積極福利視角下的殘疾人就業(yè)問題研究

王豪

摘要：殘疾人就業(yè)是一個(gè)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)難題，是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的社會(huì)事業(yè)。影響殘疾人就業(yè)的因素紛繁復(fù)雜，其中，模糊的政府職能定位、低下的資源配置效率與落后的福利觀是造成當(dāng)前殘疾人就業(yè)困境的重要原因。積極福利思想主張?jiān)谏罨毮芨母锏幕A(chǔ)上，通過充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)福利多元化發(fā)展與社會(huì)福利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，變被動(dòng)的經(jīng)濟(jì)福利保障為積極的發(fā)展型福利支持，提升殘疾人就業(yè)資源使用效率與助殘就業(yè)幫扶效果，最終使殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)發(fā)展與人生幸福。

關(guān)鍵詞：積極福利；殘疾人；就業(yè)

中圖分類號(hào)：C913.69文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）08-0072-03

我國(guó)2007年《殘疾人就業(yè)條例》與2008年《殘疾人保障法》的頒布實(shí)施對(duì)推動(dòng)殘疾人就業(yè)提出了新的目標(biāo)要求。如何在新的時(shí)代背景下更加有效地幫助有勞動(dòng)能力、達(dá)到法定年齡、具有就業(yè)意愿的殘疾人通過勞動(dòng)就業(yè)實(shí)現(xiàn)人生幸福，已經(jīng)成為全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容和亟須解決的重要問題。本文基于一種新的就業(yè)思想——積極福利思想，對(duì)這一問題進(jìn)行探討。

一、積極福利思想的主要內(nèi)容積極福利思想產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末，由英國(guó)學(xué)者安東尼·吉登斯教授在《第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興》一書中明確提出，目前受到許多國(guó)家和學(xué)者的廣泛關(guān)注。

1.積極福利思想的核心內(nèi)容

積極福利思想的核心內(nèi)容是：調(diào)整政府、社會(huì)與個(gè)人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，改消極、單一、恩惠式的社會(huì)保障政策為積極、多元、發(fā)展型的社會(huì)福利政策。它強(qiáng)調(diào)以工作代替福利，減少福利支出，增加教育和培訓(xùn)支出，為更多公民從領(lǐng)取福利向從事工作轉(zhuǎn)變提供條件——為人們提供有工資的工作，而不是提供可能增加依賴性的社會(huì)福利，是改善低收入者狀況的最好途徑。①積極福利思想提出的政策目標(biāo)不限于為公民生活提供經(jīng)濟(jì)保障，還要求通過積極的、多元化的福利供給來支持公民發(fā)展，保持社會(huì)活力與發(fā)展動(dòng)力。

2.積極福利思想的實(shí)踐觀

建設(shè)“社會(huì)投資型國(guó)家”是積極福利思想的核心實(shí)踐觀。積極福利思想認(rèn)為：只有在幫助公民樹立自立、自強(qiáng)的生活信念的基礎(chǔ)上，通過開發(fā)人力資源、加速人力資本積累、增強(qiáng)公民抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能最終實(shí)現(xiàn)個(gè)人的可持續(xù)發(fā)展與人生幸福；隨著實(shí)踐的發(fā)展、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的改變，傳統(tǒng)消極、被動(dòng)的國(guó)家福利模式已經(jīng)陷入全面危機(jī)，這種危機(jī)并非傳統(tǒng)意義上的財(cái)政危機(jī)，而是一種社會(huì)意識(shí)落后于時(shí)代發(fā)展所帶來的風(fēng)險(xiǎn)管理危機(jī)。“風(fēng)險(xiǎn)不只是某種需要進(jìn)行避免或者最大限度地減少的負(fù)面現(xiàn)象，它同時(shí)也是從傳統(tǒng)和自然中脫離出來的，是一個(gè)社會(huì)中充滿動(dòng)力的規(guī)則。”②若要成功地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管控，就要幫助公民擺脫對(duì)福利的依賴，使其積極投身于應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)中。

3.積極福利思想中的殘疾人就業(yè)

積極福利思想提出，殘疾人并非單純的福利依賴者，其還是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，應(yīng)該通過積極的福利政策改變殘疾人被邊緣化、污名化的社會(huì)處境和形象，為殘疾人就業(yè)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)越的社會(huì)條件。積極福利思想強(qiáng)調(diào)福利對(duì)于殘疾人的社會(huì)投資與就業(yè)開發(fā)功能，強(qiáng)調(diào)“變消極福利為積極福利，變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無(wú)知為一生中不斷持續(xù)的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創(chuàng)造”③。面對(duì)傳統(tǒng)的殘疾人就業(yè)保障模式，積極福利思想主張?jiān)谏罨毮芨母铩?yōu)化資源配置、改變福利消費(fèi)方式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新助殘就業(yè)的保障與支持模式，增強(qiáng)殘疾人的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，動(dòng)員多元主體提供多元化的社會(huì)福利，滿足殘疾人日益專業(yè)化、個(gè)性化的就業(yè)幫扶需求。

二、積極福利視角下我國(guó)殘疾人就業(yè)工作存在問題

2013年，我國(guó)符合就業(yè)條件的城鎮(zhèn)殘疾人的就業(yè)比例僅為37.3%，農(nóng)村為47.3%，其中，殘疾人家庭人均可支配收入僅為居民家庭人均可支配收入的56.7%，殘疾人家庭恩格爾系數(shù)為48.5%。④殘疾人就業(yè)是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的社會(huì)事業(yè)，從積極福利視角來看，目前我國(guó)殘疾人就業(yè)面臨的困境主要由以下因素造成。

1.政府職能定位模糊，資源配置效率低

在傳統(tǒng)以政府為單一責(zé)任主體的社會(huì)福利供給與殘疾人就業(yè)保障模式中，政府既是政策制定者與資金保障者，又是政策執(zhí)行者與社會(huì)福利提供者，還是助殘績(jī)效的評(píng)價(jià)者與資金使用的監(jiān)管者。福利職能與社會(huì)助殘資源過度集中在政府部門，嚴(yán)重模糊了政府的職能定位，弱化了政府在關(guān)鍵職能領(lǐng)域的履職表現(xiàn)，有礙其他助殘責(zé)任主體以及專業(yè)化助殘機(jī)構(gòu)的發(fā)展。模糊的政府職能定位，導(dǎo)致有序競(jìng)爭(zhēng)、健康發(fā)展的殘疾人就業(yè)服務(wù)市場(chǎng)難以形成，不利于資源配置與福利供給效率提升。在筆者對(duì)殘疾人就業(yè)問題的調(diào)研過程中，有關(guān)部門曾反映：政府（殘聯(lián)）出錢、出人、出力請(qǐng)殘疾人參加就業(yè)技能培訓(xùn)，報(bào)銷路費(fèi)、給予補(bǔ)助，但仍有很多殘疾人不愿意參加由官方提供的殘疾人就業(yè)服務(wù)活動(dòng)。究其原因，一定程度上是因?yàn)橛晒俜教峁┑木蜆I(yè)技能培訓(xùn)的市場(chǎng)認(rèn)可度不高，影響殘疾人接受就業(yè)服務(wù)的積極性。可見，僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的殘疾人就業(yè)資源配置與保障模式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是一種低效率配置資源的表現(xiàn)。

積極福利思想認(rèn)為，提高助殘資源配置效率的關(guān)鍵在于深化政府職能改革，重點(diǎn)在于推動(dòng)福利多元化發(fā)展，二者是相輔相成、互為因果的。首先，提高資源配置效率，需要通過深化政府職能改革，破除僵化的資源配置方式，促進(jìn)福利多元化發(fā)展。只有以多元化的社會(huì)福利取代單一的國(guó)家福利，才能為殘疾人提供更加精準(zhǔn)、積極的就業(yè)支持，最終實(shí)現(xiàn)資源配置效率與助殘效果的提升。其次，深化政府職能改革要以福利多元化為基礎(chǔ)，尤其需要大力支持多元化專業(yè)助殘機(jī)構(gòu)、第三部門發(fā)展，使其承接政府相關(guān)職能轉(zhuǎn)移，深化政府職能改革。最后，福利多元化的基礎(chǔ)是社會(huì)責(zé)任主體多元化，而社會(huì)責(zé)任主體的多元化發(fā)展離不開市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。只有在市場(chǎng)這個(gè)平臺(tái)上，才能優(yōu)化資源配置方式、提高資源配置效率，為多元化助殘責(zé)任主體的成長(zhǎng)與發(fā)展創(chuàng)造平等的環(huán)境。endprint

2.相對(duì)落后的福利觀

傳統(tǒng)福利觀認(rèn)為，社會(huì)福利開支是一種公共資源耗費(fèi)，過度的福利投入會(huì)阻滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展并降低社會(huì)活力。在這種福利觀影響下建立起來的被動(dòng)、恩惠式的福利制度側(cè)重于關(guān)注公民生活保障，卻忽略了對(duì)公民發(fā)展的促進(jìn)。改革開放以來，我國(guó)殘疾人事業(yè)取得了巨大成就，但在向殘疾人提供福利保障的同時(shí)，忽略了社會(huì)福利在提高殘疾人社會(huì)參與程度、開發(fā)人力資源、促進(jìn)就業(yè)發(fā)展方面的社會(huì)功能。政府對(duì)殘疾人就業(yè)率的偏好強(qiáng)于對(duì)殘疾人就業(yè)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)注，使得殘疾人就業(yè)福利政策目標(biāo)的設(shè)定局限于低水平的就業(yè)保障與職業(yè)救助。

積極福利思想認(rèn)為，保守落后的福利觀已經(jīng)無(wú)法滿足殘疾人就業(yè)發(fā)展的需求，只有樹立積極福利觀，才能統(tǒng)籌解決助殘就業(yè)實(shí)踐中出現(xiàn)的公平與效率、生存與發(fā)展等問題；政府只有超越狹隘的物質(zhì)主義助殘觀，才能“以尊重人的態(tài)度與當(dāng)事人商討解決問題的辦法并提供建議，鼓勵(lì)其在自決中找到幸福”⑤，殘疾人才能擺脫福利依賴。政府應(yīng)當(dāng)盡可能通過社會(huì)投資式的發(fā)展型福利支持取代直接的經(jīng)濟(jì)福利保障，在保持社會(huì)活力與勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)福利政策對(duì)受助者自我實(shí)現(xiàn)條件的創(chuàng)造，通過多元化、積極的福利供給為殘疾人就業(yè)提供精準(zhǔn)的社會(huì)支持。

三、促進(jìn)殘疾人就業(yè)的對(duì)策建議

殘疾人就業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在于社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在于殘疾人就業(yè)法治環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的進(jìn)一步改善，在于深化政府職能改革、促進(jìn)福利多元化發(fā)展，在于全社會(huì)責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)。進(jìn)一步推動(dòng)殘疾人就業(yè)發(fā)展，需要運(yùn)用積極福利思想探索新的對(duì)策。

1.推動(dòng)福利多元化

積極福利思想倡導(dǎo)的福利多元化是相對(duì)于國(guó)家福利和新自由主義福利而言的，這種福利多元化強(qiáng)調(diào)政府依舊是社會(huì)福利供給與殘疾人就業(yè)的第一責(zé)任人，同時(shí)更加重視社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)、企業(yè)、第三部門、家庭以及個(gè)人在整個(gè)社會(huì)福利體系中發(fā)揮作用。積極福利視角下的福利多元化既是責(zé)任主體多元化，又是福利形式、內(nèi)容與福利目標(biāo)設(shè)置的多元化；既是社會(huì)福利與助殘就業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，又是有效提高資源配置效率與助殘效果的重要手段。通過福利多元化促進(jìn)殘疾人就業(yè)，就要明確多元化的殘疾人就業(yè)責(zé)任主體的職能定位與價(jià)值目標(biāo)，支持各責(zé)任主體協(xié)同發(fā)展，以積極、多元的社會(huì)福利取代消極、單一的經(jīng)濟(jì)救助，不斷滿足助殘實(shí)踐需求，促進(jìn)殘疾人就業(yè)發(fā)展。

2.深化政府職能改革

深化政府職能改革是推動(dòng)福利多元化的先決條件與重要內(nèi)容。針對(duì)目前殘疾人就業(yè)發(fā)展的困境，政府首先要徹底摒棄重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)建設(shè)，重經(jīng)濟(jì)效率、輕社會(huì)公平，重初次分配、輕社會(huì)再分配的行政價(jià)值理念；其次要改變助殘就業(yè)實(shí)踐中政府職能定位模糊、福利職能與社會(huì)助殘資源過度集中于政府以及殘疾人就業(yè)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育遲緩的現(xiàn)狀，通過充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用來優(yōu)化資源配置方式，支持第三部門可持續(xù)、健康發(fā)展，使專業(yè)化的助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠順利承接政府相關(guān)職能轉(zhuǎn)移；最后要將履職重點(diǎn)聚焦于改善殘疾人就業(yè)環(huán)境，督導(dǎo)多元化責(zé)任主體健康發(fā)展，維護(hù)助殘就業(yè)服務(wù)市場(chǎng)有序發(fā)展，監(jiān)管助殘資金合理使用，評(píng)估殘疾人就業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，以及兜底殘疾人社會(huì)保障這些必須由政府承擔(dān)的關(guān)鍵職能領(lǐng)域。

3.加速人力資本積累

“知識(shí)和人力資本是社會(huì)福利的重要組成部分，它們是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的動(dòng)因。”⑥積極福利思想認(rèn)為：殘疾人作為社會(huì)人力資本的特殊組成部分，不應(yīng)以福利的名義被保護(hù)起來而造成人力資本閑置與浪費(fèi)；要改革單純營(yíng)造社會(huì)安全網(wǎng)的傳統(tǒng)福利制度，使社會(huì)福利不但發(fā)揮社會(huì)安全網(wǎng)的功能，而且成為促進(jìn)人力資源開發(fā)的重要手段，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)右颍霸诳梢缘那闆r下，盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟(jì)資助”⑦。借鑒積極福利思想，我國(guó)殘疾人就業(yè)工作應(yīng)立足于建設(shè)“社會(huì)投資型國(guó)家”，為殘疾人提供更加優(yōu)質(zhì)的教育培訓(xùn)服務(wù)，通過更加系統(tǒng)、專業(yè)、精準(zhǔn)的就業(yè)幫扶，加速殘疾人人力資本積累。這既是破解殘疾人就業(yè)發(fā)展瓶頸、提升殘疾人的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的重要手段，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，是我國(guó)社會(huì)福利制度改革的重要目標(biāo)。

4.優(yōu)化資源配置方式，促進(jìn)第三部門發(fā)展

一要利用市場(chǎng)優(yōu)化資源配置。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過優(yōu)化資源配置支持第三部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)在有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、健康發(fā)展，并逐漸豐富第三部門的業(yè)務(wù)種類，提高社會(huì)機(jī)構(gòu)的助殘效率與專業(yè)化水平。二要通過專業(yè)化機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化支持。要推動(dòng)社會(huì)福利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以積極的發(fā)展型福利供給政策代替消極的保障性消費(fèi)支出政策。在福利多元化基礎(chǔ)上，大力支持專業(yè)化的殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，提供精準(zhǔn)、高效、專業(yè)化的殘疾人就業(yè)支持，不斷提升殘疾人就業(yè)水平。三要加強(qiáng)多方協(xié)作，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。首先，政府要有所為、有所不為。政府的履職重點(diǎn)應(yīng)聚焦于發(fā)揮督導(dǎo)職能，將殘疾人就業(yè)服務(wù)職能向?qū)I(yè)化助殘機(jī)構(gòu)、第三部門轉(zhuǎn)移。其次，多元責(zé)任主體之間要加強(qiáng)協(xié)作。政府要明確多元化的殘疾人就業(yè)責(zé)任主體的績(jī)效考核內(nèi)容與目標(biāo)，促進(jìn)其協(xié)同發(fā)展，共同促進(jìn)殘疾人就業(yè)服務(wù)市場(chǎng)有序發(fā)展。最后，政府在推動(dòng)殘疾人就業(yè)工作中要堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。這是提高資源配置與利用效率，規(guī)范多元主體行為，提高多元主體的責(zé)任意識(shí)與市場(chǎng)認(rèn)可度的必然要求。

四、結(jié)語(yǔ)

從積極福利視角來看，模糊的政府職能定位、低下的資源配置效率與落后的福利觀是造成當(dāng)前我國(guó)殘疾人就業(yè)率與就業(yè)水平低下的主要原因。積極福利思想認(rèn)為：簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)福利與低水平的就業(yè)保障只能緩解殘疾人的生存困境，要解決殘疾人就業(yè)問題、破除殘疾人就業(yè)發(fā)展瓶頸，必須改革傳統(tǒng)的社會(huì)安全網(wǎng)式的助殘就業(yè)模式，幫助殘疾人擺脫標(biāo)簽化的福利污名、避免陷入“福利陷阱”；要通過深化政府職能改革，推動(dòng)福利多元化發(fā)展；立足于建設(shè)“社會(huì)投資型國(guó)家”，提供積極的發(fā)展型福利與系統(tǒng)的、專業(yè)化的就業(yè)支持。為了滿足新時(shí)期殘疾人更高水平的就業(yè)期望，我國(guó)可以借鑒積極福利思想，發(fā)揮市場(chǎng)在殘疾人就業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，大力支持第三部門發(fā)展，以承接政府相關(guān)職能轉(zhuǎn)移；推動(dòng)社會(huì)福利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加速殘疾人人力資本積累；滿足殘疾人日益專業(yè)化、個(gè)性化的就業(yè)幫扶需求，最終使殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)發(fā)展與人生幸福。

注釋

①參見丁建定：《社會(huì)福利思想》，華中科技大學(xué)出版社，2009年，第199頁(yè)。②⑦[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興》，鄭戈譯，北京大學(xué)出版社，2000年，第121—122、125頁(yè)。③徐菁憶、鄭奇鋒：《以機(jī)會(huì)均等代替簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化——基于吉登斯“第三條道路”福利觀的思考》，《人民論壇》2013年第8期。④陳功、呂慶喆、陳新民：《2013年度中國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程分析》，《殘疾人研究》2014年第2期。⑤楊彩波、李艷霞：《西歐福利國(guó)家的理論演變與政策調(diào)整》，《教學(xué)與研究》2003年第1期。⑥孫月平等：《應(yīng)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004年，第66頁(yè)。

責(zé)任編輯：林墨endprint