解放戰爭時期華北人民政府的財政建設及其影響

王東　張彥琛

摘要：隨著中國共產黨從局部執政向全國范圍內執政轉變，華北人民政府的財政工作也逐步由戰時供給型向和平時期的建設型轉變。在這一轉變過程中，華北人民政府財政建設工作表現出財政工作機構逐步正規化、財政管理趨于集中化等特點。華北人民政府在財政工作方面的積極探索，既優化了財政收支結構又規范了金融秩序。這不僅為新中國財政工作的開展積累了豐富經驗，而且為新中國財政制度的建立奠定了重要基礎。

關鍵詞：華北人民政府；財政工作；建設型財政

中圖分類號：K26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0142-05

中國共產黨由局部執政向全國范圍內執政的轉變過程中，華北人民政府財政工作由戰時供給型財政向和平時期財政向建設型轉變。近些年來，學界在華北人民政府財政建設方面雖然取得了不少研究成果，但很少有人從中國共產黨由局部執政向全國范圍內執政轉變這一視角對華北人民政府的財政工作進行專門研究。①本文在對這一過程中華北人民政府財政工作的主要特點進行歸納梳理的基礎上，試圖對華北人民政府財政工作所取得的成效作些分析和評價。

一、華北人民政府財政工作機構逐步正規化

為滿足由戰時供給財政向建設型財政轉軌的要求，積極應對形勢變化對財政工作提出的新挑戰，華北人民政府積極探索和推動財政工作機關的專業化和科學化。其中，最突出的表現是將財政收入采集功能從財政機關中剝離，并設立獨立的稅收機構。

在原有征管體制下，農業稅主要由財政部門負責，而工商業稅收由于總量較小，除出入口稅由稅務局負責外，其他稅種由工商部門負責（如晉冀魯豫）。由于革命形勢一日千里，財政部門“一手抓”的戰時體制已經不能適應經濟工作迅速發展變化的需要。與此同時，華北區的工商業稅收工作也越來越繁重。這些都需要成立專門的稅務機關來掌管稅收征管工作。為進一步發揮稅收在支援戰爭、充裕財政收入方面的巨大作用，華北人民政府決定建立各級稅務機關，“負責征收出入口、鹽稅、貨物、煙酒、工商、交易、印花、屠宰等各種稅收，并負責管理酒業專營，與部分卷煙業公營及鹽業之管理經營等事宜”②。

1948年10月10日頒布的《華北區各級稅務機關組織規程草案》明確規定，新成立的各級稅務機關中，“總局受華北人民政府財政部領導，其余各級稅務局所，均受上級稅務局及同級政府之雙重領導，同級政府與上級局意見有抵觸時，執行上級局之決定”③。“稅務機關得單獨行文，對人民頒發布告，但有關政策法令之變更，各級稅局均應據上級指示發布之；無上級指示，對政策法令均無變更之權。”④此時期，其他解放區（如陜甘寧）也實行了將稅務機關獨立的組織方式，但是地方各級政府對本級稅務機關僅有監督作用，并無領導之實，不利于調動地方政府積極性。華北區的這種雙重領導體制，一方面保證了各項新稅則能夠得到有力的貫徹執行，使華北區財稅工作在統一的基礎上提高效率，保障財稅政策的執行效果；另一方面，可以較好地協調華北人民政府與各級政權間的關系，兼顧上下級利益。

為推動財政工作向建設型轉軌，首先要對混亂的金融秩序進行統一規范。1948年11月，中共中央決定在華北銀行、山東解放區北海銀行以及陜甘寧西北農民銀行的基礎上，組建成立中國人民銀行，并以華北銀行為總行；同時“于本年12月1日起發行中國人民銀行鈔票（下稱新幣），定為華北、山東、陜甘寧、晉綏各區的本位貨幣，統一流通。所有公私款項收付及一切交易，均以新幣為本位”⑤。新幣發行后，上述解放區原有貨幣即停止發行，并逐步收回。確立解放區本位幣的同時，中國人民銀行采取措施抵制金圓券在解放區流通。在“鄉村與小城鎮貶低比價收兌，一面排擠，一面收兌，迅速肅清，中等城市以排擠為主，輔以限額收兌”⑥。新解放的城市（如平津）則采取人民幣為主并輔以其他貨幣方式進行過渡。人民幣與輔幣固定比價通用，“不論軍民人等攜有非通用貨幣而想在平津行使的，均須在人民銀行兌換處照規定比價兌換人銀券、冀鈔或東北券”⑦。中國人民銀行借助行政力量，宣布金圓券為非法貨幣，壓低金圓券比價，要求金圓券持有者在限定日期內完成兌換，“嗣后如仍有集團、團體、企業向私人銀號存款者，一經查出，除將所存款項沒收外，并予以紀律制裁”。⑧通過上述措施，有效限制了金圓券在華北解放區的流通，逐步培養了新解放的城市居民對人民幣的使用習慣和信心。

二、華北人民政府財政管理逐步集中化

隨著形勢的迅速發展，原有以分散為特征的財政工作，不僅無法實現對大規模戰爭的資金保障作用，更無法滿足集中有限社會資源刺激生產發展的要求。為保證黨對財政工作的絕對領導，華北人民政府成立之初即設立華北財政經濟委員會，作為財政工作中樞，獨立于財政部之外，對華北財政經濟工作進行指導。華北財經委員會工作涵蓋“本區財政經濟方針政策之擬議事項”“本區財政經濟設施之綜合企劃事項”“審計事項”以及“其他有關重大財經設施之研討事項”等方面。華北財政經濟委員會獨立于各級財政機關之外，直接對中共中央負責，以確保財權集中以及中央對財政政策的及時調整。⑨

從財政收入管理來看，華北人民政府對財政收入享有優先支配權。中共中央明確“要求我黨用最大的努力克服這些無紀律狀態和無政府狀態，克服地方主義和游擊主義，將一切可能和必須集中的權力集中于中央和中央代表機關手里”⑩。華北區的主要財政收支原則上一律歸華北人民政府統一支配，“各行署全年預算，經華北人民政府核準后，可一次撥給，并撥給一定預備費歸行署掌握調劑。同時，為照顧地方對財政收支靈活性的要求，把工商業稅等劃出一定比例交行署支配，又將契稅、公產收入和司法罰金、違警罰金，全部歸行署作機動費用，解決各地某些困難”。在城市財政工作中，由于剛接收的城市稅收收入不多，且支出與收入難以做出準確的估計，華北人民政府采取由軍管會暫行掌管被接管城市的財政收入及財政管理工作的辦法。例如在解放天津時，“為便于結合實際及時解決開支需要，今決定天津市一切稅收劃歸市庫保管，暫不解交華北，由天津市軍管會統一撥用，其開支不足之數再向華北領取”。在該方針指導下，軍管會根據城市特征及現實狀況，及時做出決定，縮短了決策鏈長度，一定程度上彌補了集中化財政管理體制的弊端。

華北人民政府財政工作所面臨的任務及其目的預設，均要求財權集中。而此時，其他解放區則尚未將集中有限的社會資源謀劃戰后經濟恢復與發展的問題提上議事日程。例如，陜甘寧解放區雖然已經認識到統籌統支對支援戰爭的重要作用，但仍然認為：“國家財政應與地方財政分開，為了迅速處理問題及提高工作效率，邊府可以給行署（河東）及專署（河西）撥一部（分）臨時費。”雖然陜甘寧、山東等解放區也設立了財經會議等類似機構，但從功能定位上，其主要是掌理審計工作、實現各財政工作部門橫向溝通、討論重大財政問題等。而華北財政經濟委員會直接對華北人民政府負責，使其對財政工作擁有了更多的決定權與話語權，成為財政管理集中化的重要推動力量。由此可見，通過獨立于財政工作機關的財政經濟委員會確保財政管理集中化的做法，是華北人民政府財政工作的一大亮點。

為保障統收統支制度的執行效果，華北人民政府要求實行嚴格的預算制度和審計制度。1949年2月24日，華北人民政府第二次政府委員會會議通過的《華北區暫行審計規程》（以下簡稱《規程》）明確規定：“區財政及地方財政之一切支出，須事先預算，事后計算，無預算不準開支，無計算不準報銷。”“各該預算單位，除按小米編造年度預算外，并依不同支付情況，分別編制糧秣款項服裝或其他實物之預算，并于各種糧款實物之后附書折米數。”

預決算的編制逐步走上程序化的軌道。即由華北人民政府定期召集全區財政會議，根據業已確定的人民負擔、財政供給人數、生活標準、施政計劃等數量關系，參考歷年收支情況，提出下年度總概算，并完成立法程序。各行署自本預算年度的11月份起，在半個月的上報期限內，依照總預算要求從縣級政權開始，自下而上地根據自己實際情況編制下年度預算，并逐級上報（華北軍區由供給部將全區部隊預算單獨上報財政部）。財政部于年底前按照上報的直屬單位預算，各行署預算及部隊預算，匯編總預算書，分別報送華北財經委員會和華北人民政府委員會批準。總預算一經批準便具有了法律效力，必須嚴格遵照執行。按照統收統支的管理原則，由華北人民政府財政部于預算年度年初按照上報預算對各行署進行一次性撥付，“行署對專區縣按季撥付，各級政府對直屬機關按月撥付”，“部隊預算則在不誤軍用原則下，按照季分配表分批撥付”。

為了保證預決算的實施，華北人民政府還專門委托華北財經委員會為最高審計機關，建立了區、行署（市）、縣等三級審計機構。“行署（市）之財政部門內設審計機關（審計處、審計科）或審計人員專司審計事宜。”各級財政機關在職權范圍內編制總預算，并對直屬地方財政及單位的預決算進行審核及批準。審計過程中“發現有顯然不當之開支時，即在預算范圍內亦得批駁追究，并拒發支付令”。

《規程》對華北解放區審計管理層級的設定及職權范圍、審計工作的要點、預決算工作的規定等均作了詳細規定，具有較強的可操作性。在華北人民政府通過推動財政工作集中化的同一時期，陜甘寧邊區政府頒布了《陜甘寧晉綏邊區暫行審計條例》。雖然陜甘寧邊區政府也十分重視審計工作，但是主要側重對審計機構、組織原則及職權范圍等進行了較多探索，對審計工作的實際操作，特別是預決算程序化工作的推動，尚未達到華北人民政府的水平。

三、華北人民政府財政工作績效評價

在推動財政工作由供給型向建設型轉變的過程中，華北人民政府的財政工作取得了比較顯著的成效，并為新中國財政工作的開展積累了比較豐富的經驗。

從財政收入構成來看，呈現出由戰時向和平時期、由農村向城市的演進。華北人民政府成立之初，其財政收入有80%左右來源于農民。隨著局勢發展，華北人民政府開始將一些重要城市納入管理范圍的同時，也將稅收工作的重點轉向城市。截止到1949年10月，華北解放區“農業稅占全部收入的百分之六十以上”。盡管農業稅仍是最主要的財政收入來源，但財政收入已經實現了從單純依靠農業稅到農業稅、工商業稅收并重的轉變。稅務機關作為組織財政收入的專業機關獨立開展工作，不斷改進征管方式，提高了征收效率。這些都使得華北人民政府財政工作朝著更加專業化、精細化的管理方向演進，展現了其工作重心開始更多向城市傾斜，關注點由農村向城市工商業轉移。

財政支出結構變化更直接地反映出華北人民政府財政工作的重點開始由“支援戰爭”向“發展生產”轉移。據統計，華北人民政府1949年財政支出中，“軍費（包括援外）”占支出總額的66.76%，“事業費”占支出總額的13.53%，“政民費”占支出總額的9.45%，其他費用占支出總額的10.26%。而在1948年晉冀魯豫財政支出中，軍費支出高達80%，其他支出主要用于滿足各級政權供給、建設費、文教費、社會救濟費等支出。與此同時，其他解放區的工作重心仍然是農村，財政支出的重點仍然是支援戰爭。如陜甘寧邊區政府副主席楊明軒代表邊區政府所做的政府工作報告中指出，“在做好城市接管工作后，把工作重心放在農村”，“同時兼顧城市”。“財政方面賴中共中央盡力調撥補助，及西北軍民厲行節約，緊縮行政開支，加強稅收等努力，克服了財政經濟上的種種困難，并將財政收入主要用于支援戰爭”，“共達財政總支出百分之八十左右”。

華北人民政府雖然較早開始注意積累城市財政工作以及經濟建設經驗，但華北解放區當時的經濟狀況無法完全承擔戰爭消耗及生產支出的重大支出，資金缺口部分主要依靠貨幣發行填補。1949年年初，根據華北人民政府最初提出的預算，“赤字占歲出總額的百分之二十弱”，但是最后確定的預算“占百分之三十二強”。1949年9月與年初預算相比，華北人民政府“歲入增加百分之三十八，歲出增加（百分之）六十三，赤字增加（百分之）一六四”。無論是從數據統計的完整性還是從制度對財政管理工作的約束度來看，華北人民政府的財政管理水平與晉察冀和晉冀魯豫解放區時期相比都有較大提高。然而，多變的戰爭環境使華北人民政府的財政管理工作特別是預算管理工作處于不斷地調整之中。同時，日益增長的生產性建設支出只能依靠增加貨幣發行量來維持。貨幣發行量的增加和財政赤字的擴大，直接導致物價上漲，對人民群眾的生產和生活均造成了一定影響。

自1948年12月中國人民銀行成立后，“根據戰爭勝利所創造的條件，有計劃的逐步統一貨幣發行；接收新區敵偽機構；建立新的金融秩序。在各經濟中心城市管理市場，開展業務，與投機活動進行斗爭，并以各種方式發放了可能的生產貸款，協助貿易之暢通，以恢復與發展工農業生產”。借助于中國人民銀行業務的開展，華北人民政府建立了外匯、實業、合作、儲蓄、證券、保險等專業機構，開始嘗試通過金融工具引導國民經濟的恢復與發展。為實現金融工作的集中統一領導，華北人民政府“將各種金融專業機構統一于中國人民銀行領導下，建立單一的銀行制度”。

新成立的中國人民銀行的首要任務是采取發行人民幣作為本位幣，固定與其他貨幣比價混合流通，進而逐步回收各種地方貨幣的方式統一貨幣。兌換的金圓券主要用于向國民黨統治區換回物資，一方面穩定物價；一方面，通過掌握物資，以穩定人民幣幣值。截止到1949年9月，華北區初步確立了人民幣的市場地位。當時市場上流通的各種貨幣中，人民幣占93.16%，其他地方貨幣占6.84%。

中國人民銀行的另一項重要任務是建構新民主主義金融秩序。為改變國民黨統治時期城市私人銀錢業囤積居奇、投機盛行的不良風氣，中國人民銀行積極落實對私營銀錢業的改造與監督，“辦理了私營銀錢業的等級、驗資和督導；幫助金店改業，嚴查金銀黑市，管理證券交易以疏導與管理游資”。同時，為肅清國民黨統治時期城市銀錢業與政府勾結造成的不良影響，華北人民政府嚴禁軍政團體與公營企業在私人銀號、金店等存款。并對違反相關規定的人進行了嚴肅處理。如時任華北人民政府公安部總務處處長張國安因動支巨額經費擅自存放私人銀號，被予以當面警告處分，同時要求“今后事業費開支凡超過人民幣五千元以上者，一律事前須經部長核準以防止重復發生錯誤外，據此事實于部務會議上進行討論批評和教育”。華北區人民政府公營企業部監管下的陽泉市水電公司等六家公營企業因在私人銀號存款，也受到華北人民政府批評，責令反省檢查。經過整頓，截止到1949年8月份，華北區的私人銀行和錢莊從1949年年初的250余家減少到180余家。其中，京津就有170余家，占整個華北區總數的90%左右。

另外，在中國人民銀行管理下，中國共產黨通過貸款方式幫助民眾恢復與發展生產。截止到1949年9月，中國人民銀行共發放生產貸款468億元，小米8930000公斤，棉花3716.5公斤，花生1640000公斤，肥料225000公斤，鐵24895公斤。，這對幫助華北工農業生產的恢復與發展起到了巨大的推動作用。

從機構設置來看，中華人民共和國中央人民政府延續了華北人民政府時期的做法，設立財政部管理相關財政工作，設立中國人民銀行管理全國金融行政工作，同時設立獨立的財政經濟委員會對所有涉及財政經濟工作部門進行綜合指導。1950年3月3日，中華人民共和國中央人民政府政務院第22次會議通過了《關于統一國家財政經濟工作的決定》，規定“全國各地所收公糧，除地方附加外，全部歸中央人民政府財政部統一調度使用”，“除批準征收的地方稅收外，所有關稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的一切收入，均歸中央人民政府財政部統一調度使用”。中華人民共和國中央人民政府采納了華北人民政府財政部在1949年工作報告中的建議，實行了中央、省、縣的三級管理體制，并進一步延續了華北財政工作中的統收統支原則。財政建設中的“華北經驗”在新中國成立后，得到了很大程度的保留。1950年，中央人民政府的財政支出中，經濟建設投資方面的支出占比升至30.39%，與軍事費支出（38.19%）之間的差距進一步縮小。中央人民政府通過統收統支掌握社會資源，并借助財政支出使社會資源預先流入主要工業生產。截至1950年，全國主要工業品生產均得到大幅提高，達到或超過戰前水平。其中鋼鐵行業產量較1949年增長近400%，原煤、發電機、水泥等國家發展急需產品也大幅增長；棉紗、棉布、燒堿等與民眾生活密切相關的輕工業產品已經接近甚至超過戰前最高水平。在市場凋零、百業待興的新中國，統收統支的財政工作思想，有利于國家有重點、分步驟地安排生產，但是由于其對資源控制的便利性，在“路徑依賴”作用下，集權的趨勢日益膨脹，自我強化，限制了地方的積極性，甚至造成了一些不良后果。

四、結語

經過13個月的努力，華北人民政府基本實現了從單一農村財政向包括農村和城市在內的綜合財政的轉變，并為新中國財政工作的開展積累了比較豐富的經驗。華北人民政府的財政建設是中國共產黨新民主主義革命時期在經濟管理工作方面的積極探索和重要嘗試，不僅直接充實和發展了中國共產黨關于財政建設的理論和實踐，而且為獨具特色的新民主主義財政工作制度的建立奠定了重要基礎。

注釋

①相關研究成果主要有薛暮橋、楊波主編的《總結財經工作迎接全國勝利——記全國解放前夕兩次重要的財經會議》（中國財政經濟出版社，1996年），中央檔案館編的《共和國雛形——華北人民政府》（西苑出版社，2000年），金燕的《華北人民政府的歷史考察和特點分析》（中國人民大學中共黨史系碩士論文，2005年），劉建民的《華北人民政府研究》（首都師范大學博士論文，2007年），等等。②③④《關于建立華北各級稅務機關的決定》，《華北政報》1948年12月1日。⑤⑥⑦華北解放區財政經濟史資料選編編輯組、山西省、河北省、山東省、河南省、北京市、天津市檔案館編：《華北解放區財政經濟史資料選編》第2輯，中國財政經濟出版社，1996年，第326、352、354、1400、1536頁。⑧《為重申所有軍政團體及公營企業嚴禁在私人銀號存款的訓令》，《華北政報》1949年2月1日。⑨《華北人民政府各部門組織規程》，《華北政報》1948年12月1日。⑩《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1346頁。陜西省檔案館、陜西省社會科學院合編：《陜甘寧邊區政府文件選編》第13輯，檔案出版社，1991年，第113頁。《華北區暫行審計規程》，《華北政報》1949年3月1日。紅色檔案延安時期文獻檔案匯編編委會編：《紅色檔案：延安時期文縣檔案匯編——陜甘寧邊區政府文獻選編》第12卷，陜西人民出版社，2013年，第214—218頁。華北人民政府秘書廳編：《華北人民政府一年來工作報告》，中國第一歷史檔案館資料室，1949年，第57—58、60、60、60、109、109—110、109、111、111、110頁。戎子和：《晉冀魯豫邊區財政簡史》，中國財政經濟出版社，1987年，第14—16頁。紅色檔案延安時期文獻檔案匯編編委會編：《紅色檔案：延安時期文縣檔案匯編——陜甘寧邊區政府文獻選編》第14卷，陜西人民出版社，2013年，第466、467頁。《為公安部總務處處長張國安動支巨額經費擅自存放私人銀號決定予以處分的通報》《華北政報》1949年2月1日。政協全國委員會辦公廳編：《開國盛典：中華人民共和國誕生重要文獻資料匯編》（上冊），中國文史出版社，2009年，第518—519頁。有林、鄭立新、王瑞璞主編：《中華人民共和國國史通鑒（1949—1956）》第1卷，當代中國出版社，1993年，第462頁。樓繼偉主編：《新中國50年財政統計》，經濟科學出版社，2000年，第880—881、932—933頁。

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