臺灣十二年“國教”：內涵、原因、弊端

姚靜

[摘要]隨著社會經濟的發展，臺灣從2011年開始啟動十二年“國教”，以提升學生素質及臺灣競爭力、緩解升學壓力。臺灣十二年“國教”的兩大核心要點是免費與免試，以免試為主要關注點，在解讀臺灣十二年“國教”內涵的基礎上，介紹十二年“國教”的發展歷程，分析其推行原因及實行過程中可能產生的弊端。

[關鍵詞]臺灣；十二年“國教”；義務教育；免試

[中圖分類號]G642.4[文獻標識碼]A[文章編號]10054634（2016）050120052013年6月，在臺灣延續了13年的“基本學力測驗”（類似于大陸的中考制度）正式走入歷史。臺灣于2014年起全面實施十二年“國民基本教育”（以下簡稱十二年“國教”）計劃，“基本學力測驗”將被國中教育會考和特色招生考試代替。臺灣十二年“國教” 計劃在一片質疑聲中悄然上路。本研究以此為背景，介紹臺灣十二年“國教”的內涵、原因，分析十二年“國教”推行的原因及其實行過程中可能產生的弊端。

1十二年“國教”的內涵與解讀

1.1內涵

十二年“國教”是臺灣2011年開始啟動，2014年起全面實行的教育政策，是將現行的“九年國民基本教育”向后延長3年。十二年“國教”分兩個階段，前九年為義務教育階段，維持現制，依《國民教育法》和《強迫入學條例》規定辦理，對象為6至15歲學齡的學生，主要內涵為：普及、義務、強迫入學、免學費、以政府辦理為原則、劃分學區免試入學、單一類型學校及施以普通教育[1]。后三年為高級中等教育，包括高中、高職的3年以及5年專科學校（以下簡稱五專）的前三年，對象為15歲以上的學生，主要內涵為：普及、自愿非強迫入學、免學費、公私立學校并行、免試為主、學校類型多元及普通與職業教育兼顧。其目的是培育學生共同核心價值，提升學生素質及臺灣的競爭力、緩解升學壓力并引導國中正常教學、照顧弱勢學生以促進教育機會均等，屬于非強迫性教育階段。

1.2解讀

要理解十二年“國教”的內涵，首先需要明確義務教育和國民教育的區別，義務教育是根據法律規定，適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，具有平等、強制的性質[2]。義務教育既是國家對人民的義務，也是家長對國家和社會的義務。即十二年“國教”的前九年，家長有義務送孩子去念書；第十至十二年則是政府有義務提供高質量的高中、高職教育給想升學的孩子。在此基礎上，可以將臺灣十二年“國教”的后三年做以下解讀。

（1）普及。為15歲以上的學生提供均等的教育機會；（2）自愿非強迫入學。教育部門將提供足夠且多元就學機會，但尊重學生與家長的教育選擇及參與權，不強迫入學，也就是說受教育是學生的權利而非義務；（3）免學費。本階段將免收學費，但仍須繳納雜費、代收代付費及代辦費；（4）公私立學校并行。本階段采取公立學校（“國立”、直轄市立、縣市立）與私立學校并行的方式。獲學費補助的私立學校需要和公立學校一樣受到嚴格的監督與評鑒，以確保教學正常進行、提高辦學質量；（5）免試為主。本階段國中畢業生75%以上將采取免入學測驗方式升入高級中等學校（高中、高職或五專），但主管教育行政機關應保留招生區內少部分名額，供學校進行特色招生（特色招生是其中1項重要條款），使少部分學生通過考試分發入學、甄選入學等方式進入獲準辦理特色招生的高中、高職或五專就讀；（6）學校類型多元。本階段實施機構包括高中（含實驗中學、完全中學、綜合高中）、高職、五專的前三年、特殊學校及進修學校，且允許辦理非學校型態實驗教育；（7）普通教育與職業教育兼顧。十二年“國教”重視“以學生為中心”的教學，高級中等教育階段將為國中畢業生提供普通高中、職業學校、五專等選擇，并分別施予適當的課程和教學，使每個學生的潛能都能得到開發。

2臺灣十二年“國教”的發展歷程

隨著社會與經濟的發展，臺灣義務教育的年限不斷延長。1935年，臺灣開始實施義務教育，年限僅為1～2年。1944年，臺灣公布《國民學校法》，“國民教育”為6年，義務教育年限為4年。1949年以后，“國民義務教育”年限達到6年。1968年起臺灣將“國教”延長至前期中等教育階段（9年），起初國中階段教育雖免學費、學區內免試升學，但因條件所限并未強迫入學，故不屬于義務教育，只能稱為“國民教育”。1979年，臺灣公布《國民教育法》，確定九年“國民教育”為義務教育；1982年，臺灣修正公布《強迫入學條例》，6～15歲學童全面強迫入學。自20世紀80年代起臺灣即有延長九年“國民教育”的呼聲，但各界一直有不同意見。1983年，臺灣“教育部”提出“試辦延長以職業教育為主的國民教育”的主張，為國中畢業后就業未滿18歲者提供部分時間的職業補習進修教育。1989年臺灣“教育部”積極研議延長“國民教育”年限為12年之可行性，“行政院”于1990年核定頒布《延長國民教育初期計劃——國民中學畢業生自愿就學高級中等學校方案》[3]。1993年臺灣“教育部”提出《發展與改進國中技藝教育方案——邁向十年國教目標》。1999年6月臺灣公布《教育基本法》，其中第11條規定：“國民基本教育應視社會發展需要延長其年限”，為延長“國民教育”年限提供了法源依據。21世紀初期延長“國教”的呼聲再起，2003年1月，臺灣“教育部”正式成立4個研究小組，進行有關實施十二年“國教”的理論基礎研究、辦理模式、教學資源及課程、教育經費需求評估的研究。2007年，臺灣“教育部”成立十二年“國民基本教育”工作小組、推動十二項前置準備措施及完成《十二年國民基本教育規劃方案》；同年2月，“行政院”宣布于當年開始推動十二年“國教”，并決定自2009年起全面實施。然由于理念及實務上仍有許多爭議，以致該項想法始終未能落實。之后，中小學教育永續發展委員會、家長團體、部分學者及民間團體，一再建議、呼吁積極推動十二年“國教”。“教育部”為積極響應各界意見，于2010年8月28～29日召開之第八次教育會議，在“新世紀、新公民、新承諾”的政策視野中，特別規劃中心議題“升學制度與十二年國民基本教育”進行討論。2011年，馬英九在元旦祝詞中，揭示“百年樹人、百年生機、百年公義、百年和平”等4大方向，并宣布自此啟動十二年“國教”，預定2014學年高中高職學生全面免學費、大部分免試入學，免試成為十二年“國教”的核心要點之一。

3臺灣推行十二年“國教”的原因分析

臺灣推行十二年“國教”的主要理由有5點：（1）臺灣經濟與教育發展的需要；（2）穩健緩解當前中小學教育問題，提升高級中等教育質量的需要；（3）隨著學齡人口減少，政府有能力負擔所需經費；（4）政治原因；（5）反映民意需求，積極響應社會期待。

3.1臺灣經濟與教育發展的需要

隨著經濟的發展、社會的進步，20世紀后期受教育者不再是少數社會菁英或優勢階層所獨享的特權，這逐漸被視為基本人權之一，接受基本教育的年限逐漸延長是大勢所趨，成為世界先進國家普遍的國民教育政策。國外教育先進、經濟發達的國家，為了提高國民素質，均積極推動國民教育（義務教育）向上（高中階段）及向下（學前教育階段）延伸的制度，如德國、荷蘭實行十三年國民教育，美國、英國、澳大利亞等國家推行十二年國民教育。1998年，張鈿富在“國民教育政策與行政學術研討會”上發表《新世紀的國民教育發展策略》一文，認為在教育發展的軌跡中，從“基礎教育全民化”演變到“中等教育全民化”轉換到“高等教育全民化”發展到“終身教育全民化”，這些都是教育發展的大趨勢。從臺灣教育發展的客觀事實來看，根據臺灣“教育部”統計處資料顯示：臺灣1996～2003年的國中升學率已經從90%提升到95.74%，教育已經普及化，具備實施十二年“國教”的條件。因此，臺灣通過“國教”年限的延長，涵蓋小學、中學、高中、高職及五專的前3年，已然成為提升學生整體素質的關鍵所在。

3.2緩解當前中小學教育問題的需要

由于高級中等教育位居臺灣學制中間，具有承上啟下的關鍵作用，推動十二年“國教”，增加對其經費投資，預期效益顯著：對上，能奠定高等教育與技職教育厚實基礎，提升大學生程度，消除近年低分入大學現象；對下，因為學校環境改善與質量提升，促使家長更愿意讓子女就近及適性入學，不再盲目擠入“明星”學校，可以有效減緩過度升學壓力，讓國中國小教育逐步轉趨正常，及早培育學生創新能力。另外，推行十二年“國教”有利于繼續升學或就業，消除社會出現類似國外不升學也不就業的現象，減少社會問題。因此，臺灣投資本階段的經濟與非經濟效益，均遠高于其他教育階段。

3.3配合學齡人口減少的趨勢

臺灣實行九年“國民教育”已超過40年，隨著社會、經濟的發展，人口結構改變，尤其是生育率減幅劇增，對各階段學生生源及教育環境品質的沖擊正逐漸顯現。“臺灣2012～2060年人口推計”報告指出，2012～2022年，6～21歲學齡人口將減少25.0%；自2015年起，15～64歲工作年齡人口將逐年下降；2060年每10人中將有4名65歲以上老人[4]。從以上數據可以推斷，臺灣少子女化趨勢會越來越明顯，未來的高中生人數會愈來愈少，造成國中及高中高職學生人數逐年下降。臺灣人口結構快速高齡化，未來工作年齡人口減少、高齡人口迅速增加、出生數減少等態勢日趨明顯，長期而言對臺灣人工作、退休及生活都會產生深遠影響。因此，臺灣急需推行十二年“國教”，以提升學生素質、提高生產力，如此才能在學齡人口、工作年齡人口減少的情況下，適應社會需求。

3.4政治原因

從教育與政治的關系上看，十二年“國教”不僅是教育部門的重要政策，而且是政治“大選”的政見之一，歷任“政府”紛紛以操作政治議題的模式宣傳十二年“國教”。陳水扁在任期間，于2003年9月舉行了“全國教育發展會議”，將十二年“國民教育”列案討論，并達成了階段性推進十二年“國教”的共識；2008年，馬英九亦將十二年“國教”納入自己的“競選”政見之中，有允諾，自然就有兌現的壓力。

3.5社會各界的共識與期待

臺灣原定2009年起全面實施十二年“國教”，然由于理念及實務上仍有許多爭議，以致該項想法未能落實。2009年7月12日，臺灣來自各縣市83個家長團體及教育團體發起“我要十二年國教大游行”，并提出“不要采計在校成績，要廢除基測免試上高中職”“不要岐視，要讓每個人都讀優質的高中職”“不要扭曲的生活，要健康快樂的心靈”“不要罐頭工廠，要有競爭力的適性教育”等訴求。可見實施十二年“國教”是多年來社會各界的共識與期待。

4十二年“國教”可能導致的弊端

臺灣推行十二年“國教”是教育與經濟發展的大趨勢，值得肯定，但在現階段制度執行、操作過程中會面臨很大挑戰，可能帶來一些弊端。

4.1制約“明星”高中的發展

臺灣“明星”高中具有悠久的歷史與傳統，是推動社會前進的動力之一。在學校制度上，具有適度分流、因材施教的特點，因此短期內無法改變“明星”高中存在這一事實。“建國中學”（簡稱建中）和臺北市立第一女子中學（簡稱北一女）是臺灣最優質的兩所高中。在馬英九宣布推行十二年“國教”之后，現有高中生中最大的反對聲也來自這兩所中學。“明星”高中對十二年“國教”的反對主要集中在免試入學的方式上，根據十二年“國教”“免試為主、特招為輔”的招生方式，建中和北一女紛紛要求只開放15%的免試入學比率，以控制生源。對此，臺灣“教育部”不得不運用強硬手段，通過修改“高級中學學校多元入學招生辦法”明文規定，2014年起，總計免試招生名額須達到75%，各校免試比率至少25%，如有“明星”高中不遵守該規定，以違法處理。

“明星”高中從前的“門檻”是成績，有實力就可以進入“明星”高中；若改以學區分配學校，“明星”高中多聚集于都市繁華地帶，這意味著有足夠的財力居住于該學區內，即可就讀，然而，沒有財力卻有實力的學生則被分配到資源及師資較差的學校，耽誤了其深入學習的機會，也阻礙了“明星”高中的特色發展。可見，如果一味地追求十二年“國教”的免試入學，忽視“明星”高中的重要作用，對臺灣教育發展無益。

4.2產生新的不公平

十二年“國教”的兩大核心要點是免費與免試，僅組織初中教育會考，會考不列分數，分3級（精熟、基礎、待加強）。絕大多數家長自然支持免費，不過也有少數人擔心教育財務增加，勢必排擠其他政務經費的開支。至于免試上高中，臺灣目前爭議更大。按臺灣教育部門規劃，全臺以縣市行政區為基礎，劃為基北、桃園、竹苗、花蓮、臺東、澎湖、金門等15個學區，在學區內，鼓勵考生就近入學。島內高中75%的名額免試錄取，如果1所學校申請人數過多，再進行“超額比序”（包括比體能、志工時數、競賽成績等），甚至靠抽簽決定誰上這所高中。而其他25%的名額辦理特色招生，主要是“明星”高中通過考試選拔學業、藝體方面優秀者。取消“基本學力測驗”，想上高中還要靠“超額比序”甚至是抽簽，必然會產生新的不公平，引發家長的焦慮。

4.3邊緣化高職

九年“國教”與十二年“國教”有很大差別，九年“國教”的國中同質性很高，基本上以升學為導向；十二年“國教”卻分成以技術導向的高職體系和以升學導向的高中體系。目前，有些學生家長認識到自己孩子的分數太低，所以同意孩子去高職學習技能，早點學習一技之長，為工作做準備，但在兩種體系并行的情況下，家長更傾向于讓孩子選擇可以繼續升學的高中，因為高中已經免費，“讀完高中后參加大學考試，拿個大學文憑才好找工作”的觀念已經根深蒂固。家長將沒有升學意愿的學生強迫性地送進了以升學為導向的高中，而每間高中均有人數限額，“沒意愿的被送進去，有意愿的反而因為學區問題被迫放棄某些學校”，這就等于同時在削弱高職跟高中兩個體系[5]。

4.4面臨教育平庸化的危險

臺灣教育改革的精神是讓學子免除考試與升學壓力，也讓真正的資優生朝特色方向發展。因此，在教育體制方面，學生進入高中不需要參加“初中學生基本學力測驗”，這種免除考試的升學方式會在一定程度上導致教育的平庸化。有考試，才會有壓力，有壓力才有動力，取消學生“基本學力測驗”，沒有壓力和動力，也降低了學生的學業能力，這不利于提高學生整體素質，可能導致教育平庸化。另外，十二年“國教”實行免試入學、“混材”教育，將很會讀書的學生和學習很慢的學生放在同一個教室，很可能達不到教學目標，學習慢的學生跟不上教學進度，最終被教師放棄。對絕大多數中等程度的學生而言，他們發現用不用功沒有多大關系，最后能進哪一所學校不看成績，所以他們會更不用功，因此，十二年“國教”可能讓中后段的學生更加弱勢。新的制度之下，十分有野心的學生也沒有減少壓力，他們需要更用功，因為“明星”學校的名額減少了，要想進入“明星”高中必須比原來更努力學習[6]。

推行十二年“國教”是一項巨大工程，牽一發而動全身，不僅牽涉教育體制的變革，而且還涉及政治、經濟、社會等層面，必須根據十二年“國教”的需要逐一調整。因此，為了讓學生更好地升學、就業，學校尤其是高職學校必須強化職業生涯教育，引導學生為升學、就業做好準備；教育部門必須建立確保學生品質的學力測驗相關機制；教師需改變現行的教學理念與教學方式。臺灣推行十二年“國教”，可能在過程中有不完美的地方，有疑慮重重與不習慣的地方，但要方向正確，方式公平公開，評量有憑有具，特色延展成熟，這將會是世界教育發展的大趨勢。

參考文獻

[1] 張睦楚.臺灣“十二年國民基本教育”及其對大陸教育政策實施的啟示[J].當代教育科學，2014（9）：37.

[2] 康安峰.論義務教育階段的教育選擇權與教育公平[J].基礎教育，2009（10）：3033.

[3] 閆闖.成就每一個學生——臺灣地區十二年國民基本教育計劃解讀[J].世界教育信息，2013（6）：6768.

[4] 臺灣人口結構呈少子化、老齡化[EB/OL].（20130927）[20160401].http：//www.chinanews.com/tw/2013/0927/5332663.shtml.

[5] 論十二年國教隱憂——有想過會有一個世代被犧牲嗎？[EB/OL]. （20120429）[20160401].http：//www.ettoday.net/news/20120429/42587.htm#ixzz3a66mAXF8.

[6] 李家同.我對12年國教的16點看法與7疑慮 [EB/OL].（20120612） [20160401].http：//www.ettoday.net/news/20120516/46686.htm#ixzz3a63OAi29.

Taiwan twelve years′ national basic education：connotation，

causes and disadvantages

Yao Jing

（FuJian Institute of Education Research， FuZhou，FuJian350003，China）

AbstractWith the development of social economy， Taiwan start twelve years′ national basic education in 2011.In order to improve students′ quality and competitiveness of Taiwan， they relieve the entrance pressure.Free an exemption are the two core of twelve years′ national basic education.This paper interprets the connotation of Taiwan twelve years′ national basic education，then introduced the development of it，analyzes the implementation of its causes and possible defects.

Key wordsTaiwan；twelve years′ national basic education； compulsory education；exemption