論我國推行住房反向抵押貸款的法律制度保障*

范 李 瑛

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【法學研究】

論我國推行住房反向抵押貸款的法律制度保障*

范 李 瑛

我國老齡化問題日趨嚴重，亟須多樣化的養老保障措施。住房反向抵押貸款是現有養老模式的有益補充，這一養老模式的運行前提是老年人對住房享有所有權且能實現其自由流轉。我國住房反向抵押貸款市場尚處于起步階段，相關法律制度還不健全。住房反向抵押貸款的推行需要相應的法律制度進行規范和引導，為此，要建立反向抵押貸款制度和抵押權人權利限制制度，以彌補正向抵押貸款制度調整反向抵押貸款法律關系的不足，消除老年人將住房抵押的后顧之憂；要完善住宅建設用地使用權制度，明確建設用地使用權期滿后自動續期為無償續期；要允許宅基地使用權與農民住房一并抵押，消除法律上對宅基地使用權作為抵押物的限制。

養老模式；以房養老；反向抵押貸款；法律制度完善

一、問題的提出

住房反向抵押貸款是指，老年人將自有房屋產權抵押給貸款機構，自己仍然可以終身使用該房屋，貸款機構對該房屋進行評估后根據房屋的凈值向借貸人支付現金，當借貸人死亡或約定的時間到來時，貸款機構取得被抵押房屋的出售權，對其進行處置以補償自己現金支出的一種金融制度。①住房反向抵押貸款自20世紀80年代初期在歐洲出現以來，其發展一直處于黃金時期。②在美國，20世紀80年代中期，針對老年人無力自養但所住自有房屋價值極高的所謂“住宅的富人，現金的窮人”現象，新澤西州開始嘗試反向抵押型以房養老模式。1989年，美國住宅與都市發展部推出了將房屋價值轉換為抵押貸款的養老措施，此后住房反向抵押貸款取得長足發展，逐漸成為主流養老模式。

我國2000年已進入老齡化社會。我國老齡化進程具有未富先老的特點，絕大多數老年人的養老金有限③，社會養老保障體系又難以獨自承擔老年人養老所需資金。同時，我國老年人群平均擁有的房產財富遠多于總人口平均擁有的財富，出現了“住宅的富人，現金的窮人”現象。在此背景下，借鑒美國等發達國家推行住房反向抵押貸款的經驗，我國一些地方進行了一系列住房反向抵押養老模式探索。自2005年至2013年，南京市湯山留園溫泉老年公寓的“以房換養”模式④、上海市公積金管理中心的“以房自助養老”模式⑤、北京市壽山福海養老服務中心和中大恒基房地產有限公司的“養老房屋銀行”模式⑥、中信銀行的“倒按揭以房養老”模式⑦相繼出現，但均以失敗告終。

目前，我國養老金缺口較大，社會老齡化步伐加快，再加上經濟增速放緩，整個社會的養老壓力劇增。在這種形勢下，推行住房反向抵押貸款養老模式具有必要性：該模式能將房屋與養老資金運用、家庭理財計劃等緊密聯結，通過以房養老機制將房產從長期不動產轉化為可流動的資產，將老人身故后此種資產的余值提前變現以滿足老人生前需求，實現住房與養老的最佳組合。該模式具有家庭生命周期、社會化養老、財富代際傳遞、資源優化配置等方面的理論基礎和有關反向抵押的法律基礎⑧，具有可行性。該模式在歐洲和美國已得到老年人的普遍認可，業務量連年快速增長，在我國卻頻遭冷遇。究其原因，除了我國老年人普遍具有“但存方寸地，留與子女耕”的傳統倫理觀念外，我國反向抵押貸款的相關法律制度尚不完善也是一個重要影響因素。2016年7月，中國保監會發布了《關于延長老年人住房反向抵押養老保險試點期間并擴大試點范圍的通知》，將老年人住房反向抵押養老保險試點截止時間延長至2018年6月30日，并將試點范圍擴大到各直轄市、省會城市(自治區首府)、計劃單列市以及江蘇省、浙江省、山東省、廣東省的部分地級市。住房反向抵押貸款的推行事關我國養老大業，是一項系統工程，需要與之配套的法律制度予以規范和保障。本文探討住房反向抵押貸款的制度條件，以期為推行這一養老模式提供法律制度保障。

二、住房反向抵押貸款的制度基礎及入法路徑

住房反向抵押貸款的核心是老年人以其住房作抵押向金融機構換取貸款作為養老資金，因此，老年人對住房享有所有權且能實現其自由流轉是推行住房反向抵押貸款的前提。我國《物權法》確立的包括住房在內的私人財產所有權制度以及有關不動產抵押和登記的制度，使住房反向抵押貸款的推行具備了一定的制度條件，以此為基礎，可以在該法中構建完整的住房反向抵押貸款制度。

1.住房反向抵押貸款的制度基礎

第一，私人財產所有權保護制度。私人財產所有權是指自然人對其合法取得的不動產或動產享有占有、使用、收益、處分并排除他人干涉的權利。我國《物權法》確立了私人財產所有權保護制度。該法第4條規定“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，第64條規定“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權”。這些規定堅持平等保護國家、集體、私人物權的原則，并明確了私人財產所有權的客體，從立法上為我國推行住房反向抵押貸款提供了前提條件。

第二，不動產抵押制度。我國《物權法》第179條規定了不動產抵押制度：抵押人得因提供擔保而獲得資金，并得對標的物進行繼續占有、使用、收益；債權人可以通過財產登記獲得效力強大的擔保物權，并可以通過折價、拍賣、變賣等方式，以抵押物之價值確保其債權優先受償。⑨上述規定為住房反向抵押貸款中的借貸人和貸款人提供了權利保障。

第三，不動產登記制度。物權的變動應當以一定的方式公開，以明確物權人的權利并加以保護，維護物權秩序和交易安全。根據我國《物權法》第9條第1款的規定，不動產登記是物權變動的生效要件。我國實行不動產統一登記制度，包括住房在內的不動產首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等均屬于登記范圍，不動產權利人已經依法享有的不動產權利不因登記機構和登記程序的改變而受到影響。不動產登記制度為我國推行住房反向抵押貸款提供了交易安全保障。

2.住房反向抵押貸款制度的設置

三、住房反向抵押貸款的主體制度完善

住房反向抵押貸款的主體包括抵押人和抵押權人，其中，抵押人是擁有住房、只能為自己借貸形成的債務提供抵押的老年人，抵押權人是開展反向抵押貸款業務的金融機構。

1.抵押人制度完善

第二，抵押人的權利限制。在住房反向抵押關系存續期間，為了規避可能發生的道德風險，應當對抵押人處分抵押房屋的權利進行一定的限制。(1)抵押房屋轉讓的限制。我國《物權法》第191條第2款規定：“抵押人未經抵押權人同意，不得轉讓抵押財產，但受讓人代為清償債務，消滅抵押權的除外?！痹撘幎ㄟm用于正向抵押貸款中的抵押人?；谧》糠聪虻盅旱奶厥庑?，立法上應當對反向抵押貸款人的處分權作出比正向抵押貸款人更為嚴格的限制，規定未經抵押權人同意，抵押人不得處分抵押房屋。至于抵押人能否在抵押房屋上設定其他權利，筆者認為，抵押人可以將抵押房屋出租或設定其他物權，因為后設定的物權或債權不能對抗已登記的抵押權，不影響在先抵押權的效力。(2)抵押房屋改造的限制。筆者認為，抵押人應當維護抵押房屋的正常狀態，不隨意改造房屋。如果抵押人違反該限制，抵押權人有權單方解除合同，要求抵押人立即償還貸款。但為避免抵押人流離失所，抵押權人不能主張將抵押房屋處分以實現債權。

2.抵押權人制度完善

第一，抵押權人的主體資格。我國住房反向抵押貸款實踐中的抵押權人，商業銀行是主力軍，社會保障機構(主要是住房公積金管理中心)是參與者，保險公司是新生力量。商業銀行的現金流充足、持續、穩定，能夠滿足反向抵押貸款對啟動資金的要求。并且，商業銀行有從事房地產正向按揭抵押貸款業務的豐富經驗。在以往的住房反向抵押貸款實踐中，商業銀行為了控制人均預期壽命風險，仍采用正向按揭貸款手段，在抵押期限屆滿而借貸人未能還款時將抵押房屋收回處置。人還在、房子就沒了，這對老年人的打擊很大，這是以往住房反向抵押貸款實踐失敗的一個重要原因。社會保障機構有資金籌措能力和豐富的養老保險基金運行及個人賬戶管理經驗，但不具備金融信貸功能，其參與住房反向抵押貸款業務面臨制度障礙。根據我國的實際情況，在技術上，目前最適合開展住房反向抵押貸款業務的金融機構應該是保險公司。保險公司承擔的壽險業務中最大的風險是保戶預期存活壽命與實際壽命存在差異，這一點與反向抵押貸款中借貸人的預期壽命風險有很大的相似性。保險公司在壽命風險控制方面有較多經驗且形成了一整套技術分析和管理方法，能夠確保在合同條款設計時預留與風險相對的收益空間。但是，我國現階段對保險業、證券業、信托業、銀行業等金融機構實行“分業經營、分業管理”政策，保險公司不具備信貸功能，其開展反向抵押貸款業務需要同銀行充分合作，這無形中增加了保險公司的運營成本。鑒于此，我國應在立法上賦予保險公司信貸功能，消除其參與住房反向抵押貸款的法律政策障礙。

四、住房反向抵押貸款的客體制度完善

1.住宅建設用地使用權期限對住房反向抵押貸款的影響及其消除

2.宅基地使用權主體限制對住房反向抵押貸款的影響及其消除

我國《物權法》第184條、《擔保法》第37條明確禁止宅基地使用權抵押，因此，允許宅基地使用權與農民住房一并抵押面臨合法性困境。隨著城鎮化的推進，農村勞動力大量流向城市，農村房屋閑置率高、留守老年人多而青壯年勞動力少的現象凸顯。農村老年人有可資利用的房屋卻因法律對宅基地使用權主體的限制而無法利用住房進行反向抵押貸款以獲取養老資金，這不利于擴大農村老年人養老保障的物質基礎。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革探索農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”2015年8月國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》提出：農民住房財產權設定抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押；試點涉及突破《物權法》第184條、《擔保法》第37條等相關法律條款的，由國務院按程序提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。以上規定為農民住房抵押試點提供了政策支持，也為農民進行住房反向抵押貸款帶來了機遇。在總結試點經驗的基礎上，建議適時通過立法構建農民住房反向抵押貸款制度。

第二，擴大抵押權人的范圍，加大對抵押權人的支持力度。國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》提出：對于農民住房抵押貸款，人民銀行要支持金融機構積極穩妥參與試點，對符合條件的農村金融機構加大支農再貸款支持力度。建議在此政策基礎上，通過立法將參加住房反向抵押貸款的金融機構擴大到保險機構，以加大支持力度，調動金融機構開展住房反向抵押貸款的積極性，推動住房反向抵押貸款業務在農村的發展。

第三，突破農民住房及宅基地使用權受讓人范圍的限制。國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》提出：“對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內?！敝泄仓醒朕k公廳、國務院辦公廳發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出：“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地?！备鶕鲜鲋笇д吆臀覈伞⒎ㄒ幍挠嘘P規定，農民住房及宅基地使用權的受讓人一般限于本集體經濟組織成員。宅基地受讓人的范圍過小，會影響參與住房反向抵押貸款的老年人的數量。并且，宅基地受讓人的范圍過小，需求量就會減少，價格隨之受到影響，不利于抵押權人債權的實現，影響金融機構開展住房反向抵押貸款業務的積極性。在新一輪土地改革中，國務院可以根據農民住房抵押的試點情況，擴大抵押物處置時受讓人的范圍，使受讓人范圍不再局限于本集體經濟組織內部，以適應農村土地使用權市場化流轉的需求。

3.不動產評估制度完善

住房反向抵押貸款實踐中，房屋資產的價格評估是一個重要環節。我國《房地產管理法》關于房地產評估制度的規定為住房反向抵押貸款中房地產評估機構對抵押房屋的價值進行評估提供了法律保障，但該法關于房地產評估的規定只是原則性、概括性的，不能滿足新型房地產金融產品對資產評估的要求。鑒于此，建議有關部門制定房地產評估實施條例，嚴格房地產評估機構的準入條件，使房地產評估機構真正專業化、中立化，切實維護住房反向抵押貸款中借貸人和貸款人的利益。

注釋

責任編輯：鄧林

On The Legal Institutions Guarantee of Pursuing Housing Reverse Mortgage in China

Fan Liying

With the aging of population, we need a variety of old-age security measures. Housing reverse mortgage loan would complement existing aged support pattern. The premise of the housing reverse mortgage loan is that aged people have ownership of the house and can exchange the house freely. However, the market of housing reverse mortgage loan is still in its infancy, and the legal system is unsound, its consequence is the law system needs to be improved. For this purpose，systems of reverse mortgage and the limitation to the mortgager should be built to correct imperfections that reverse mortgage loan is regulated by the laws which regulate regular mortgage loan, which would liberate aged people who mortgage their houses from economic worry. The system of the right to use construction land for dwelling houses should be improved, and that the right to use construction land automatically renewed for free should be put forward clearly. When the right to use construction land is to be mortgaged, all the buildings on such land should be allowed to be mortgaged together. Barriers that limit the right to use construction land to be mortgaged should be removed.

pattern of supporting aged people; House-For-Pension; reverse mortgage loan; the amelioration of law system

2016-08-10

山東省社會科學研究項目“老年人長期照護保險法律制度研究”(14CFXL22)。

范李瑛，女，煙臺大學法學院教授(煙臺264005)。

D923.2

A

1003-0751(2016)10-0054-05