西北太平洋區域海洋溢油合作法律框架構建初探

林全玲，賈欣

（上海海洋大學 海洋科學學院，上海 201306）

西北太平洋區域海洋溢油合作法律框架構建初探

林全玲，賈欣

（上海海洋大學 海洋科學學院，上海 201306）

西北太平洋區域海洋溢油風險大，海洋環境的整體性要求建立有效的溢油合作機制。然而《西北太平洋行動計劃》框架下的溢油合作機制缺乏約束力，合作進展緩慢。國際油污防治法律體系也不能有效促進該區域溢油合作。為此，西北太平洋區域溢油合作法律框架構建可以借鑒地中海區域的公約-議定書模式，制定框架公約和具體議定書，完善定期會議制度、資金制度以及爭端解決制度等。

西北太平洋；溢油合作；法律框架

在海洋環境保護區域合作方面，最具代表性的是聯合國環境規劃署（UNEP）區域海洋項目（Regional Seas Program）。該項目始于1974年，將全球封閉及半封閉的海域分為若干區域，鼓勵每一區域的沿岸國家共同參與海洋環境保護。作為區域海洋項目的一部分，西北太平洋區域制定了《西北太平洋地區海上和沿岸環境的保護管理和發展的行動計劃》 （NOWPAP，簡稱《西北太平洋行動計劃》）。《西北太平洋行動計劃》制定后，為應對區域內突發溢油事故，成員國還建立了區域溢油應急合作機制。

1　構建西北太平洋海洋溢油合作機制的必要性

1.1海洋環境的整體性與各國經濟發展的不平衡性要求進行區域合作

區域合作保護海洋環境的首要原因是海洋環境的整體性。《聯合國海洋法公約》在序言中強調“意識到各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮”。海洋環境作為一個整體，是相互連通的。海水的流動性決定了海洋污染物不會因國別、行政區域的改變而停止，封閉或半封閉的海洋環境更是與周圍國家的利益密不可分（王颯，2014）。西北太平洋區域作為一個半封閉海域，自身凈化能力較弱，一旦發生污染事件，周邊國家的海域都將受到影響。海洋環境的整體性決定了在面對海洋環境問題時，區域內國家應采取合作治理的方式。

區域合作保護海洋環境的另一個原因是各國經濟發展的不平衡性。西北太平洋溢油合作涉及了中國、日本、朝鮮、韓國和俄羅斯5個國家。目前日本經濟實力和綜合國力強大，一直在區域內占據領先地位；韓國作為新興資本主義國家，緊追日本，是后起之秀；朝鮮作為半島安全問題的核心，形勢復雜，經濟水平落后；而中國和俄羅斯目前都處于經濟轉型期，各國經濟實力存在很大差距（姚瑩，2015）。經濟發展的不平衡導致各國海洋環境保護工作參差不齊。首先，海洋環境保護理念上，經濟發達的國家更注重海洋開發與環境保護的協調發展，海洋環境保護意識更強烈；而欠發達國家則更注重經濟發展，忽視了海洋環境保護。其次，環境科技水平上，經濟發達國家掌握更先進的環保技術，發展中國家的環境技術則要落后一些。由于溢油事故比較復雜，需要投入大量的人力、物力、財力，非一國之力所能承受。因此，區域內國家應采取有效措施加強海洋環境保護領域的合作。

1.2西北太平洋區域的溢油風險大，需要進行區域合作

西北太平洋區域位于亞歐大陸最東面，是一個半封閉海域。需要指出的是，本文“西北太平洋區域”西北太平洋行動計劃所規定的海域范疇。作為區域海洋項目的一部分，西北太平洋行動計劃所涉及的海洋和海岸帶的地理區域大致為121°E-143°E，33°N-52°N，包括中國、日本、韓國、朝鮮和俄羅斯5個成員國，所涉及海域主要為黃海和日本海。西北太平洋區域地理范圍圖見1。

西北太平洋區域作為連接遠東、北美、東北亞地區的重要交通樞紐，海上航運繁忙。區域內中國、日本、韓國都是石油進口大國，油輪密集，易造成碰撞及擱淺。國際郵輪船東防污染聯盟（ITOPF）曾對區域海地區溢油風險和防備狀況進行評估調查，結果顯示西北太平洋區域溢油風險處于高位，而防備水平卻相對較低（Moller，2003）。西北太平洋行動計劃數據和信息網絡區域活動中心的報告顯示：西北太平洋區域1990-2011年間發生了19起重大溢油事故（大于1 000 t），155起中等溢油事故（50～1 000 t），103起小型溢油事故（小于50 t） （NOWPAP DINRAC，2011）。其中比較重要的有：1997年俄羅斯“納霍德卡”號油輪在日本海域沉沒，大約3 700 t的重燃料油溢出，大面積地污染了日本海岸（李嚴，1999）。2007年，中國香港籍油輪“Hebei Spirit”號在韓國西海岸泰安海域停泊期間與接駁船相撞，導致油船左側3個儲油艙破裂，1萬多t原油入海，給當地海洋生態環境造成巨大損害（邢建芬等，2013）。

圖1　西北太平洋行動計劃地理范圍

由于海上溢油具有突發性、向周邊海域的擴散性、潛在的損害性以及處置上的復雜性等特點，區域內國家依靠自身能力往往無法快速有效地解決溢油問題。因此，國家和地區間必須建立起海上溢油應急合作機制，依靠國家間共同的力量來應對和處置此類突發問題。

此外，中國作為西北太平洋區域成員國之一，在該區域有著重要的海洋戰略利益。2013年，習近平總書記提出了建設21世紀海上絲綢之路的戰略構想。隨著海上絲綢之路的拓展，將會增強中國與周邊國家的經貿往來，海上航運將更為繁忙。為此必須加強互聯互通，積極推進海洋合作，共同探討海洋環保、航道安全、海上搜救、防災減災等領域的合作路徑。積極參與西北太平洋區域溢油合作制度化建設既有利于維護中國“走出去”的戰略利益，又可以為國內溢油應急處理提供有益經驗。

2　西北太平洋海洋溢油合作現狀及法律缺陷

2.1西北太平洋區域海洋環境合作框架的制定

在聯合國環境規劃署的推動下，日本、中國、韓國和俄羅斯在1994年第一屆政府間會議上通過了該區域海洋環境保護的合作框架——《西北太平洋行動計劃》 （NOWPAP）。《西北太平洋行動計劃》制定后，為了加強海洋污染防備與反應領域的區域合作，成員國經過一系列會議討論，最終在2003正式通過了《西北太平洋行動計劃區域溢油應急計劃》 （簡稱《溢油應急計劃》）和《西北太平洋地區海洋污染防備反應區域合作諒解備忘錄》（簡稱《諒解備忘錄》）。根據《西北太平洋行動計劃》的要求，成員國還于1999年成立了海洋環境應急響應區域活動中心 (MERRAC)，負責區域內海洋污染—包括溢油的應急與反應活動。

《西北太平洋行動計劃》實施以來，成員國之間進行過幾次溢油應急演習，提高了應對海上突發事件的協調、指揮和應急反應水平。2007年“Hebei Spirit”油輪發生泄漏，NOWPAP海洋環境應急響應區域活動中心應韓國政府請求，啟動應急計劃，中國立即組織援助行動，發揮了較好的示范作用。

西北太平洋區域溢油合作雖然取得了一定成就，但除組織了幾次溢油應急演習之外，基本停留在會議討論與情報交流階段，各國政府沒有提出溢油應急合作方面的進一步措施，溢油合作進展緩慢。

2.2西北太平洋區域海洋溢油合作的法律缺陷

2.2.1國際油污防治法律體系在西北太平洋區域的適用性

隨著石油需求的急劇增長，海上油污問題不斷涌現，沿海國家、相關國際組織和整個國際社會都意識到需要通過法律手段來治理海上油污問題。基于此，國際社會相繼通過了多項關于石油污染防治的法律，以應對污染預防、應急合作、損害賠償問題。污染預防方面，1954年《國際防止海上油污公約》 （簡稱《油污公約》）、1973年《國際防止船舶造成污染公約》及1978年議定書（簡稱MARPOL73/78）構成了國際防止船舶污染的法律框架，對適用對象船舶、禁止油類排放的區域、排放設施要求、排放標準、油污排放總量等都做出了規定，有效防止了船舶排油污染海洋（翟雅寧，2012）。應急合作方面，為抵御大型突發性溢油事故，國際海事組織于1990年制定通過了《國際油污防備、反應和和合作公約》 （簡稱《OPRC90》），要求締約國采取一切適當有效措施應對石油污染事故。損害賠償方面的國際法律主要包括《1969年國際油污損害民事責任公約》及其議定書（簡稱《民事責任公約》）、《1971年設立國際油污損害賠償基金國際公約》及其議定書（簡稱《基金公約》）、《1996年國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》 （簡稱《有毒有害責任公約》）、《2001年燃油污染損害民事責任公約》 （簡稱《燃油公約》），確立了責任歸屬原則、賠償范圍與限額、強制保險制度等，形成了一套較為完善的油污損害與賠償國際法律制度體系（王亞，2012）。

上述法律確定了油污防治的基本原則，在石油污染防治方面影響力深遠，但并不能完全適用于西北太平洋區域溢油合作。首先，行動計劃4個成員國都是有選擇性地加入公約，每個成員國加入的公約體系并不完全相同，沒有統一的法律規則可遵守。其次，與應急合作相比，國際油污防治法律體系更多關注油污損害賠償問題，而目前專門針對應急合作的公約只有1部——《國際油污防備、反應和合作公約》，其他關于應急合作的問題大多零散分布于各項法律中。而應對西北太平洋突發性溢油事故，首要的原則就是應急合作。再次，就《國際油污防備、反應和合作公約》而言，雖然區域內4個成員國均加入了該公約，但公約在對油污應急計劃、油污報告程序、國家防備和反應系統、油污反應國際合作、機構安排等進行規定時，沒有說明締約國不履行義務的法律后果，對成員國缺乏強制約束力。

2.2.2西北太平洋區域合作模式自身的法律缺陷

作為UNEP區域海洋項目之一，西北太平洋區域海洋環境合作的框架為《西北太平洋行動計劃》。但《西北太平洋行動計劃》本身并不具備任何法律效力。在《西北太平洋行動計劃》草案的討論上，日本政府代表團表示，盡管他們理解具有法律約束力的公約在將來具有十分重要的意義，但是目前不接受任何帶有法律約束性的表示，反對在草案中使用任何帶有“法律”及相關意思的詞匯，也不會加入任何帶有法律約束力的公約體系當中。中國代表團也表示，行動計劃不應該影響參與國現有和將來的國內立法。日本和中國的觀點得到了其他國家代表團的贊同，經過妥協，草案中所有包含“法律”及相關意思的詞匯都被刪除，所有關于“公約”及“議定書”的表示在日本和中國的堅持下全部用“有效手段 (effective measures)來代替（溫璐，2012）。最終該區域沒有簽署任何公約和議定書,《西北太平洋行動計劃》也因此不具有法律效力。

行動計劃制定后，區域各國又制定了《應急計劃》和《諒解備忘錄》作為溢油合作的指導文件。但《應急計劃》只是對聯合反應行動的基本工作進行了安排，并沒有明確規定各成員國不履行義務應承擔的法律后果。《備忘錄》也只是強調各國應意識到海洋環境的重要性并進行合作，其最后一條明確規定“《應急計劃》和《備忘錄》不對成員國造成任何具有法律約束力的義務”（UNEP,2003）。這種情況下，區域內成員國在參與海洋溢油應急合作時，沒有統一的法律規范作為依據，也沒有必須要履行的義務，這無疑會影響到應急合作效率。

3　其他區域海洋環境保護法律機制的可借鑒性

聯合國環境規劃署下屬的14個區域海洋項目中，大部分區域都建立了制度化的區域合作法律體系，其中可為西北太平洋區域借鑒的主要是波羅的海區域法律模式和地中海區域法律模式。

3.1波羅的海模式

3.1.1波羅的海模式的形成

波羅的海區域污染應急合作始于20世紀60年代末。當時該區域內存在資本主義、社會主義兩種不同的陣營，“東西方”之間冷戰和對峙，導致區域政治格局復雜。早在1969年，沿岸各國就曾試圖締結專門的油污公約。但是，當時東西方陣營之間針對民主德國問題有不同觀點，治理油污的公約草案最終未能生效（張相君，2007）。影響波羅的海區域合作的最大問題是民主德國的身份問題，代表資本主義陣營的北約一方不承認民主德國的身份，而蘇聯則堅持民主德國的參與是其簽訂任何國際環保公約必不可少的一個條件（翟偉康，2007）。民主德國問題引起的政治博弈一直持續到兩德關系正常化。1972年，兩德領導人簽署條約，正式承認了民主德國的獨立身份，從而解決了影響區域合作的最大政治矛盾。1974年，面對波羅的海海洋環境的惡化，7個沿岸國—丹麥、芬蘭、聯邦德國、民主德國、波蘭、瑞典和前蘇聯在1974年簽署了《保護波羅的海海洋環境的赫爾辛基公約》 （簡稱《赫爾辛基公約》），并根據公約成立了赫爾辛基委員會，作為公約框架下區域合作的管理機構。

3.1.2波羅的海模式的法律制度特點

波羅的海海洋環境合作機制最大的特點是將區域海洋環境問題作為一個整體綜合保護。公約正文立足于保護海洋環境的整體，而具體問題則以附錄的形式予以規定。目前《公約》包含7個附錄,分別針對有害物質、環境利用及科技利用的最優標準、防止陸源污染、防止船舶污染、防止海洋傾廢及其他物質的污染、防止離岸活動造成的污染以及對污染事故的反應等方面做出了具體規定（王曉艷，2014）。以上7個附錄是《公約》針對波羅的海區域最嚴重的污染領域做出的具體規范，締約國在簽署《公約》時，必須同時簽署附錄，承擔附錄部分規定的具體義務。

這種法律模式避免了重新簽署議定書對合作的不利影響，但公約制定、簽署、生效的難度較大。另一方面，為使公約及附錄作為一個整體被締約國接受，公約所制定的規范較為籠統，影響其執行效果。

3.2地中海模式

3.2.1地中海模式的形成

作為UNEP區域海洋項目下第一個行動區域，20世紀70年代中期，聯合國環境規劃署的介入大力推動了該區域海洋環境保護。1975年，聯合國環境規劃署邀請地中海區域16個國家和歐共體，一起通過了地中海區域行動計劃，并于次年巴塞羅那會議上通過了《保護地中海防止污染的巴塞羅那公約》 （簡稱《巴塞羅那公約》）。為鼓勵更多的沿岸國家加入，公約只是規定了各國的基本義務，而具體污染領域的義務和規范還需通過簽署議定書來界定。從1976年制定的第一項關于海洋傾廢的議定書開始，30多年間地中海區域關于海洋環境各個方面的議定書不斷地制定和通過。正在生效中的議定書有如下幾個:《保護地中海免受來自船舶與飛行器傾廢污染的公約》、《關于保護地中海免受來自大陸架、海床和海底勘探與開發污染的議定書》、《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》、《保護地中海免受陸源物質污染的議定書》、《關于在阻止來自船舶的污染以及在緊急情況時防治地中海污染的合作議定書》和《地中海海岸區域綜合管理議定書》 （張晨，2009）。每個議定書都對其目標、方法和締約國義務做了明確的規定。

3.2.2地中海模式的法律制度特點

地中海區域獨具特色的法律模式，即公約—議定書模式對于西北太平洋區域海洋環境保護法律制度的構建具有重要參考意義。該模式下框架公約只對締約國基本義務做一般規定，而締約國在具體問題領域的義務需要通過簽署各項議定書來界定，締約國可根據自身經濟發展水平和環境狀況自行決定各項議定書具體簽署時間，保證了各方可基于自身不同履約能力不同程度地參與到合作中去。這種模式具有很大的靈活性，在規定環境環境保護基本義務的基礎上，使得海洋環境保護合作可以先從某個具體問題出發，再逐步擴大到其他領域。

4　西北太平洋區域溢油合作法律框架構建設想

4.1西北太平洋溢油合作法律框架構建應遵循的原則

完善的法律體系是西北太平洋區域溢油合作的制度保障，現階段該區域溢油合作因缺乏具有約束力的法律體系而進展緩慢，因此區域內各國應致力于構建區域合作海洋環境保護法律框架。

任何法律的制定、發展和適用都有其基本原則，西北太平洋海洋環境保護法律體系的構建也不應例外。以《聯合國海洋法公約》為主體的國際海洋環境保護法律體系確立了海洋環境保護的基本原則，具有普遍適用性。構建西北太平洋區域海洋環境保護法律體系，應在考慮區域具體情況的基礎上，遵循國際環境法基本原則，主要包括以下幾項原則：尊重國家主權原則；合作原則；預防為主原則；污染者負擔原則等。

4.2西北太平洋區域溢油合作法律框架構建形式

區域海洋環境保護法律體系的構建，要符合區域內的政治經濟狀況和海洋環境現狀。目前該區域政治利益不一致，經濟水平差異較大，海洋環境污染嚴重。在此情況下，可以效仿地中海區域，建立公約—議定書體系。

要在西北太平洋區域建立公約—議定書模式的海洋環境保護法律體系,首先面臨的是框架公約的制訂。參照《赫爾辛基公約》和《巴塞羅那公約》的內容，新的框架性公約至少需要包括以下幾個方面：（1）劃定行動計劃的地理范圍，明確行動計劃的宗旨、目標和各締約國基本義務；（2） 確定區域內海洋環境保護面臨的主要問題以及合作解決方式；（3）明確締約國必須在海洋環境監控、污染治理、科學技術領域進行合作；（4）對行動計劃的機構設置及資金安排做詳細說明；（5）公約的簽署、通過和生效、修訂及與其他公約之間的關系。

框架公約制定后，需盡快達成具體議定書來界定各國在具體污染領域的的義務。在溢油合作方面，需盡快達成防止溢油污染的議定書，明確規定各成員國的具體義務和法律責任，以保障議定書的順利執行。國際社會溢油應急合作最重要的公約為《1990年國際油污防備、反應與合作公約》，西北太平洋區域四個成員國均已加入該公約，因此在制定防止溢油污染的議定書時，應參考OPRC 1990的相關規定。

4.3相關法律制度的完善

海上溢油應急合作涉及多個國家人力、物力、財力的投入，是一項復雜的系統工程。為快速有效地應對突發性溢油事故，西北太平洋區域應在建立公約—議定書體系的基礎上完善相關法律制度。

4.3.1定期會議制度

海上溢油事故的復雜性決定了不能依靠單一國家的力量來解決這類問題，國家和地區間必須建立有效的合作機制共同應對。為了加強合作力度，首先應在西北太平洋區域內成立一個溢油防備與反應合作論壇，作為溢油事務的交流平臺。在此基礎上定期舉行會議，進行溢油經驗的研討和交流，分享本國溢油研究開發成果。目前西北太平洋區域與溢油相關的會議主要有國家主管部門會議、海洋環境應急響應區域活動中心焦點會議，這些會議旨在促進各國就區域溢油應急合作進行對話，應繼續維持。同時，還應召開專門的論壇會議，鼓勵區域內的專家學者分享研究成果，以實現溢油資料和技術的共享。

4.3.2資金保障制度

為提高區域溢油應急合作的效力，必須提供充足的財政保障。目前西北太平洋區域溢油活動資金來源于西北太平洋行動計劃信托基金，存在資金來源渠道不暢、分配方式不科學的問題。基于此，應在西北太平洋區域設立溢油反應專項基金，由區域內各締約國按一定比例進行繳納；其次，設立專門的基金管理委員會，由成員國人員共同組成，管理溢油反應基金；再次，明確基金用途，將基金分為應急基金和科研基金，前者用于溢油事故發生時的應急反應（清污、救援等），后者用于科研，為區域內的海洋環境專家提供長期的項目支持；最后，要定期公布基金征收額度，溢油事故應急處理費用，以增強基金透明度和公眾的信任度。

4.3.3爭端解決制度

用和平方式解決爭端是《聯合國憲章》以及其他國際法律規范所確認和遵循的基本原則（梅宏等，2014）。西北太平洋區域復雜的政治利益格局決定了各國在海洋環境合作中難免產生爭端，因此需要在西北太平洋區域建立合適的爭端解決制度，設立專門的爭端解決機構—爭端協調委員會。爭端協調委員會由各成員國派出代表組成，委員長由每一成員國輪流擔任。爭端產生時，首先通過協商的方式解決，即雙方通過談判達成一致意見。若無法通過協商解決，則將爭端提交給爭端協調委員會處理，委員會需對受理的爭端進行審查，作為中間機構就爭端事項進行調解。

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（本文編輯：袁澤軼）

Construction of legal framework on oil spill cooperation in the Northwest Pacific region

LIN Quan-ling，JIA Xin
（College of Marine Sciences,Shanghai Ocean University,Shanghai 201306,China）

With the increased risk of oil spill in the Northwest Pacific Region,it's urgent to establish an effective cooperative regime.However,the cooperative mechanism established in Northwest Pacific Plan can't work well for lacking of binding measures.The international oil spill legal system can't properly improve the cooperation either.Convention-Protocol Model in the Mediterranean region sets a good example for us to construct the legal framework in the Northwest Pacific Region.A series of legal systems should be established to support the oil spill emergency response cooperative mechanism,such as the regular conference system,stable financial system,the dispute settlement system,etc.

Northwest Pacific;oil spill cooperation;legal system

DF969；X55

A

1001-6932（2016）05-0488-06

10.11840/j.issn.1001-6392.2016.05.002

2016-03-29

2016-04-28

國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術重點實驗室開放基金。

林全玲（1977-），女，博士，碩士生導師。主要研究方向為海洋政策與法律。電子郵箱：qllin@shou.edu.cn。