體制與鄉土雙重背景下鄉鎮政府社會政策執行偏差研究

倪咸林，向征

（1.民政部政策研究中心，北京 100721；2.成都市人力資源和社會保障局，四川 成都 610041）

·政治文明研究

體制與鄉土雙重背景下鄉鎮政府社會政策執行偏差研究

倪咸林1，向征2

（1.民政部政策研究中心，北京 100721；2.成都市人力資源和社會保障局，四川 成都 610041）

在壓力型體制下，鄉鎮政府常常出現對上負責、任務導向等目標替代、“鎮—村”組織“共謀”與非制度理性等行為，使得社會政策執行表現出非規范化特征。而社會政策本身所具有的“績效非顯著性”，以及在“后稅費時代”鄉村治理中呈現的“資源性”特征，構成了鄉鎮政府在社會政策執行投入力度與執行導向上出現偏差的內在原因。破解鄉鎮政府社會政策執行偏差，需要完善政策設計，加強政策執行透明度與群眾參與度；需要挖掘社會資本，引導傳統鄉土治理資源的現代轉型；需要強化法治保障，通過技術性創新促進法律和政策執行。

壓力型體制；鄉鎮政府；社會政策；執行偏差

在創新基層社會治理的背景下，鄉鎮政府治理體系和治理能力現代化廣受學界關注。［1］（p39-40）而鄉鎮作為國家行政層級的末梢，核心職能在于執行國家各項政策。為此，加強鄉鎮政府政策執行行為的研究，具有重要的理論和現實意義?，F有的研究大都以委托—代理、交易成本、街頭官僚等理論為出發點，以央地關系、政府自利性、地方保護主義、鄉鎮組織能力等為視角，將鄉鎮政府作為“謀利性政權代理人”，［2］（p77-86）并以此為邏輯起點討論鄉鎮政府的政策執行行為，提出鄉鎮治理走向內卷化的趨勢和風險。［3］（p86-101）該邏輯認為，鄉鎮政府在公共政策執行中的監督軟化、［4］（p77-81）職能界定不清晰、法定職權缺失等問題［5］（p88-91）是其政策執行偏差的主要原因。然而，從體制、環境和政策本身對鄉鎮政府社會政策執行進行解讀，可以發現其獨特的邏輯。一方面，壓力型體制決定了鄉鎮政府對上負責與任務導向下的目標替代行為，而鄉村治理環境下的“鄉鎮—村”間“共謀”［6］（p1-21）與人格化施政，使得政策執行出現非規范化。另一方面，社會政策本身的“績效非顯著性”決定了在壓力型體制下的政策激勵不足。另外，“后稅費時代”［7］（p1-220）的鄉村治理具有非常鮮明的“治理資源”特性，當理性的鄉鎮基層公務員以“街頭官僚”的角色對政策執行進行自由裁量時，［8］（p30-34）社會政策所具有的“資源分配性”便強化了鄉鎮政府在執行社會政策過程中的資源獲取沖動，進而出現政策執行異化。作者自2013年—2014年在A省K鄉政府掛職開始，對其執行社會政策的具體實踐進行長期跟蹤觀察，嘗試描述鄉鎮一級政府在特定行政體制與鄉村社會背景下的行為邏輯，并就鄉鎮政府在社會政策執行中的行為偏差及其矯正進行探討。

一、鄉鎮政府的施政背景與行為邏輯

（一）壓力型體制下的鄉鎮政府行為。

所謂壓力型體制，是指一級政府組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。［9］（p28）這種評價體系的“壓力”來自于垂直行政權力下的獎懲激勵措施，它們成為約束或激發下級工作、行為的動力杠桿，也成為下級安排工作主次與優先序的風向標。在這種體制下，政府尤其是基層政府的工作行為往往受到極大的制約與影響。其中最突出的是為基層政府提供了一種強有力的“選擇性激勵機制”，［10］（p37-49）在面臨自上而下的科層責任與自下而上的居民需求時，在有短期社會效應與長期社會效應的政策執行投入上，基層政府往往選擇前者作為主要工作投入對象，以最大程度完成上級的指標任務及符合上級需要的績效。當這種激勵成為體制內的一種制度化機制時，在民眾自下而上的約束激勵機制缺失的情況下，往往造成一級政府對上負責而不必對下負責的情況。同時，對來自上級的“壓力”大小不同的工作任務則有不同的態度與投入。主要表現為在工作資源、時間、人員投入上，往往以上級安排的任務指標為導向，上級比較重視的、緊迫的任務與指標則加大投入，反之則簡單應對。而具體到壓力型激勵實現過程，即應對上級對壓力型任務完成情況的檢查中，尤其面臨“一票否決”諸事務時，［11］（p113-123）基層政府往往會擺出“將實事做虛，將虛事做實”的政治性手腕。［12］（p47-49）總體來看，基層政府的工作優先序安排與投入表現出很強的任務導向性與行政壓力推動的壓力型體制特征。

在對K鄉鄉政府工作的調研中，即能發現上述壓力型體制特征。在很大程度上，鄉政府的工作安排都是在完成上級布置的各種任務并應對由此而來的各種檢查。在調研中注意到，在鄉政府上傳下達的文件和各種會議中官員的表述上，出現頻率最高的幾個關鍵詞往往是：“黨政任務”、“任務指標”、“與上對接”、“責任分解”、“責任到人”、“迎接檢查”、“一票否決”、“整改”等等。而正是這些詞語及其背后相應的政府工作行為，較為完整地構成了鄉鎮政府大致的運作軌跡與邏輯。（見圖1）

圖1 壓力型體制下鄉鎮政府行為邏輯圖

這種典型的壓力型模式給基層政府工作量以及工作形態都造成重要的影響，構造了鄉鎮政府相對封閉的行為空間。各種任務的落實和針對檢查進行的工作占據了鄉政府大量的工作時間、人員和精力，將鄉政府的自主施政空間擠壓到非常小的地步。圍繞自上而下的黨政任務實現對上負責，成為鄉鎮政府安排工作優先次序最重要的準繩。鄉鎮政府根據上級政府對任務要求與壓力大小調整自己的工作，在相關政策與任務執行過程中，往往將“虛事做實，實事做虛”。

（二）異化的鄉鎮—村組織關系。

為了落實上級的任務指標，鄉鎮政府會圍繞任務與指標采用各種策略性的應對，其中，與村級組織的“合作”與利益“共謀”成為一種重要的方式。

鄉鎮和村級組織的“合作”乃至利益“共謀”，有著特定的鄉村治理背景。一方面，鄉鎮——村的合作乃至“共謀”有產生的需要。在任務壓頭的壓力型體制下，鄉鎮一級組織在鄉村治理中對村級組織有著較大的依賴。鄉鎮政府需要依托處于鄉村社會的村級組織的配合與支持來完成黨政任務。不論是上級下派的各種任務（如K鄉種植產業化中種植任務分村到組的工作），還是日常的鄉村治理都需要依靠村一級組織。另一方面，兩級組織的“合作”甚至“共謀”有產生的可能。從鄉村治理體制來看，村級組織作為村民自治組織，雖然不是一級政府，但事實上許多地方仍然受著鄉鎮政權的“領導”，并由此具備了許多體制性責任之外的功能性責任。對K鄉的調研表明，鄉政府對村級組織有著很強的支配性，最突出的體現就是在每周鄉鎮領導主持的鄉鎮——村全體干部工作例會上，黨政領導往往以“黨政決定”的形式要求各村組織積極配合鄉鎮完成各種上級政府布置的任務，具有很強的約束性，而各村干部對各項政府下派的任務也是莫不遵從。這種來自于體制內鄉鎮——村“合作”與“共謀”的“需要”與“可能”，在鄉村基層帶有“鄉土性”的熟人社會［13］（p6-11）中更得到了強化。注重禮俗關系與人情，使得鄉鎮和村組織的關系向著模糊地帶發展，亦強化了這種體制外的互利共同體。

鄉鎮與村級組織在執行來自上級政府的各種政策時互相妥協甚至“共謀”，通過“上有政策、下有對策的各種手段予以應付，導致了實際執行過程偏離政策初衷”。這樣的偏差與“共謀”消解了政策執行過程中的制度理性，使人情紐帶、利益關聯成為政策執行中的主要杠桿，不利于政策執行過程的規范化，導致政策執行出現偏差。

（三）“后稅費時代”背景下的鄉村治理環境。

免征農業稅在減輕農民負擔的同時，對基層鄉村治理生態也產生了重大的影響?；鶎诱斦芰ο魅?，對政府提供相關公共服務的能力造成極大的影響，進而影響基層政府對農村的行政管理、鄉村秩序治理等各方面工作的能力，對農村社會的發展帶來了一些負面影響。K鄉鄉長認為，現在的鄉鎮政府是“責任無限大、權力無限小”的尷尬政府，“鄉政府手里沒有錢，沒有資源，不能給農民做什么，又缺少強制的威信，村民們也不會服從你的管理”。調查中一位在鄉里有一定威信“能說的起話”的陳姓村民的一句話在一定程度上是對鄉長話語的一個回應：“現在是誰給老百姓辦好事、辦實事，老百姓就認可誰，政府不能為我們辦事，我們也沒有什么好怕（政府）的?！?/p>

免征農業稅后，我國土地關系長期不變而且免稅費，某種意義上使土地關系成為了“永佃制”?！艾F在的永佃制不收稅，就比私有制還厲害，任何調整農民既得利益的關系都沒有了”。［14］（p5-28）免征農業稅對中國鄉村的影響遠遠超出減輕農民負擔本身，它對鄉村體制、村莊秩序、治理方式等鄉村治理的諸多方面都產生了深遠的影響，我們應該對免征農業稅的影響有更充分的認識。

總體來看，免征農業稅對基層政府的治理生態帶來的影響表現在兩個方面：一是財政能力下降損害基層政府公共物品的供給能力；二是削弱了基層政府尤其是鄉鎮政府在鄉村互動秩序中調整村民“利益關系”的能力。而這實質上表現為在后稅費時代，基層政府缺失了由提供較為充分的公共服務與履行某些強制性責任（如征收農業稅等）構成的傳統治理資源。而這進一步產生兩種影響：一方面，基層政府的威信與村民對基層政府認可度的下降；另一方面，基層政府對村莊的治理能力也因為治理資源的缺失受到削弱。在后稅費時代治理資源缺失條件下，出現了基層政府及“黨政部門下屬的鄉村正規組織的治理能力弱化的問題”。［15］（p3-5）由此，后稅費時代治理資源缺失對鄉鎮政府的政策執行行為產生的影響也值得進一步關注和探討。

二、鄉鎮政府行為邏輯下的社會政策執行偏差

（一）對社會政策執行重視不夠，投入不足。

壓力型體制給基層政府帶來的“壓力”在于兩個方面：一是領導考核指標；二是對應于考核的各項頻繁的監督檢查。這種狀況使得鄉鎮政府將工作重心放在了壓力型任務上，疲于應對各種高壓任務的檢查監督工作。而在社會政策的執行上，鄉鎮政府來自上級的“壓力”明顯不足，呈現壓力型體制下社會政策執行“績效非顯著性”而造成的激勵不足。社會政策執行的效果本身對鄉鎮黨政領導干部的考核不構成相當的影響，這使得在鄉政府的工作優先序中，社會政策的執行往往不被重視而導致投入不夠。

K鄉政府工作人員的安排即有著強烈的任務導向性。目前，K鄉政府在社會政策執行中投入的人員處于比較分散的狀態，且人員安排比較緊張，工作投入缺乏有效規劃的情況。社會事務辦是鄉政府社會政策執行工作比較集中的職能部門，主要負責農村低保、社會救濟、五保、危房改造等政策執行以及鄉殘疾人協會的運作和其他民政類工作如婚姻登記等，事務比較繁雜。但K鄉社會事務辦只有一個工作人員W主任，而且W主任同時是鄉計劃生育工作組①從人員的結構安排來看，K鄉政府人員的工作安排，除了常設的機構如計生辦、黨政辦公室、社會事務辦等有專人安排，還有明顯的任務導向和責任分解機制，視工作任務的重要性以及任務量大小建立各種工作組，如計劃生育工作組，蘋果種植工作組，這些工作組往往由鄉干部中的“精兵強將”組成。的成員，負責K鄉最大行政村D村的計生信息登記，催做計生手術等工作。W主任坦陳，自己三分之二的工作量都用在計生工作中。這樣的狀態使社會事務辦公室的工作開展受到了一定的影響。

鄉政府所設的社會事務辦公室，是W主任的辦公地點，但W主任每周只有固定的星期五上午（K鄉趕場的時間）半天的時間坐班辦公，接待到訪的困難群眾，聽群眾講述困難，解釋相關政策，解決部分苦難群眾的問題。在調研期間的每周五上午到社會事務辦公室觀察，辦公室每次都是“人滿為患”，來訪的群眾絡繹不絕。而平時W主任則因為很多工作需要下鄉入戶且身兼計生組工作，經常下村到組，為了方便到訪群眾聯系，就在社會事務辦公室門上貼上了自己的手機號。

可以看到，社會事務工作同樣被任務壓力體制所吸納，而且其執行在任務型體制下沒有得到有效的約束與激勵。社會事務工作每年四次的檢查，并不能如計生工作一樣對鄉鎮干部造成“傷筋動骨”，也沒有如秋冬種植的農業產業化工作中縣一把手專門設立相關工作組并親自帶隊那樣的高度重視，鄉政府對社會事務投入的積極性和工作投入量就明顯不足。從工作投入來看，K鄉政府社會政策執行工作缺乏有效的人員配備與執行力量的整合，無法形成有序規范的社會政策執行體系。社會政策執行過程中出現的種種不規范操作在很大程度上與這種狀況有關。

（二）任務化導向下社會政策執行中的目標替代。

1.對上負責——務虛應對上級檢查。

壓力型體制下，鄉鎮政府社會政策執行面臨的壓力較小的表現之一，即是上級對鄉鎮政府的社會政策執行的監督力度大不如對諸如計劃生育、產業結構調整等任務，且部分監督本身陷于虛化。這成為鄉鎮政府在部分社會政策執行過程中不規范操作的重要外部誘因。

以低保政策的執行為例。從調查了解的情況來看，在K鄉執行的低保政策三級評議制度中，縣級部門的監督執行是以定期檢查的方式進行，時間往往集中在每個季度的動態評議之后。但是從檢查的形式來看，檢查達到的監督效果并不明顯。鄉政府2014年12月和2015年6月召開的兩次低?！罢摹惫ぷ鲿h，記錄了兩次鄉政府在縣低保工作檢查組的檢查情況，以及鄉政府在會議上討論擬組織的相應“整改”措施。從兩次會議記錄來看，參會人員是鄉政府負責低保工作的一位副鄉長、鄉社會事務辦干部及全體行政村干部。縣低保工作檢查組反映的問題主要有：（1）“鄉上及村上主要街道沒有張貼政府低保政策的宣傳標語”；（2）“鄉鎮社會事務辦沒有相關低保評議及其他會議的會議記錄”；（3）“低保名單人員出入記錄表格上，沒有說明退出低保的人員和新進入低保名單的人員各自的情況及退出或進入的原因”；（4）“村上沒有低保名單的公示欄”等。①整理自K鄉低保工作會議記錄。資料提供：K鄉社會事務辦公室。從記錄的情況來看，兩次檢查指出的問題，普遍偏重于材料的整理，程序化的修補，呈現書面化的特點。這種“整改”措施本身缺乏公信力，令人對整改后公示的實際情況產生疑慮。這種疑慮在與鄉社會事務辦W主任的交談中也得到了證實。他反映，民政工作的檢查一般都是他一個人在應付，檢查后的“整改”也多是材料性的比較多。

2.“迎檢”對社會政策理念的替代。

壓力型體制對社會政策執行的影響還表現在，部分帶有硬性指標的任務性政策，納入了體制考核的指標之中，政策執行變異為應對上級檢查的任務性工作，使社會政策的執行理念與執行效果受到影響。

對于鄉政府來說，新農合政策的執行是一項工作任務，即有覆蓋率的要求。在K鄉政府上交上級部門的《K鄉2014年合作醫療工作情況匯報》②資料提供：K鄉政府黨政辦公室。中有這樣一段文字：“鄉黨政領導包村、干部包組、村組干部包干到人，負責人宣傳和收取合作醫療款，并將收取合作醫療款的進度與干部工資掛鉤，在鄉黨委政府歸檔的時間內參合率達不到縣下達任務的村組，由鄉財政所從責任人工資中扣抵足縣下達任務?！?/p>

這是關于新農合執行工作“分工明確，責任到人”的安排，有著典型的任務導向特征。顯然，對鄉干部來說，新農合的執行演變成了一項工作任務，而且事關自身的工作業績和工資收入，所以自然注重覆蓋率的提高。但在目前高覆蓋率的背后，廣大農戶對政策的了解情況，對所享受的醫療服務是否滿意，鄉政府是否能夠予以關注并投入相應的工作，便成為一個問題。從了解到的鄉政府合作醫療的工作開展情況來看，鄉政府會在每年的收繳農戶參保費用的時候進行宣傳工作，但是這種宣傳工作往往局限于繳費的當時，在平日里很少有專門的政策宣傳解釋工作，也沒有專門接待群眾咨詢的工作安排。而且，在調查中所了解到的一些情況也讓人對這種覆蓋率產生質疑：K鄉K村C組的W組長說該組的新農合參保是通過在鄉里在村民的糧食直補中扣除相應金額而“參與”的，這顯然與有關政策規定相違背。

（三）制度理性消解下社會政策執行的非規范性。

上文的分析已指出，村級組織一方面被壓力型體制所吸納，是鄉鎮政府可依賴的治理資源，且在鄉村背景下，與鄉政府結成某種默契的協作關系；另一方面在社會政策執行過程中，村級組織往往是一個相對獨立的環節，鄉鎮和村組織是監督與被監督關系。由此，村級組織作為鄉鎮政府的合作者與被監督者之間往往有著微妙關系，會對鄉鎮和村的社會政策執行產生影響。

以K鄉的低保政策執行為例。K鄉低保評議制度為縣、鄉、村三級評議。K鄉三級評議的制度設計中，低保的評議以各村組為主體，鄉鎮組織負責對村組提交的評議名單進行監督審核；鄉鎮審核后的名單提交給縣民政部門審核，縣級民政部門審核后最終確認保障人員。K鄉的低保政策由鄉鎮社會事務辦統一執行管理，在村組兩級設置低保評議小組，低保評議小組由鄉社會事務辦負責組建并監督其運作。低保評議小組由行政村全體干部、各村民組組長以及兩名村民代表構成。值得一提的是，評議小組結構里還有鄉政府的駐村干部以及鄉社會事務辦干部。（見表1）

表1 K鄉某行政村低保評議小組構成

從這樣的評議構成來看，評議小組的主體是村組干部，村民代表性比較低。而駐村鄉干部與鄉社會事務辦干部的參與則比較微妙。據了解，村組與鄉鎮政府的兩級評議往往就是在這樣一個評議小組的運作下共同完成的，村組評議、鄉鎮監督的制度運作，實際上直接轉化為了鄉鎮——村的共同評議。

而且除了制度運作的變化之外，從觀察到的低保評議實際執行過程來看，鄉鎮——村兩級組織之間已經達成了某種制度外的“默契”。筆者調查過程中，正逢K鄉低保動態評議的季度評議階段。鄉鎮社會事務辦公室在鄉鎮——村全體干部例會上宣布了縣政府關于低保季度評議名單上報的通知，要求各村組開會討論低保名單的調整情況，并盡快上報到鄉社會事務辦，以應對縣里的檢查。但從調查了解的情況來看，K所在的三個村都沒有召開評議小組會議，而且駐村的鄉干部也沒有能夠參與名單調整。幾個行政村的低保名單最后均由村干部自主確定。其中一個行政村即是通過行政村村干部商量后確定了一戶退出低保的人員和兩戶新享有低保的人員以口頭形式通報給了社會事務辦，并當場獲得承認。對于這種情況，相關村干部進行了解釋，并且得到了鄉政府社會事務辦的理解：一方面，每個季度的低保評議，人員變動不大，而大家對村民的情況比較熟悉，所以不需要召開評議小組會議；另一方面，鄉干部們其他工作比較忙，沒有時間組織或參與評議會議。而對這種鄉鎮政府明確通知要求各村組召開低保評議會議而村干部們“不聽招呼”的現象，社會鄉事務辦的負責人W主任坦言，“很自然”也“很無奈”。

在K鄉包括低保評議過程在內的社會政策執行過程中鄉鎮和村兩級組織的非制度性操作默契來看，作為部分社會政策執行過程中的獨立環節的鄉村組織很難受到鄉鎮組織監督，或者失去了被監督意義。鄉鎮和村級組織的關系在社會政策執行過程中已經不是理性的制度規范關系，從而使社會政策中的制度規范被鄉鎮和村級組織的非制度理性化的關系所消解，起不到應有的規范作用。

（四）社會政策作為鄉村治理手段的異化。

在稅費改革后鄉村治理資源有限及特定鄉土背景下，社會政策因其具有公共資源的分配性而具有了某種“資源性”功能。村級組織“瞄準”農村最低生活保障的對象，異化為一種維系鄉村道德、實現鄉村組織權威、維護鄉村組織社會關系的“鄉村治理手段”。而在低保等具有一定的資源分配性以及福利性的社會政策的執行過程中，將某些“權力”轉化為調節利益的手段，而將政策規定的村民權利異化為了調整村莊秩序所需要的杠桿的現象，不僅僅停留在村級組織層面，鄉鎮一級的基層政府在面臨著同樣的現實困境時，往往成為此類現象的推動者和實際主導者。在K鄉的調查，了解到一些社會政策執行變異為鄉政府治理手段的情況：①根據鄉政府提供資料與筆者訪談的整理。部分材料取自鄉政府部分會議記錄及檔案材料等，訪談對象涉及鄉政府、村組織兩級干部以及部分村民。

一是將部分社會政策的享受資格作為“懲罰”手段。在“兩基”②“兩基”，是國家教育部提出基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的簡稱。是國家落實義務教育提高國民文化素質水平的一項政策。從調查來看，對包括鄉鎮在內的各級政府，迎接“兩基”工作檢查是一項重要的工作任務。工作檢查階段期間的一次例會的會議記錄上，有一句會議達成的決議：“不配合兩基工作的農戶，所享受的低保、危房改造政策全部取消”。另外，社會事務辦W主任透露，凡是違反計劃生育超生要罰款又同時享受危房改造政策的農戶，在沒有繳納罰款之前，絕不給他享受任何政策。二是將社會政策作為一些工作開展的“撫慰”的手段。有過8年基層工作經驗的鄉派出所Y所長透露，鄉政府引資建設工廠占地的時候，為了協調部分農戶的利益，會給予低保作為“撫慰”。這一點上W主任也透露了同樣的信息：“引資占農戶的地了，農戶鬧情緒，領導打招呼了要給他們低保，也就給了。”還有一個案例是：K鄉K組的某陳姓農戶，他們家里“有事”，老人過世、女主人生病，恰逢鄉上修建機耕道需要占他們家里的地（根據國家政策，機耕道占地沒有補貼），陳戶人家鬧情緒不讓動工，該戶所在村村干部承諾讓其享受低保以表“撫慰”，讓他們不要鬧，配合鄉鎮與村上工作。三是將向農戶“公關”作為工作開展的手段。在我們觀摩的一次鄉干部到村農戶家統計計生工作人口信息中，為了讓厭惡計生工作的群眾配合登記信息，至少有兩位下組的干部“游說”群眾說，這次登記信息的目的是為了按人數核對農業補貼，或者作為給低保救濟的憑證。另一種情況則是按指示給在鄉里住著的上級領導的親戚上低保，以便拿到項目，獲得資助。

鄉鎮政府在鄉村治理條件下的治理資源缺失，以及部分社會政策所具有的公共資源再分配性特征，成為鄉鎮基層政府將社會政策變異為進行村民利益調整及鄉村秩序維護所倚靠的治理資源的現實背景與內在原因。

三、結論與思考

調查發現，鄉鎮政府的社會政策執行行為受到壓力型行政體制與特定鄉村治理環境的雙重塑造，出現種種偏差。一方面，壓力型體制下，鄉鎮政府施政導向往往以應對上級布置工作任務與指標為導向，以迎接工作檢查為目標，導致對社會政策的重視程度和投入力度不夠，存在將社會政策執行轉化為應對上級檢查的目標替代現象。另一方面，在熟人社會與后稅費時代的鄉村治理環境下，鄉鎮和村級組織結成非制度理性關系，消解社會政策中的制度規范而導致不規范政策執行行為的產生；而后稅費時代鄉村治理資源緊缺，及社會政策本身具有的資源分配特性，使得鄉鎮政府將社會政策執行變異為鄉村治理手段，導致了政策執行的偏差。（見圖2）

圖2 雙重塑造下的鄉鎮政府社會政策執行偏差

破解鄉鎮政府社會政策執行偏差問題，需要在基層社會治理體系和治理能力現代化的戰略高度進行系統思考。首先，本文在強調壓力型體制對鄉鎮社會政策執行帶來負面影響的同時，并不全面否定壓力型體制的短期有效性及現實合理性，未來需要調整和完善的是政策論證和制定的科學化、民主化，同時給鄉鎮政府必要的政策調整靈活性和自主性，并且在鼓勵基層社會治理創新的趨勢下，給鄉鎮留足容錯糾錯的空間和機制。進而，在條件成熟的地方進行體制機制綜合改革，如有些地方已經推行的擴權強鎮［16］（p95-99）、鄉鎮公推直選［17］（p153-163）等，通過全面深化改革，消解政策制定和執行過程中的各種主觀和客觀偏差。［18］（p73-77）

其次，傳統鄉村社會資本在社會治理過程中曾經發揮過積極作用，在新的歷史背景下有些異化的傾向和事實。未來鄉鎮社會政策的執行，既不能完全拋棄這些歷史遺產，也不能過于沉湎歷史形式。通過社會組織等力量舉辦社區鄰里節等項目，激發和挖掘優秀的社會資本，形成基層社會多元共治的治理結構，將有利于政策執行的規范化。

再次，強化法律的執行，用法治保障政策執行在未來很長一段時間依然重要。通過技術手段確保法律和政策的執行在很多地方基層社會治理創新中被有效運用，如寧?？h村級權力清單36條的創造性適用［19］（p39-42）、廣州市增城區下圍村村民議事新范本［20］等，都是在創造性執行《村民委員會組織法》等法律的基礎上，通過對議事規則等技術手段創新，依法落實村級自治，建立鄉鎮和村組織間內在制度理性，確保社會政策執行在鄉土治理環境下有序理性的展開。

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責任編輯 申華

D63-31

A

1003-8477（2016）10-0024-07

倪咸林（1980—），男，清華大學博士后，民政部政策研究中心副研究員；向征（1983—），男，成都市人力資源和社會保障局。

國家自然科學基金項目“公共信任危機的形成及修復機理研究”（71473166）。