發揮著至關重要的作用。李克強總理上任伊始就明確提出，要用法治精神建設現代政府。①歷史與實踐表明，要建設現代政府、實現政府治理現代化，就需要現代化的政府制度。現代政府制度是指適應市場經濟內在要求、尊崇法治原則、體現民主治理而建立的關于政府的組織機構、職能體系和權力運行方式等的規則程序。現代政府制度豐富繁多，其中主要包括公共預算與公共財政制度、行政法律制度、信息公開制度、績效管理制度、政府問責制度、公務員制度、政府購買服務制度、機關事務管理制度等。這些制度基本涵蓋了政府構成及其運行所應遵循的主要規則與程序。

一、我國現代政府制度建設的進展

改革開放以來，我國政府制度建設不斷加強，對政府權力的制約越來越嚴格，對公民權利的保護越來越充分，對社會公平正義的維護越來越有效，對公共服務的提供也越來越量多質好。特別是“十二五”以來，法治保障、公開透明、多元責任等現代政府制度特征也日益凸顯出來，我國政府制度建設取得了很大的進展，現代政府制度體系已基本形成。

1.公共預算與公共財政制度已經建立

公共預算管理進一步加強。我國于1995年1月1日起施行了《預算法》，2014年8月進行了修改，修正后的《預算法》于2015年1月1日起施行。政府的非稅收收入與支出納入了預算管理，預算約束不斷增強。公共收入管理不斷健全。1990年我國開始逐步實行收支兩條線管理，并越來越規范。政府稅收收入比重逐年提高，非稅收收入所占比重逐年下降，稅收收入逐漸發展成為我國政府主要的、基本的公共收入來源。公共支出結構不斷優化。政府投入競爭性、盈利性領域的公共支出明顯減少，民生型公共支出如義務教育、最低生活保障等方面的支出已大幅度增加。

2.行政法律制度已經建立

就行政實體法來說，數量不斷增長，我國制定出臺了《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律。就行政程序法來

收稿日期：2016-04-15

*基金項目：國家行政學院科研重大項目“現代政府的基本理論及其建設研究”（13ZBZD002）。

作者簡介：薛剛，男，國家行政學院公共管理教研部副教授（北京100089）。

說，人們對行政程序重要性的認識不斷提高，我國制定實施了《行政訴訟法》《行政許可法》《行政強制法》等法律。加入WTO后，我國行政法律制度有了很大改進。②我國的行政立法取得豐碩成果，制定了一系列行政法律和規章，立法程序不斷規范，立法技術不斷提高。我國的行政司法工作不斷加強，行政復議、行政裁決、行政調解、行政仲裁等制度均已建立，并在解決爭議和糾紛中發揮了很大作用。政府部門行政執法不斷規范，對執法自由裁量的約束較之前大幅提高。

3.信息公開制度已經確立

為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，促進依法行政，我國自2008年5月1日起施行了《政府信息公開條例》。當前，政府信息對普通大眾的開放程度不斷提高，政府的權力運行和公共政策制定過程對公眾開放的程度也在持續提高。除了行政機關外，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織也實行了信息公開。政府信息公開的范圍在實踐發展中不斷擴大，免除公開的范圍相對在不斷縮小。對于不依法履行政府信息公開義務的行政機關、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，也依法給予了一定追究。

4.績效管理制度已普遍推行

公共組織中基于績效的管理非常普遍，很多國家的政府都實行了績效管理制度。③近年來，政府績效管理制度在我國逐步出現并在越來越多的政府部門開始推行。2011年3月，國務院建立政府績效管理工作部際聯席會議制度，有力推動了績效管理制度的發展。當前，政府績效評估主體除了上級部門、本級領導和其他部門外，不少地方還包括了專家和相關研究機構，有的地方還開展了公眾評議。政府績效評估指標體系不斷優化，公共服務指標所占比重持續增加。各級政府運用多種方法開展評估，評估方法不斷改進。各級政府也越來越重視評估結果運用，越來越多地將評估結果用于評優評先、績效獎勵等方面。

5.政府問責制度已初步建立

約翰·P·奧爾森指出，責任是管理者和被管理者之間組織關系的準則，對公共官員進行問責是民主的成就。④2003年4月，因非典事件免去時任衛生部長、北京市長后，政府問責制度在我國迅速發展起來。2004年4月，《黨政領導干部辭職暫行規定》發布施行，政府問責范圍不斷擴大。政府問責主體除了上級部門和領導外，人大也開始在問責中發揮更大的作用。除了問責直接責任和操作責任外，不少地方已開始問責間接責任和領導責任。政府問責方式多樣，既有道歉等輕微問責，也有免職等嚴厲問責。對被問責官員陳述、申辯等權利的保障，已引起各級政府一定程度的重視。

6.公務員制度已全面建立

1993年8月14日，國務院公布《國家公務員暫行條例》。2005年4月27日，《公務員法》通過，2006年1月1日起施行。公務員錄用機制有效運轉，初級公務員逢進必考原則確立，錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，必須通過公開考試、平等競爭、擇優錄取。公務員分類機制已經建立，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。公務員激勵保障機制已建立，制定了一系列考核、晉升、工資福利保險等規定。公務員培訓機制運行良好，1988年開始籌建、1994年正式成立國家行政學院，開始正規化、大規模培訓公務員。公務員制約監督機制已經建立，并發揮了重要作用。

7.政府購買服務制度正加緊建設

2003年1月1日，我國開始施行《政府采購法》。2013年9月26日，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》發布。2014年12月15日，財政部等印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》。2014年12月31日，國務院通過《政府采購法實施條例》，并于2015年3月1日起施行。政府購買服務范圍從單一采購為自身提供的服務擴展為同時購買為社會提供的公共服務，而且政府購買公共服務的范圍也在不斷擴大。政府購買服務方式主要以服務外包為主，也采用了提供補助、發放食品券等方式。政府購買服務程序正在不斷規范。政府購買服務的監督檢查正在逐步加強。

8.機關事務管理制度已全面建立

2012年6月13日，國務院通過《機關事務管理條例》，并自2012年10月1日起施行。縣級以上政府對本級機關辦公用房基本都實行了統一權屬登記。2014年7月公布的《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》《中央和國家機關公務用車制度改革方案》堅持了社會化、市場化方向，取消了一般公務用車。2012年12月，《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》下發后，各級政府公務接待等制度執行得更好。2007年，我國開始推行公務卡制度。當前，除部分偏遠地區外，公務卡制度已基本實現全覆蓋，成為我國公務支出管理領域的一項基礎性制度。

以上這八項制度，彼此之間也是相互有機聯系、相互促進的。公共預算與公共財政制度是現代政府制度的核心制度，是其他各項制度有效運行的基礎和前提。行政法律制度貫穿于其他各項制度之中，為其他各項制度提供了合法性來源，提供了法律法規保障。信息公開制度滲透于其他各項制度之中，并為績效評估和政府問責創造了前提條件。績效管理制度中的績效理念體現在其他各項制度之中，為制度體系的整體績效提升奠定了基礎。政府問責制度凸顯了現代政府的責任擔當，其他各項制度在設計中都落實了這一理念。公務員制度對政府工作人員的激勵保障進行了設計規范，為其他各項制度的有效運行奠定了最具創造力的人力資源基礎。以政府采購制度為中心的政府購買服務制度既體現了其他制度的核心要義，也為其他制度有效運行奠定了基礎，并使公共服務提供更加多元豐富。機關事務管理制度則為其他各項制度的落實提供了必不可少的后勤保障。

二、我國現代政府制度建設存在的主要問題

現代政府不是止步不前的，上一個十年所做的概括，到了下一個十年就不得不修改。⑤我國政府制度建設已取得很大進展，但和當前現代政府的要求相比，還有不少問題，需要在“十三五”期間乃至更長的一段時期內加以解決。

1.公共預算與公共財政制度還不健全

一是公共預算管理存在許多問題。預算基本上還是年度性的，不能評估政策的中長期影響。預算破碎而不完整，仍存在大量預算外資金。預算決定權仍主要在政府而不在人大。預算的約束力仍不夠強。二是公共收入管理存在很多不足。我國稅收立法還不完善，18個稅種中，只有3個通過人大立法予以確認。各種規費仍比較多，非稅收收入所占財政收入比重仍然過高。很多地方政府靠借債融資彌補經費不足，債務風險在不斷累積。三是公共支出管理存在不少問題。中央和地方事權與支出責任劃分仍不清晰。公共支出結構仍不合理，經濟建設支出比例仍舊過高，而社會保障、義務教育等方面的公共服務支出仍很不足。

2.行政法律制度還不完善

一是從行政實體法角度來看，行政機構組織法、編制法過于原則化和簡約化，由此增加了機構設置和人員編制的隨意性，也給政府機構膨脹預留了空間。同時，除現行的公務員法外，我國還沒有專門針對公務員的倫理規范要求。二是從行政程序法角度來看，我國仍然缺乏規制行政行為的行政程序法。此外，非常重要的聽證制度在很多情況下流于形式，有的聽證會在一些情況下類似于一場由地方政府部門自導自演的作秀活動，聽證應有的作用大打折扣。三是行政立法的技術需要進一步提高，行政司法的公信力不強，行政執法的程序還不夠規范，由行政執法不當而引發的社會矛盾沖突仍比較多等。

3.政府信息公開還有待進一步加強

一是政府運行過程和政府信息對社會公眾開放的程度還不夠高。公眾自由獲取政府信息的經常性機制尚未建立，公眾對政府運行情況的知情權保障還不夠充分。地方政府公布的法規、文件等數量少，更新不及時。二是政府信息公開的范圍還不夠大。對信息公開范圍加以界定的是《保密法》，而該法強調的是保密而非公開，不僅保密范圍過寬，而且定密權和解密權均在政府。許多地方政府沒有將涉及公眾利益的規范性文件向社會公開。三是政府信息公開實施主體的觀念還需要轉變。“公開越多，做事越難”的觀念在很多政府部門中仍然存在。對于應公開而沒有公開的相關責任人的處理還不夠嚴格。公民獲得政府信息的程序方面也缺乏保障和救濟。

4.政府績效管理制度仍需改進

一是政府績效評估主體不夠多元，專家學者的參與還不夠深入，對他們的意見重視程度也不夠。公眾參與的面還不夠寬，雖然也采取了公眾評議等措施，但主要還是由上級領導來評估，而領導并不是公共產品和服務的直接消費者。二是從評估指標來看，經濟建設指標仍舊過多，公共服務指標仍比較少，權重比較低，結果導向的指標還比較少。評估指標確定往往由上級單方面給下級部門設定，下級在指標確定上的合理發言權較小。三是政府績效評估結果運用還很不充分。評估結果對被評估部門診斷改進工作的作用發揮還不夠充分，與部門預算還沒有關聯起來，與部門自主權的大小還沒有關聯起來。

5.政府問責制度亟須完善

一是政府問責范圍仍很有限。大多還是針對重大安全事故、重大群體性事件等開展問責。政府問責的臨時性、運動式特點還比較明顯，而制度性、規范化還不夠。對不作為的問責仍非常少見。二是政府問責主體還不夠多元化。還是以政府內部的同體問責為主，來自政府外部的異體問責仍比較少。人大的作用雖有所增強，但仍很不夠。在政府官員問責過程中，大眾傳媒參與有限，公民對政府官員問責過程的參與和監督制約作用非常薄弱。三是政府問責方式中，以取消評優評先資格、誡勉警告、書面檢查、限期整改等輕微問責方式為主，而責令辭去領導職務、免職等嚴厲問責方式則較少采用。官員被問責后的復出程序也沒有相應規定。