近10年我國網曝違規公文亂象研究

徐玲++王萍

摘 要：針對2005年至2015年網絡上曝光的36個典型違規公文，從違規公文的制發機構、發生地區、類型及處理結果等方面進行分析。簡要分析我國近10年來公文亂象的原因，并試提出對策。

關鍵詞：公文；違規；亂象；研究

1 引言

公文，是被民眾尊稱為紅頭文件，是行政機關上聯下達、進行公務活動的重要工具，是具有極強“法定效力”和“規范體式”的公務文書。原本該嚴肅權威的政府公文，近年來卻屢次被曝出違規，造成不良社會影響，引起百姓強烈熱議，極大損害了政府的公信力和形象。

2 36個典型違規公文的分析

網絡曝光的違規公文，在公眾中的影響較大，對公文亂象研究的指導性較強。筆者以“違法、違規、公文、紅頭文件”為關鍵詞交替變化進行檢索，選擇人民網等主流新聞網報道的，并在社會上引起了熱議和記者調查的問題公文事件，整理出了近10年的問題公文事件，受篇幅限制，大致整理如下：

2015年：陜西彬縣發文為失火超市募捐、四川一公安隊長發公文受賄1500萬等四事件。2014年：湖南雙峰縣發文為嫌犯取保候審、杭州半夜發布限牌令等五事件。2013年：湖北公安縣發文攤派賣煙任務、陜西眉縣發文促銷水泥等五事件。2012年：鄭州發文攤派精神病指標等三事件。2011年：鄧州計生委下文逼村民超生等二事件。2010年：南京一居委會規定蓋章辦證先買福彩、肇慶公文指關公像“姿態高傲”擬拆等六事件。2009年：湖北公安縣發文攤派抽煙任務、安徽靈璧發文指定喪葬靈車等七事件。2008年：陜西省、西安市文件打架致高考移民第一案。2007年：福建平和縣發文未取得初中畢業證者不能辦結婚證。2006年：漢川市發文為某酒促銷等二事件。

2.1 制發機構分析。上述36個問題公文的制發機構中，省級政府機構有4個，市級17個，縣級12個，鄉鎮級3個。問題公文的制發單位以市、縣級政府為主，占比高達80%。出現此現象和我國政府的職能管理范圍和對象有很大的關聯。省級政府主要是宏觀管理，多制定政策，較少直接管理具體事務。制定的政策也多是宏觀性的，公文出現各種出格要求、創收牟利類錯誤比較少，加之公文工作，省級政府通常要嚴格于市縣級，因此出現其他錯誤的次數偏少。

2.2 發生地區分析。各省近10年來網曝違規公文數量差異較大，河南省最多8件，其次是湖南省5件，兩省占比高達36%。數據表明各省近10年網曝違規公文數量與地域經濟總量無關，但是筆者分析數據發現，近10年來網曝違規公文數量最多的河南、湖南兩省雖不是經濟總量最大的省，卻是近年來經濟發展速度極快的省份，“河南速度”、“湖南速度”近年來屢見報端。可以推斷出網曝違規公文數量與經濟增長速度呈正相關。主要原因是，各省在追求經濟高速增長的過程中，政府職能錯位、越位，將經濟指標與政府目標相掛鉤，導致下發大量政府公文攤派各種指標和為企業促銷。

2.3 類型分析。違規公文以促銷創收牟利類和出格要求類為主，促銷創收牟利類違規公文數量最多有14件，占比高達39%，出格要求類緊次之13件，低級錯誤類6件，內容掐架類3件。促銷牟利類違規公文多發生于政府對經濟干預過多，以追求經濟和財稅收入的高速增長為目標，直接插手企業經濟發展，以公文的方式，將促銷任務與公職、獎懲掛鉤。將公文作為地方政府謀利私器，借公文斂財，實質是濫用權力。出格要求類違規公文一般都是限制文、要求文。通常發出于改善市容市貌、迎檢、分解上級社會管理指標等工作推進時。

2.4 處理結果分析。12件違規公文被停止、撤銷、整改。3件被認定違法、賠償。制發機關承認違規，但是處理結果至今不明的有8件。制法機關解釋理由牽強，不能讓公眾信服的有8件。在民眾的熱議中依然執行的有5件。以上違規公文，經群眾舉報、媒體曝光后，33%的違規文件得到了糾正和彌補。但是處理結果至今不明、解釋不能讓公眾信服的違規公文共有16件，占比44%。在違規公文被爆出后，相關單位大多不愿正視錯誤，更難承擔責任。當被媒體介入采訪時，給出相互推諉的解釋，引來民眾不滿。在這36個違規公文中，僅有3個文件被訴之于法律，其中2個被法院認為違法，但是歷經數年才得以完成。違規公文侵犯了公民權益的，很難被認定違法，需要耗時數年才能被認定違法，公民最終獲得賠償更是艱難，公民維權成本高、耗時長。

3 我國近10年來公文亂象的原因

3.1 部分發文政府部門權責不清，職能錯位。政府與市場、社會的界限不清，公權力越界侵權，干擾市場和社會的規律，甚至侵犯私權利。因此政府發文件搞促銷、出格要求層出不窮。公文成為行政權力部門化、部門權力利益化和部門利益制度化的工具。一些地方基層政府，用公權力隨意干預市場，用行政權力包辦市場行為，或者長期以來對該下放的權力緊抱不放，都與沒有真正將公權力邊界厘清有關。[1]公權部門的“越位錯位”問題，文件制定、發布主題超越自身權限管了不該管的事，使公共權力的行使偏離了公共價值目標。

3.2 內外部監管工作的虛置和責任追究不力。 2015年我國新行政訴訟法實施前，公文作為抽象行政行為具有不可訴性，在事實上阻斷了公眾制度化監督政府公文的途徑。長期以來，我國政府公文的監督工作取得的實質性成果十分有限。筆者梳理發現，對犯低級錯誤的違規公文的處理結果，一般是直接通報、批評公文制發者。但對于創收牟利類、出格要求類違規文件的處置，極少對文件的決策者開啟問責程序，至今仍鮮見報道。創收牟利類公文大多是地方政府的地方保護主義，是政府的利益，是個別部門“集體決策”的結果，最終“法不責眾”。

3.3 由公文的特性決定。我國文件治國由來已久，依靠文件理政，在當前具有一定的普遍性。在立法法修改前，我國大部分地方的立法權十分有限，一些具體事務不得不依賴于政府文件。加之地方政府制定法規、規章，立法程序繁瑣，需要向上級備案登記，耗時耗力。而制定公文，程序簡單且自由裁量彈性空間較大。公文有很大的灰色空間，特別是在基層，有些地方下發的公文中存在違法設定行政許可、處罰和收費等問題。加之基層公文的審批、監管較松，因此高達80%的違規公文出自地方政府。

4 遏制我國公文亂象措施

4.1 厘清政府部門的權責，建立權力清單和責任清單制度，規范權力運行。只有通過法治方式厘清市場、社會與政府的邊界，才能在法治軌道上行使經濟管理、社會治理的公權力。建立法無授權不可為的“權力清單”和法有規定必須為的“責任清單”，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限。公文是政府實施行政工作的重要工具，它的制定應該嚴格遵循依法行政的要求和原則。[2]讓政府不敢再將公文作為“濫用職權、牟取不正當利益”的工具。公文亂象的本質是行政權力無序擴張的“病況發作”，只有將權利規制好，公文才能回歸它的本質。

4.2 建立健全公文監督、追責機制。

4.2.1 將公文內外監督工作落到實處，加大責任追究力度。我國現行的行政管理實行行政首長負責制，對違法違規公文的處置，也應實行行政首長負責制。強化公文制發主體的責任意識，讓處罰不僅停留在簡單的通報、批評教育層面，將處罰與職務的升降、與工資獎金以及辭退相掛鉤。若因公文違法致使公眾的權利受到損失或是引起社會問題，要承擔相應的行政處罰與賠償責任。

4.2.2 充分發揮公眾和媒體的監督作用。“網絡曝光”和“網絡監督”已經成為普通人民群眾針對黨委和政府機關改進社會管理與公共服務作風與質量的高壓閥和約束工具，成為整治官場作風腐敗的有力推手。[3]對涉及面廣、與百姓利益密切相關的政府公文，在出臺前進行公開征求群眾意見和組織專家聽證，確保公文的民主性、科學性、合法性，讓公眾對公文的監督真正落到實處。每件違法違規公文的處置過程及處罰賠償結果都應及時公示，接受公眾和媒體的監督。減少出現上文統計數據中近一半的違規公文處理結果不了了之的現象。

4.2.3 將備案審查制度落到實處，擴大備案審查的范圍，加大審查力度。2015年3月李克強總理在國務院常務會議上，提出要嚴防公文越權代法，逐步減少行政規范性文件，嚴格控制在立法中新設行政許可，嚴防部門利益法制化。黨的十八屆四中全會已作出了頂層設計，要加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，但是怎么審查這些落實的措施還沒有具體講。各地在備案審查的時候必須將密切關系百姓生活、社會管理重點領域的文件報送備案審查，是減少出格要求違規公文的有效手段。審查是一項具有實質內容的工作，必須堅持嚴審嚴查，及時發現和解決問題，把監督落到實處。

5 后記

全國人大法制委員會副主任鄭淑娜在回答記者關于“限行限購”的政府文件是否違法的提問時稱，現在媒體提到的政府文件，不是地方政府規章，不屬于《立法法》的調整范圍。但是實際情況中，這些不屬于《立法法》調整范圍的政府文件才是違法違規文件的高發區，勒住政府文件這匹“任性”的馬，未來還有一段較長的路要走。

參考文獻：

[1]畢曉哲.紅頭文件亂象背后是權力“糊涂賬”[N].人民公安報，2014（11）.

[2]劉愛生.紅頭文件亂象探析[J].秘書之友，2009（12）.

[3]馬慶鈺.網絡“高壓閥”的政治價值[J].人民論壇2010（13）.

（作者單位：四川大學公共管理學院檔案學系 來稿日期：2016-08-04）