發展規劃機構在高校預算體系中的角色研究

李　碩，陳玉君，薛亞琴

（南通大學，江蘇　南通　226019）

發展規劃機構在高校預算體系中的角色研究

李碩，陳玉君，薛亞琴

（南通大學，江蘇南通226019）

目前的高校預算管理工作大多由財務部門牽頭開展，在高校上級部門預算中，財務部門能夠掌握足夠的信息，具備足夠的知識來開展這項工作，但是在校內預算工作中，由于高校財務管理體系導致財務人員缺乏詳細的高校學科建設、人才培養、發展規劃的相關資料和信息，使得校內預算編制方案質量粗糙，視角狹隘，不能很好的契合高校發展戰略。同時，高校設置的發展規劃部門在建立高校發展戰略方案時，也往往缺乏資金狀況的考量，導致高校發展規劃方案缺乏經濟基礎，容易導致高校決策者發生誤判，使得高校發展困境重重。文章研究了在高校預算管理工作中，兩部門聯合工作的模式以及發展規劃機構的參與方式與角色。并對高校獨立預算機構的設置進行了初步的探討。

高校；發展規劃機構；預算體系；角色研究

1　高校預算管理工作面臨的問題

當前我國高校部門預算及校內預算編制的模式大多都由財務部門牽頭開展。其中部門預算一般遵循依照上年度部門預算編制和執行情況，結合本年度招生預期，資金流預期，重大基礎設施建設計劃等財務部門能夠掌握的信息開展預算編制工作；校內預算按照各學院、部門提出的預算申請，結合財務部門對各部門、學院的訪談，調查等一系列的工作以及上年度預算數協商確定本年預算數額。這些慣常的預算編制工作模式造成了一系列的問題。

高校的年度預算與高校發展規劃不能互相適應，不同級別和不同期間的預算缺乏良好銜接，預算在公共資源的配置功能發揮受到約束，對高校發展規劃支持度不夠，甚至與發展規劃發生沖突；高校二級預算單位之間爭奪有限資源，預算控制力低下，削弱了高校核心競爭力；傳統預算在業績衡量標準上局限于單一的財務指標，忽視了非財務指標的作用，造成部門只顧短期利益忽視長遠利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業績評價上片面性和局限性，削弱了預算的評價、激勵作用；由于資源是有限的，但是需求卻沒有限度，這兩者之間的矛盾造成了不同利益主體在學校預算經費的分配上的博弈，引發的摩擦造成高校辦學成本的不斷上升，很大程度上影響高校體質和發展效益，所以需要根據高校發展規劃目標對經濟資源分配作出科學統籌安排。

財務部門作為高校內部以從事會計核算業務、執行財經法律和紀律為主的部門，雖然一直在努力提升其在高校的管理會計職能，但是由于高校作為國家投入資金但又不需要核算盈利成本的事業機構［1］，管理會計的職能從制度上來講難以很好的發揮。目前我國高校財務部門的主要職能仍然是使資金依法恰當的流入流出并確保其過程符合程序正義的要求，按照高校對資金使用的要求進行恰當的資金調度，保證高校各項事業合法有序開展，所以，高校財務部門的工作的側重點仍然在保證高校經濟活動的合法性以及資金鏈的維護上。而當前的高校預算編制工作，一般是在分管財務的校長領導下由財務部門來獨立開展預算工作并承擔責任。這種做法可能會造成預算編制方案視角狹窄，質量粗糙，受限于歷史窠臼，難以突出重點，無法很好的契合高校未來近中遠期發展規劃的目標，這尤其對資金不十分充裕的高校影響較大。同時財務部門也變成了校內預算編制過程中各部門、學院與之博弈的對象，其實財務部門的預算編制人員并不一定完全了解各學科專業知識和發展需求，對于學科建設的方向，步驟，重點等一般都不太熟悉。在與校內二級預算單位的博弈中盲目性很大，所以財務部門作為預算管理工作的主體性存疑。

目前我國高校為了對自身近中遠期的發展目標有一個科學合理的規劃，通常都設立了一個專門的二級部門，一般稱為“發展規劃處”，其主要職責為編制學校事業發展中長期規劃，引導高校事業發展路徑，對學校重大決策和改革發展的重要方案進行研究、論證，并形成戰略規劃方案，為領導層提供高校未來發展的決策和參考［2］。然而，若不能很好的將高校資金狀況及預期納入考量，則脫離經濟基礎的發展規劃就如空中樓閣，若高校決策層采納這樣的無經濟根基的發展規劃方案，極有可能對自身環境和形勢發生誤判，出現重大決策失誤，造成高校發展進程收放失度，不能精準控制發展步伐。主要表現為資金利用效率低下，高校發展裹足不前，或者是發生過度擴張，資金風險急劇增高的狀況。在我國的高校管理體系下，高校面臨的普遍問題是發展欲望強烈，基礎設施建設、科研投入、人才建設、學科建設齊頭并進，卻往往欠缺資金狀況考量，最終導致深陷資金缺口的泥淖無法抽身。

那么，某特定高校當前的發展決策基調，是收縮放慢步伐，還是繼續擴張呢？這個問題的提出為高校預算管理機構和發展規劃機構之間的聯合作業方式及其承擔的角色提供了一個可以探討和研究的課題。

2　預算管理和發展規劃工作結合必然性和可行性

2014年新預算法出臺，2015年1月1日正式施行，對高校預算管理工作全面化、精細化、透明化以及預算績效評價工作提出了新的要求。高校部門預算根據高校往年的收入支出狀況和本年的收支預期來編制，相對比較穩定，權利干擾和人為因素也較少，如果有變化也主要是根據預算法規和各級各類規章制度的修訂來對預算編制方法進行修正，財務人員具有足夠的專業知識，也能掌握足夠的信息開展這項工作。而校內二級預算工作由財務部門單獨負責實施和開展則顯得捉襟見肘。與此同時發展規劃部門卻游離在預算管理工作之外，在對本校經濟情況沒有深入了解的情況下，規劃學校未來發展的藍圖。這樣的預算方案難以適應新預算法對預算管理的新要求，而學校的發展戰略規劃質量也難以得到保證。

財務部門和發展規劃機構這樣孤立運作的管理模式，對于財務部門來說，就如同盲人騎瞎馬，造成的后果就是預算管理工作水平低下，不能較好契合學校的未來的發展規劃，預算分配易受公權力和話語權干擾，按鬧分配代替了科學分配，資金利用效率低下。對發展規劃部門的工作來說，制定出來的學校發展規劃與財務狀況脫離，無法很好地將學校所處的經濟環境和自身的經濟狀況作綜合考慮，容易使得高校決策者產生誤判，作出過于激進或者保守的決策，使高校的發展困境重重。

高校事業的發展，以經濟為基礎；高校經濟狀況的改善和提升，也需要依靠科學的發展規劃，高校管理工作的這兩個目標體互相需要，互相支撐。所以，這兩個職能部門在預算管理工作上的聯合作業勢在必行。

高校決策者在這項事關高校內涵建設的工作中應積極地、自上而下地引導雙方聯合開展工作。雙方在管理機制和工作流程的構建上也應遵循科學高效的原則。

3　高校發展規劃機構在財務預算工作中的角色及參與模式

3.1發展規劃機構在部門預算編制中的角色及參與模式

高校的部門預算方案，在某種程度上反映了高校發展規劃方案的成果，是歷年發展規劃方案效益的總體現。在財務部門編制完部門預算后，應形成預算編制方案及簡報交發展規劃部門審閱并提出修改意見，發展規劃部門在對預算編制報告的審閱過程中，可以檢驗歷年發展規劃方案在經濟方面的成效，在部門預算方案獲得批復之后，也應向發展規劃機構轉交一份，作為校內預算編制時，發展規劃部門研判和參與工作的依據。

此時，發展規劃機構在部門預算編制工作中的角色為預算報告收集，以往發展規劃方案成果驗證評價，對本年度的部門預算和籌劃中的發展規劃匹配度進行相互驗證，并對本年度的校內預算提出基本的指導性意見。

3.2發展規劃機構在校內預算編制中的角色及參與模式

校內預算和高校部門預算編制的方式、方法、管理機制多有不同，校內預算是財政下達到高校的預算資金在校內的再分配［3］。但是，校內預算方案除了平衡校內二級預算單位之間利益的功能之外，更應該從細節上體現高校發展的戰略。此時，高校發展規劃部門在校內二級預算的角色應發生根本性的轉變，從部門預算編制工作中的預算資料收集，預算方案與發展規劃成果驗證等主要是自我檢視的工作角色，轉變為校內預算中的主導角色，而此時財務部門則變為財務信息、制度、技術等數據和規則的支撐者角色。

部門預算批復之后，校內預算得以開展，所有二級預算單位同時向財務部門和發展規劃部門提交本部門預算方案后，發展規劃部門根據其歷年制定的涵蓋本年度發展規劃的目標綱要，對校內部門提交的預算方案進行梳理和檢視，形成初步意見報告；同時財務部門以部門預算為基礎，根據學校的資金狀況，對校內各部門學院提交的預算方案進行匯總整理，從資金角度切入，形成對校內預算方案整體資金用度的初步意見報告。

兩部門對校內預算方案意見報告具體的不同之處在于：發展規劃部門的報告應按照學校的發展規劃，依據統籌兼顧，突出重點的原則，主要從校內二級預算在總預算盤子中的分配比例角度，提出自己的意見報告。財務部門應依據部門預算中的收支預期數據和預算資金使用科目分配，對整體的二級預算匯總數據提出整體削減/擴充比例以及部門預算科目分配方案的意見報告。

發展規劃部門和財務部門交換報告文本，互相對對方的報告進行研判分析后，組織開展聯合工作會議，對各二級預算單位提交的預算方案共同進行研討和修改，形成統一的二級預算修改意見A，并按各二級預算單位分類，形成單獨針對二級預算單位的修改意見B1，B2，…，Bn。將Bx下發到各二級預算單位之后，兩部門共同持A對部分重點二級預算單位進行訪談調研，并接收所有二級預算單位的對Bx的反饋。調研和反饋期結束后，發展規劃部門和財務部門的再次開展聯合工作（會議），對二級預算單位的反饋和訪談調研結果進行整理修改，形成符合學校資金狀況和發展規劃要求的二級單位預算方案后，將新的校內二級預算方案交所有校領導，并將各部門二級預算方案分發給對應的部門，并請二級預算單位在一定的時限內向分管校領導提出意見。在此之后，召開校長辦公會（發展規劃部門和財務部門列席）討論決策本年度校內預算的最終方案。

在校內二級預算方案編制的工作中，應以發展規劃部門為核心引領，根據學校既定的和未來的發展規劃，對二級預算單位提交的預算方案進行調整和修改，而財務部門則是從提供學校資金狀況信息，部門預算信息，財經制度規范，財務技術支持方面來參與此項工作，簡而言之，高校部門預算責任人為財務部門，而校內二級預算的主要責任人應為發展規劃部門。

4　獨立預算機構的探討

由于高校管理體制的不同，國外的高校更加注重預算的科學高效性，基本上都設置了直接隸屬于校董事會的預算管理委員會，目前，我國已經有一些高校針對高校的預算工作成立了專門的預算委員會，這是一種比較科學公平和高效的預算管理工作機制，相對來說能夠較好的協調各相關職能部門各二級預算單位在高校預算管理工作上的步伐和節奏［4］。但是目前在我國高校，這種委員會性質的機構仍然是由各職能部門派員參與，預算業務水平較低，職責和決策責任也不清晰，執行力也不夠，很大程度上只是校內各利益主體聚集議事的場所。為了應對這種狀況，校決策層應明確和強化高校預算委員會的法定職責，派駐財務部門和發展規劃部門的專業人員作為預算委員會的成員，而不僅限于二級預算單位負責人。有條件的高校，應成立專門的預算處，可在二級預算申報階段聘請無利益相關的專家或者校外咨詢機構對二級預算申報方案進行評審評估。

5　結語

高校部門預算和二級預算管理的工作，關系到高校的生存和發展，在高等教育普及的當代，同時也是在高等教育改革的關口，顯得尤其重要。根據我國人口發展的特征，可以預見，未來幾十年高等教育的激烈競爭將不可避免［5］。因此預算管理工作的重要性顯得尤為突出，高校的戰略規劃應全面滲入當前以財務部門為主導開展的預算管理工作，提升預算質量，打好戰略規劃基礎，使得高校戰略規劃目標和經濟指標互相適應，互相促進，建設有優質發展戰略和良好經濟環境的高等學校。

主要參考文獻

［1］杜俊萍.論管理會計在高校財務管理中的應用［J］.會計之友，2014 （26）：113-117.

［2］常永明.論發展規劃處在制訂高校規劃中的作用［J］.黑龍江教育，2014（2）：63-64.

［3］周建.淺析高校校內預算管理工作［J］.會計之友，2011（6）：87-88.

［4］張歡.對國庫集中支付制度下高校預算委員會工作的思考［J］.行政事業資產與財務，2014（1）：49-50.

［5］李凱冬，邵春艷.高校競爭與高等教育多元化［J］.黑龍江教育，2013（3）：6-8

10.3969/j.issn.1673-0194.2016.19.004

F233

A

1673-0194（2016）19-0010-03

2016-06-17

南通大學高等教育研究課題（2015GJ017）。

李碩（1980-），男，南通大學助理研究員，碩士，主要研究方向：財務信息化管理，預算管理；陳玉君（1970-），女，南通大學教授，博士，主要研究方向：高校教育管理，高校發展規劃；薛亞琴（1979-），女，南通大學高級會計師，主要研究方向：預算管理。