政務數據資源共享、開放法律問題淺析

摘 要 大數據的開發應用是當前社會各界關注的焦點。本文結合國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》，對政務數據資源開發應用中的法律問題進行了探討和分析，尤其是圍繞政務數據資源定義范疇、開放利用的原則、條件、限制和法律監管等方面進行了分析。為政務數據資源開放利用法律制度建設提供了有益參考。

關鍵詞 大數據 政務數據資源 法律

數據作為一種戰略性基礎資源，已得到社會各界的關注。國家層面，英美日等西方國家都制定了大數據產業的專項政策。社會層面，掌握數據資源、擁有強大的數據分析能力，已經成企業未來發展的核心競爭力。當前，我國數據資源最大的擁有者為政府，各級政府掌握著包括入口、企業法人和地理信息等基礎數據信息資源，以及衍生出的市場監管、醫療衛生、交通、金融、教育等海量數據信息。因此，政務數據資源的共享、開放成為大數據產業發展的關鍵。2015年，國務院印發了《促進大數據發展行動剛要》，明確要在推動政府部門數據共享的基礎上，推進公共數據資源的開放。2016年，國務院發布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，建立了政務數據資源共享的原則、機制。但是，當前信息保護機制缺失，個人信息普遍泄露，政務數據資源的對外開放迫切需要通過法律加以規制。

一、政務數據資源的定義范疇

《政務信息資源共享管理暫行辦法》將政務信息資源定義為：政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖標和數據等各類信息資源；包括政務部門直接或者通過第三方依法采集的、依法授權管理的因履行職責需要依托政務信息系統形成的信息資源等。同時，還規定“凡不列共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規或者黨中央、國務院政策依據”。按照上述定義和規定，當前政務數據資源范圍涵蓋了政府部門和依法履行行政職能的事業單位和社會組織所掌握的各類數據信息、文檔材料等，在政務機關內部共享采用最大限度原則，即“以共享為原則，不共享為例外”。

《政務信息資源共享管理暫行辦法》建立了“政務信息資源目錄”制度，要求各政務部門按照職責，編制、維護各部門的政務信息資源目錄。因此，政務信息資源目錄成為政務信息資源共享、開放的實際依據。實踐操作中，各地方政府機關（如上海）采取了將政務信息資源目錄編制和政務信息系統預算審核相結合的方式。凡使用政府財政預算建設、維護的信息化系統，都納入政務信息資源目錄系統，避免了政務數據資源目錄的不完整或遺漏。

二、政務數據資源開放與政府信息公開

有別于數據資源在政務部門之間的共享，政務數據資源對外開放則面臨更多問題和限制。在法律范疇內，政務數據資源開放與政府信息公開存在較多類似，也容易混淆。

政府信息公開主要是為了提高政府透明度，促進依法行政，使得廣大群眾尤其是行政管理對象，及時了解、掌握行政管理程序和結果，設定的行政法律制度。政府信息公開的方式包括行政管理部門主動公開、由行政相對人申請而被動公開等。政府信息公開主要公開信息本身，側重于信息內容，呈現信息個體屬性。政務數據資源的范疇要大于政府信息，它是基于政府信息而形成的海量的數據。政務數據資源區別于信息公開的個體性，側重量化數據信息，體現為按照相關技術標準、技術規范，通過數據處理方式，讓社會了解、運用相關資源。

三、政務數據資源共享、開放的原則

美國作為公共數據開放的推動者，在其《開放數據原則》規定“開放數據是可以免于許可限制的，即不會受專利、商標、版權或是商業秘密的限制，但是數據要有合理的安全、權限和隱私限制”。這確立了美國基于信息安全、權限劃分和隱私保護基礎的開放導向原則。

對于我國來說，政務數據資源開放是基于政府信息資源利用的量化數據開放，因此我國數據資源開放應當遵循以下幾個原則：第一，以數據開發利用為目的的原則。此原則突出政府數據資源開放的目的及促進數據開發利用。在此原則下，應當排除公民個人的數據使用。公民個人如需獲得相關數據信息，可以通過政府信息公開途徑獲得。第二，應當建立嚴格的隱私保護審查標準和保護機制。目前我國尚缺乏個人隱私統一標準，政務信息數據大都基于公民身份證號碼或組織機構代碼證采集行程，其中涉及大量的公民身份信息、生活信息。政務數據資源開放應當對所涉及信息內容進行分類，建立完善的隱私保護標準體系和機制。第三，嚴格的使用權限劃分。按照政務數據資源使用目的，遵循最低限度原則，對政務數據資源使用給予嚴格的限制，嚴格禁止使用目的以外的使用。

四、政務數據資源共享、開放的條件

按照所屬的使用目的、隱私保護、權限劃分等原則，政務數據資源共享、開放的對象應當有相應的資格條件要求。首先，要符合政務數據資源共享、開放技術標準要求。政務數據資源共享、開放是量化數據的開放使用。其開放對象應當按照政務數據資源提供部門要求，采取符合條件的技術標準，還應當具備相應數據資源的分析、處理能力。其次，要具備相應的信息安全保護條件。按照我國現有的信息網絡系統安全等級保護制度，政務數據資源開放對象應當具備相應的信息安全保護要求，以確保政務數據資源的開發、使用，進一步保護個人隱私。第三，要建立數據資源開發利用產品審查、備案機制。根據“使用目的”原則，政務數據資源開放權限也限于使用目的。因此，政務數據資源開放對象應當就其利用相應政務數據資源開發形成的產品提交行政管理部門進行審查、備案。

五、政務數據資源使用的法定限制

政務數據資源共享開放的目的在于開發利用，其開發利用必須受相應法定條件的限制。第一，禁止第三方使用規定。《政務數據資源共享管理暫行辦法》規定，“使用部門對從共享平臺獲取的信息，只能按照明確的使用用途用于本部門履行職責需要，不得直接或以改變數據形式等方式提供給第三方，也不得用于或變相用于其他目的”。該規定雖然是對政務數據資源在政務部門間共享使用的規定，也應當適用于政務數據資源的開放利用。政務數據資源開發利用者僅可以在其目的范圍內對獲取的數據資源進行“一次性”開發，對外提供的服務僅限于經備案的產品形式，不得將獲得的數據資源再次或變相提供給第三方。第二，告知同意原則。數據的采集和使用需征得用戶的同意，這在大數據隱私保護方面已是共識，但是由哪一方履行告知同意義務尚不清晰。鑒于政務數據資源是政務部門在履行職責過程中形成的，在其數據采集階段鑒于公共管理屬性，無需對相對人另行告知承諾。對于政務數據資源開發利用方，由于其獲得的是海量數據資源，對單一信息的告知承諾實現存在難度。在采用“去標識化”等隱私保護措施基礎上，附加權限限制、連帶懲罰措施等，可以豁免政務數據資源開發利用者的告知同義義務。對于政務數據資源最終用戶，通過政務數據資源開發產品與公民直接發生法律關系；這種法律關系屬（下轉第頁）（上接第頁）于簡單的民事關系，不再具有海量數據的特性，因此應當承擔告知同意義務。第三，數據審查義務。《政務信息資源共享管理暫行辦法》規定了“一數一源、多元校核”等數據采集、存儲、交換和共享規則，但無法排除數據的不完整性或可能存在的瑕疵。由于政務數據資源開發利用者和最終用戶的獲益行為，應當承擔相應的數據審查、校核義務。一方面有義務對數據真實性、完整性進行必要的對比、校核；另一方面有義務告知數據涉及方，其數據采集來源和可能存在的瑕疵，數據涉及方有權利對具體數據產品提出異議。

六、數據資源使用的法律監管

政務數據資源開發使用是基于行政管理而進一步開展的民事活動行為。整個過程涉及行政、民事法律內容，應當從行政、民事甚至刑事等多方面進行法律約束。行政法律方面，政務數據資源提供部門有義務保障數據的完整性、準確性。數據資源使用方、數據資源涉及的公民個人對于有疑義或者存在明顯錯誤的信息，可以提請數據資源提供部門予以改正。符合開放條件的數據資源使用方，有權公平、合理、非歧視的獲得相應數據資源，排除不公平的數據壟斷行為。數據資源使用方應當受到網絡安全、行業管理等方面的多重行政監管。民事法律制度是目前大數據領域可采用主要法律措置。公民個人對政務數據資源使用方因數據資料瑕疵、未經授權的使用等造成的損失，可以依法要求予以賠償，在此過程中，政務數據資源使用方應當附有必要的舉證責任。對由于政務數據資源使用方原因，導致個人隱私泄露的情形，公民個人可以按照民事侵權方式進行訴訟，在此過程中政務數據資源使用方和非法獲取公民個人隱私者應當承擔連帶責任。刑事法律方面，我國目前在大數據領域刑事保護方面尚為不足。尤其是對于大量公民隱私泄露、盜賣數據信息資源等行為，迫切需要通過刑事司法保護，這也需要我們加快大數據刑事立法，完善相關刑事法律制度，對侵犯公民隱私、盜賣數據信息等惡性違法行為給予刑事處罰。

政務數據資源的開放、共享，作為我國大數據產業發展的重要組成部分，需要政府的積極推動和社會各界的共同參與。同時，只有完備有效的法律制度才能保障政務數據資源的高效開發和合理利用。此過程中，需要結合相應原則，制定合理、有效的法律規則，實現政務數據資源共享開放各環節的法律規制和約束。

（作者單位為上海交通大學凱原法學院）

[作者簡介：蔡朋朋（1981—），男，上海交通大學凱原法學院2014級民商法學研究生在讀。]

參考文獻

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