試述公共檔案機構購買社會服務的行政法規制

邵荔

摘 要：公共檔案機構購買社會服務屬于行政行為，對其規制是行政法治原則的必然要求，公共檔案機構購買社會服務應該接受行政法的規制。應該對公共檔案機構購買社會服務之主體資格的進行規制，對公共檔案機構購買社會服務的程序進行規制。

關鍵詞：檔案機構；購買服務；行政法規制

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中明確指出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買；規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務。[1]這為公共檔案機構向社會組織購買服務奠定了政策基礎，也標志著公共檔案機構購買社會服務將在全國推行。本文試以行政法制的基本原則，對公共檔案機構購買社會服務的行政法規制進行探析，以期為優化公共檔案機構購買社會服務提供建議。

1 概述

1.1 公共檔案機構購買社會服務屬于行政行為。“根據行政法原理，行政行為是指行政主體依法實施的能夠直接或間接引起行政法律效果的行為?！盵2]公共檔案機構購買社會服務是公共檔案機構以政府公共財政為基礎，運用行政權力，根據《政府采購法》，對社會組織或非營利組織實施的產生法律效果的行政行為。公共檔案機構作為購買主體，既要對購買的項目或范圍作出行政規劃，也要對承接主體進行必要的行政指導和行政監督。如果公共檔案機構行為出現違法或不作為，還應該接受行政問責。公共檔案機構購買社會服務涉及的三維法律關系，即公共檔案機構與服務對象、公共檔案機構與社會組織以及社會組織與服務對象之間的法律關系?！罢c社會組織之間由于政府兼有意思表達者（決定購買）、監督管理者（實施過程）、評估制裁者（實施結果），因而具有公法屬性。而社會組織與服務對象之間屬于政府代理人與第三人的關系，雖然具私法關系屬性卻帶公法色彩”。[3]公共檔案機構購買社會服務是政府購買公共服務的一部分，因此，公共檔案機構購買社會服務屬于應該接受行政法規制的行政行為。

1.2 對公共檔案機構購買社會服務規制是行政法治原則的必然要求。行政法治原則強調公共檔案機構的一切活動必須遵守法律。行政行為的內容要符合法律的目的和要求，行為形式必須符合法律規定，行為作出也必須符合法定程序，行政行為一經作出對行政主體本身也有拘束力。公共檔案機構購買社會服務的目標在于形成與經濟社會發展相適應、高效合理的檔案公共社會服務資源配置體系和供給體系。因而，“對其加以有效的行政法規制，是確保實現控制行政權、保護服務承接者和廣大優質公共服務供給的必要途徑?！盵4]

1.3 公共檔案機構購買社會服務應該接受行政法的規制。由于公共檔案機構購買社會服務具有連接公共檔案機構與社會組織的特殊屬性，也決定了公共檔案機構購買社會服務的價值導向以及購買行為本身的規范性對于社會組織的示范效應要比其他公共檔案機構行為更加直接、更具有影響力。為此，公共檔案機構購買社會服務的方式、方法、價值偏好、范圍、程序和效果都應該納入規制和價值引領的范疇。

2 公共檔案機構購買社會服務之主體資格的規制

推進公共檔案機構購買社會服務法治化建設，必須厘定購買雙方關系的主體資格。

2.1 購買主體。公共檔案機構向社會力量購買社會服務的主體是各級檔案行政管理機關和各級各類國家檔案館以及由公共財政負擔的獨立檔案管理機構，這與《政府采購法》第15條規定的采購人范圍是一致的，對于購買主體是檔案行政管理機關當然無可爭議。但是，對于各級各類國家檔案館以及由公共財政負擔的獨立檔案管理機構這類公益服務事業單位能否作為購買主體，有學者就提出質疑：“從事公益服務的事業單位，如公立醫院、公立學校等，是政府設立的提供特定公共服務的主體，不宜在作為購買服務的主體。”防止這些單位一邊拿著財政資金，一邊通過購買服務做“甩手掌柜”。[5]“因此，地方政府應依據現行法律法規，制定實施細則，區分哪些事業單位和團體組織具有購買主體資格?！盵6]

2.2 承接主體。國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規定承接政府（公共檔案機構）購買社會服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免于登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量，并沒有規定明確具體的資格要件。因此，“在我國推行公共服務供給轉型，必須首先注重社會組織參與社會治理的理念，培育獨立、專業化、多類型的非營利社會組織。首先要通過立法或政策支持非營利組織的發展；其次要清理政府主辦的社會組織，提高各種非營利組織的自主地位；最后還要明確承接社會服務的社會組織的資質條件，并規范其行為。”[7]

3 公共檔案機構購買社會服務的程序規制

我國現階段的公共檔案機構購買社會服務程序還是處在無章可循的狀態，沒有一個明確的法律法規來規制公共檔案機構購買社會服務的程序。所以，公共檔案機構購買社會服務急需通過立法來規制公共檔案機構購買社會服務的相關程序，如制定計劃、資格審查、訂立合同、監督管理和信息公開等。

3.1 制定計劃。各地公共檔案機構應該根據自身情況制定本地區的檔案公共社會服務發展計劃，通過專家考核論證后，設立擬購買的檔案公共社會服務項目。相關公共檔案機構應該根據公共檔案機構的計劃和立項，確定本年度購買檔案公共社會服務的范圍，刊印《公共檔案機構購買社會服務目錄》，在目錄中明確公共檔案機構購本年度要購買哪些檔案公共社會服務。在公示檔案公共社會服務的購買范圍時，需要把握以下幾點：第一，依法公示。第二，符合公眾需求。在購買內容的選擇上，盡量選擇公眾所需的項目。第三，適應經濟發展。公共檔案機構購買社會服務的內容是一個動態的范疇，隨著市場經濟的發展，公共檔案機構履行職能的方式也在變化，以前沒納入購買范圍的檔案公共社會服務，可能現在就可以被列入購買范圍。

3.2 資格審查。資格審查是公共檔案機構購買社會服務活動的前置程序，即對申請參加公共檔案機構購買社會服務項目的社會組織進行的資質考核。為了保證社會組織具備項目所需的專業能力和經濟能力，需要考核以下項目：其一，是否是依法成立的法人單位或社會團體；其二，注冊資本是否達到要求；其三，是否有檔案公共社會服務項目所需的專業人員；其四，有無違紀記錄等。資格審查程序是十分必要的，因為目前能提供檔案公共社會服務的社會組織尚處于發展階段，檔案公共社會服務市場還不成熟，要防止沒有資質或能力不足的社會組織以次充好、濫竽充數。

3.3 訂立合同。公共檔案機構購買社會服務要根據《中華人民共和國合同法》的相關規定訂立合同，該合同需要雙方當事人達成合意后才能成立。在合同訂立的過程中要明確雙方的權利義務，合同的主要內容要包括：服務內容、服務期限、服務費用、支付方式、違約責任、評估檢測方法和爭議解決方式等事項。合同當事人根據合同的內容來履行各自的職責，根據合同的完成情況獲取報酬或承擔責任。公共檔案機構購買社會服務契約化有以下好處：一是保護各方的權利；二是提高公共檔案機構購買社會服務效率；三是推進公共檔案機構購買社會服務的法治進程。還應逐步推行統一的檔案公共社會服務購買范本，強化公共檔案機構購買社會服務合同的監督管理。

3.4 合同監管。合同監管是基于公共檔案機構購買社會服務合同的特殊性，公共檔案機構要對合同的實施和完成情況給與監督和管理。合同監管應該包括兩個方面內容：一方面是針對合同本身的監督管理，在訂立合同的過程中，要聘請專業的律師事務所對合同的內容和風險出具法律意見書，條件允許的還可以聘請專家進行論證，針對簽訂好的合同要進行存檔管理；另一方面是針對合同履行的監督管理，由于檔案公共社會服務涉及的是公共檔案事業，公共檔案機構有職責對對合同的履行情況予以監督，對違反合同約定的行為進行管理。

3.5 績效評估?？冃гu估機制有兩層含義：其一，對公共檔案機構購買社會服務中的各環節進行評估，以提高購買檔案公共社會服務的效率；其二，對社會組織所提供的檔案公共服務質量進行評估。公共檔案機構購買社會服務程序中應該設立績效評估機制，對公共檔案機構購買社會服務的項目評估可分為為“優秀”“良好”“合格”“不合格”。對于評估為“優秀”和“良好”的可優先承接公共檔案機構同類購買社會服務項目，評估結果還可作為社會組織評級的重要依據。對“不合格”的服務項目，則承擔相應的違約責任，兩年內不得承接公共檔案機構購買的社會服務項目。

3.6 信息公開。隨著政務信息公開機制的深化，人民群眾需要了解公共檔案機構購買社會服務的全過程，政務信息公開為老百姓提供了一個了解公共檔案機構購買社會服務信息的渠道。依據《政府信息公開條例》的有關規定，要及時、全面、主動公開公共檔案機構購買社會服務的相關信息，在國家指定的媒體或網絡平臺上公示公共檔案機構購買社會服務的信息，如供應方的資質證明、招投標情況、財政資金使用情況、項目完成效果、績效評估結果等，有涉及商業秘密的信息除外。信息公開后的相關文件要建立完善的備案和檔案管理制度，以便日后的查詢和責任落實工作。

*本文系2015年度河南省檔案局科技項目計劃《檔案安全風險第三方評估研究》（項目編號：2015-R-24）階段成果。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳國務院辦公廳.關于加強和改進新形勢下檔案上作的意見[Z].中辦發[2014]15號，2014.

[2]胡建淼，金偉峰.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2012：99.

[3]胡朝陽.政府購買服務的法律調整體系探析[J].學海，2014（4）.

[4][6][7]孔令兵，王海立.政府購買社會服務的行政法規制[J].廣東行政學院學報，2015（4）：55～60.

[5]劉昆.貫徹落實三中全會精神大力推廣政府購買服務[N].人民日報，2014-02-10（16）.

（作者單位：河南大學 來稿日期：2016-08-15）