中國城鎮化進程中的土地利用變化與低碳發展

劉長松

[摘 要]近30年來我國城市化快速發展，土地利用發生了巨大變化，對城市空間形態、能源消費、交通出行、生態環境等均產生了較大影響，同時推動城市碳排放快速增長。為實現城鎮化的低碳發展，土地利用的低碳化管理十分重要。本文通過分析城市化進程中土地利用變化規律，結合城市空間結構和土地利用對碳排放的影響評估，在總結中國城市化進程中土地利用存在問題的基礎上，從土地可持續利用角度提出了促進城鎮化低碳發展的政策措施。

[關鍵詞]城鎮化；土地利用；規劃體系；低碳發展

土地利用是目前我國城市化進程中面臨的重要問題。隨著城市化進程的加快和社會經濟的持續快速發展，我國土地利用發生了較大變化，突出表現為：城市發展以外延擴展為主，土地利用不合理引發“城市病”，城市交通擁堵、生態環境問題日益突出，城市碳排放迅速增長。IPCC第五次評估報告提出，土地利用變化是除工業部門之外最大的排放源，不同的土地利用方式，其碳排放強度存在較大差異①。因此，土地利用對實現城鎮化低碳發展非常關鍵，亟需通過規劃引導、政策配套來優化土地利用結構，推動形成城鎮化低碳發展的土地利用格局。

一、城市化發展與土地利用變化規律研究

（一）城市化的理論內涵與發展規律

城市化源于18世紀后半期歐洲的工業革命。目前對城市化內涵的歸納主要有：一是人口的城市化，指人口由農村向城市轉移和聚集，居住在城市地區的人口比重上升的現象；二是土地的城市化，指城市數量和地域范圍不斷擴大，引發經濟和人口日益集中化；三是產業的城市化，指各種非農產業發展的經濟要素向城市集聚，包括農村勞動力向城市第二、第三產業轉移，非農產業投資及其技術、生產能力向城市集聚；四是生活方式的城市化，指人們的行為方式、價值觀念、生活方式由農村向城市轉化的過程。

從發達國家城市化的發展歷程來看，主要具有以下規律：

一是城市化發展的階段性規律。城市化進程要經歷起步、發展、成熟三個階段，全過程呈“S”型曲線，即諾瑟姆曲線。第一階段為城市化起步階段，即城市人口低于30%，城市化進程緩慢；第二階段為城市化加速發展階段，城市人口超過30%，城市化進程迅速加快；第三階段為城市化停滯階段，城市人口超過70%，城市化進程停滯或下降。從實踐來看，我國的土地城市化快于人口城市化，產業城市化和生活方式的城市化比較落后。城市化的階段性規律要求城鎮化的相關政策要符合城市化進程所處的階段，實施符合該階段的城市化發展戰略。同時，城市發展的階段性規律以及不同區域生產要素條件的差異，也導致了城市化的區域差異。

二是城市化的非均衡發展規律。從世界范圍內不同地區、不同國家城市化的發展歷程可以看出，大城市在城市化進程中的發展優勢較為突出，體現為大城市人口流入增加，大城市在城市總體規模中所占比例上升，原因在于大城市在資金、人才、信息、交通、市場、管理和效率等方面比中小城市具有更大優勢。該規律反映了目前世界城市化整體的發展趨勢，也是城市化加速發展階段的規律，并不貫穿城市化發展的全過程。

三是城市化與產業化互動發展規律。城市化與產業發展互為前提，相互促進。一方面，產業發展水平的提升為城市化深入發展提供了各種物質技術條件和社會條件；另一方面，城市化的聚集效應和規模經濟降低了產業發展成本，有利于推動產業創新發展。

（二）城市土地利用的主要影響因素

土地是城市化的載體，城市化進程與土地利用密切相關。城市化發展必然對土地利用變化產生影響，二者互為因果、相互推動。一方面，土地利用的城市化自身就是城市化的重要內容。從土地利用方面來看，經濟發展的過程就是土地利用變化的過程，也是促進土地使用率、土地利用集約度不斷提高的過程。另一方面，城市化又是推動土地利用變化的重要因素。經濟發展、人口集聚、產業結構、技術進步引發土地利用發生較大變化。主要表現為：

一是經濟發展引發土地利用變化。經濟發展引起土地利用總量和結構發生較大變化，主要包括：（1）城市化快速發展階段，建設用地需求增長速度較快，更多的農業用地轉化為非農業用地，土地利用結構變化較大。（2）城市用地增加與功能調整是土地利用重要的變化趨勢。隨著經濟發展和消費水平的提高，人們對食物的結構和質量有了更高要求，促進高產和優質種植業、畜牧業和林果業的發展，導致農業內部土地利用結構調整。除了食物消費外，人們對住房、能源、交通、文化教育、醫療衛生和生活消費需求等也不斷提高，這必然帶來與此相關的土地資源需求。隨著生活水平的進一步提升，社會公眾對美好舒適生活以及良好的生態環境需求增加，同時，停車場、度假別墅、旅游用地、環境保護用地需求等應運而生。要持續滿足經濟增長對土地資源的需求，推進經濟的持續發展，城市化進程中區域經濟發展與可持續發展必須以土地可持續利用為基礎。

二是人口集聚導致土地利用變化。（1）人口數量增長對土地利用變化具有較大影響，導致居住用地增加和土地利用系統輸出產品需求量增加。人口密度與耕地比例、城鎮用地比例、牧草地比例、林地比例顯著相關。增加輸出產品需要提高土地利用強度，會帶來土地退化、環境質量降低等問題，進而影響土地利用格局。（2）人口由農村向城市遷移對土地利用變化也有較大影響。隨著城市化的發展，農村人口向城鎮轉移，必然帶來土地由農業用地向非農用地轉化，城鎮建設用地增加和農村居民點用地相對減少，人口因素是導致土地利用變化的主導因素。

三是產業結構升級引發土地利用變化。產業發展和聚集是城市化的重要依托，第二、三產業比重的提升有利于提高城市化率。產業結構變化會導致土地利用變化：各產業部門土地生產率、利用率不同，一定的產業結構形成了相應的土地利用結構。前工業化階段，第一產業占比重大，土地利用以農業用地為主，城市和工礦交通用地占地占比較小。隨著城市化和工業化的加速發展，農業用地和農業勞動力不斷向第二、三產業轉移，農業用地逐步減少，城市建設用地則不斷擴大，這個過程一直要持續到后工業化社會，工業用地增長逐步穩定下來，交通和居住、旅游用地比重繼續增加①。

四是技術進步引發土地利用變化。技術發展水平和應用程度將直接影響土地利用的廣度和深度，技術進步也將帶來土地利用格局的變化。土地利用由“粗放型”向“集約型”轉變，主要依靠技術進步和加強管理，提高土地利用集約程度，避免和減少土地開發利用對環境的破壞。科學技術的進步，能夠提高土地集約利用的程度，增加相同土地投入的產出；通過生態農業和工業土地開發，實現土地利用的良性生態循環。

（三）城市化進程中的土地利用變化規律

城市化進程中的土地利用變化主要體現在兩個方面：一是土地利用結構的調整；二是土地利用集約程度的提高。城市化進程中不同階段土地利用變化的主要規律如下：

起步階段：城市空間初期蔓延。城市化加速發展，工業化和城市化相互推動，為產業發展提供用地。非農產業和非農人口比重急劇增加，城市空間開始向周邊地區蔓延，工業用地大幅增加，建設用地占用耕地的用地方式最為明顯。

發展階段：城市空間加速擴張。隨著城市化聚集效應的提升，大量農業人口流入城市，人口城市化進程加快，居住用地需求大幅增加，城市新城建設加速。國家和地區層面的人口政策、戶籍制度、土地制度、區域發展戰略等將對城市化水平產生深遠影響，進而影響土地利用格局。

成熟階段：城市空間優化提升。隨著城市集聚規模進一步提升，城市土地利用面臨的問題日益突出，一方面城市要支持產業結構升級轉型，另一方面要滿足城市居民日益多樣的消費需求化。土地利用向新型產業和技術用地傾斜，城市休閑用地、生態用地占比不斷提高①。

二、城市空間結構、土地利用對碳排放的影響

（一）典型的城市空間結構和城市碳排放

城市空間結構、土地利用對城市交通需求具有較大影響。一般來說，單中心、蔓延型的城市空間結構導致交通需求量大，相應地城市碳排放規模也比較大；多中心、緊湊型的城市空間結構有利于實現職住平衡，減少城市交通出行，進而降低城市碳排放。

第一，單中心、蔓延型的城市空間結構。它們主要有同心圓模式和扇形模式。同心圓模式反映了一元結構城市的特點，較少考慮城市交通的作用。同心圓模式類似于我國國內城市建設熱衷的城市環線建設，俗稱“攤大餅”。扇形模式考慮了交通作用對城市功能區的影響，高租金的住宅區不再是呈圓環狀分布，而是呈扇形向外發展。扇形模式類似于國內城市核心區加衛星城的發展方式，通過發揮輻射狀交通線路的作用。在衛星城吸納就業能力尚不完善之前，扇形模式的遠郊區就形成了中國城市化進程中的“睡城”模式及“潮汐”客流，一方面給城市交通造成了巨大壓力，另一方面也加劇了城市社會的分化。

第二，多中心、緊湊型的城市空間結構。多核心的空間結構考慮了較多的因素，涉及城市地域發展的多元結構，與城市實際發展比較接近。其缺點在于對城市多個核心間的職能聯系和不同等級的核心在城市總體發展中的地位重視不夠，尚不足以解釋城市內部的結構形態。多核心模式是城市化發展的理想目標，城市出現多核心，有利于避免單中心模式下巨大的交通出行需求。多核心之間通過相互競爭，有利于提高城市運行效率。

（二）不同土地利用方式對碳排放的影響

一是農業用地向建設用地轉換導致碳排放增長。中國快速的工業化和城市化進程，導致不斷有大量的農用地特別是耕地轉換為建設用地。這個過程中，一方面，植被對空氣中碳的固化作用大大減弱，土壤對有機碳的固化吸收作用也下降；另一方面，建設用地承載的生產與生活成為新的排放源，兩者相互疊加，導致農用地轉換為建設用地碳排放量大幅增加。因此，為減少碳排放，應限制建設用地的過度擴張。

二是農業用地內部結構變化對碳排放具有較大影響。農業用地內部轉化主要指自然或半自然覆被類型如森林、草地、農田、濕地之間的相互轉化，包括森林向農田、濕地向農田以及農田向森林和草地的轉化。森林生態系統是最大的陸地碳庫，森林生態系統的地上植被和地下根系生物量均顯著高于農田，森林向農田轉化的過程表現出顯著的碳源效應。

三是建設用地內部結構變化對碳排放具有較大影響。建設用地結構變化指第二、三產業用地配置變化。不同用地類型所承載的不同產業的能源消耗水平存在較大差異，其碳排放量也存在顯著差別。相對而言，第二產業是物質生產部門，高能耗、高污染、高排放的行業特征導致其成為碳排放的主要來源，特別是重工業生產；第三產業是非物質生產部門，能耗需求小于第二產業，碳排放量較小。二產用地向三產轉變一定程度上會降低碳排放量，但不同區域、不同發展階段存在一定差異；除“退二進三”外，提高二產的能源利用效率也是減碳的重要途徑。

三、中國城鎮化進程與土地利用存在的問題

（一）城市化快速發展導致“城市病”問題凸顯

近30年來我國城鎮化快速發展。1978—2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。當前我國城鎮化正處于加速發展階段，大量人口涌入城市，為滿足城市建設需求，農田、綠地和濕地水域不斷縮小，建設用地持續擴張，城市發展導致糧食安全、生態環境、交通出行、碳排放等形勢十分嚴峻，城市發展的區域差距不斷擴大，城市化發展的產業支撐不足，城市可持續發展受到一系列因素制約。

（二）土地利用變化推動城市碳排放迅速增長

當前，我國城鎮化過程中土地利用不合理的問題十分突出，主要表現為：

一是城市建設用地大幅增長，全國耕地面積不斷減少。城市建設大量占用土地和耕地，土地利用結構不合理和利用率低下等，導致城市邊界不斷擴展和蔓延，城市密度持續降低。我國城市建設用地總量僅在2003—2012年就擴大了60%，從1979年開始改革開放到2008年間，全國耕地總面積減少1300萬公頃。過去城市擴張速度超過了人口增長速度，使城市平均人口密度在過去10年間降低約25%①。碳排放強度較低的大量農地轉變為城市區域，不僅喪失了原有植被和土壤的碳匯功能，也大大提高了城市交通和建筑碳排放。

二是土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度。20紀90年代中期以來，工業化和城鎮化快速發展，土地城鎮化速度快于人口城鎮的速度。根據《中國統計年鑒》數據，從2000年到2014年，全國城市建成區面積從2.24萬平方公里增加到4.98萬平方公里，增幅為122%。同期，全國城鎮人口由4.6億增長到7.5億，增幅為63%②。土地快速城市化引發土地利用效率不高，加劇城市碳排放問題。

三是土地利用變化推動城市碳排放迅速增長。土地利用方式不同，其碳排放強度也不同，通常農業用地碳排放強度遠低于工業用地，而居民點用地、交通用地碳排放強度較高。城市用地在擴張的同時，農用地轉為建設用地過程導致碳排放大幅增加。建設用地結構及集約利用程度也對碳排放具有較大影響。道路、建筑以及各類城市基礎設施使用的建筑材料具有很大的隱含碳排放，基礎設施的運營和使用也會持續產生碳排放。

（三）城市交通與建筑部門能耗碳排放迅速增加

城市發展中進行大量基礎設施投資與建設，城市交通機動化出行比例不斷提高，推動城市交通和建筑用能和碳排放迅速增加。一是城市規劃不合理與低密度開發推動城市交通能耗和碳排放快速增長。城市交通與土地利用方式密切相關，機動化主導的城市發展模式和道路建設引導的城市擴張，城市交通中機動化出行比例迅速提高，慢行交通日益衰落，全國機動車保有量和使用強度快速增加，中國已經從“自行車大國”轉變為“汽車大國”，從1980年到2010年，機動車保有量增長近100倍。2009年，中國首次成為世界最大的汽車生產和銷售國，2015年底全國機動車保有量達2.79億輛。持續快速的機動化進程，引發全國范圍內城市交通擁堵和空氣污染。城市交通機動化比例的提高源于一系列因素，但其根源在于不合理的土地利用方式。低密度的土地開發，機械的功能分區，導致城市無序蔓延，城市基礎設施投資大量增加，交通部門容易陷入“高碳鎖定”，這些因素共同推動交通部門碳排放迅速增加。目前，交通部門占全國碳排放總量的23%左右，并且未來仍保持高速增長態勢。

二是城市新建建筑面積大幅擴張，建筑節能標準較低，導致建筑部門碳排放快速增長。隨著城鎮化進程的快速推進，城市照明、供暖和制冷等能源服務需求快速增加，推動建筑用能和碳排放較快增長。過去10年中，中國平均每年新建成的房屋面積達2.6億平方米，且多數建筑節能標準不高。中國287個地級及以上的城市能源消耗約占全國總能耗的56%，CO2排放占比達到59%①。建筑部門節能、減碳和提高能源使用效率具有較大潛力。

（四）土地利用變化缺乏有效管控措施

目前，我國正處于城市化加速發展階段，產業結構由第一產業向第二、三產業逐步過渡，產業結構正在進行升級換代，各種新型業態不斷出現。隨著第三產業、高新技術產業以及戰略新興產業的發展，今后相當長的一段時期內，土地利用結構將隨產業結構的調整而出現較大變化。但是，我國城鎮化進程中的土地利用變化缺乏有效管控措施。與國外單一的空間規劃體系不同，中國屬“多規并行”的規劃體系：國家發改委編制國民經濟和社會發展規劃；住建部編制城鄉規劃；國土資源部編制土地利用規劃；環保部編制生態環境規劃，等等。由于不同規劃依據、目標、手段、標準、實施期限等的不同，導致不同部門的規劃時常會存在交叉、重疊、脫節、矛盾甚至沖突的現象，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用，也難以實現土地資源的高效、集約、統籌利用。

四、通過土地可持續利用推動城鎮化低碳發展

（一）充分發揮規劃體系對土地利用的引導作用

一是強化規劃體系對城市土地利用和低碳發展的導向作用。將低碳規劃理念貫穿至城市規劃、建設、運營和管理的全過程。加強城市低碳發展規劃，優化城市組團和功能布局，提高建成區人口密度和基礎設施使用效率，進一步降低城市遠距離交通出行需求②。

二是推動“多規合一”工作，加強經濟社會發展規劃、城市規劃、生態環境規劃、土地利用規劃等編制的協調與溝通，加強規劃銜接，進一步提高規劃體系對城市土地高效開發利用的指導性和約束性。

三是優化城鎮化布局和形態。根據生態環境承載能力，優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構，構建以城市群和節點城市為依托，其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展城鎮化戰略布局。建立城市群低碳發展協調機制，強化城市低碳化建設和管理。

（二）倡導緊湊、混合的城市發展形態，提高土地集約利用水平

一是踐行“精明增長”理念，實現土地集約利用。合理調整土地利用結構，最大程度上減少耕地占用，切實降低土地利用變化造成的碳排放增長，有效控制人均城市建設用地規模，確保實現2020年人均城市建設用地不超過100平方米。從城市規劃、城市管理和理念引導方面積極推進城市慢行交通發展，確保實現2020年百萬人口以上大城市公共交通出行比例要達到60%規劃目標①。

二是倡導緊湊混合的土地開發利用模式。通過執行適當的政策和嚴格的功能分區規則，倡導緊湊混合的土地開發利用模式，增加城市用地功能的復合性，降低居民交通出行碳排放②。建立與低碳城市相應的土地利用結構、規模、方式和布局，確保實現城市基礎設施和服務設施發展目標，即2020年人均住房面積32.9平方米，人均道路面積14.4平方米，人均公園綠地面積12.3平方米③。

三是通過經濟結構調整持續推動城市用地結構優化。城市化是導致土地利用變化的主要因素，通過調整產業結構、舊城改造、建設CBD商務區等推動城市用地空間結構的調整與優化，在現有城區的近鄰區域設置緊湊型次中心，最大程度減少耕地占用，提高公共設施和服務的利用效率，減少新城區與老城區之間的遠距離交通產生的能源消耗和碳排放。

（三）建立低碳交通體系，提高城市公共交通和慢行交通出行比例

推動城市交通規劃理念從機動出行向公共交通和慢行交通轉變，建立低碳交通體系。從城市規劃、城市建設、城市管理和城市運營等方面積極推進城市公共交通和慢行交通發展：一是加強城市公共交通以及慢行交通系統建設，通過交通需求管理扭轉城市小汽車使用迅速增長的態勢；二是按照城市規模和城市發展階段，實施差異化公共交通優先發展戰略；三是進一步完善公共交通系統，提升公共交通服務質量，加強公共交通與自行車、步行及其他低碳交通模式換乘和整合，提高公共交通的效率、便利度和可獲得性。

（四）優化土地利用結構，探索低碳城鎮化新途徑

低碳城鎮化對土地利用提出了更高要求：一是根據不同地區的特點、發展階段及土地資源稟賦和土地利用的主要方向，來合理安排土地利用結構；二是加強土地節約和集約利用，控制建設用地規劃，通過合理組織土地利用，提高土地利用效率和效益；三是注重土地的合理布局，在城市建設用地和企業用地布局中，按照生態學原理，合理安排建設用地和工業用地布局，形成高效循環和低碳排放為特征的低碳產業體系；四是土地利用方面，重點考慮土地生態功能的保護與提高，減少生態脆弱區的土地利用強度，同時注重農業用地的用養結合和礦區生態的恢復；五是通過對未充分利用的土地進行合理規劃、優化配置、集約利用和集中整治，包括舊城改造、廢棄地復墾、居民點整理和生態低碳工業園建設，提高土地利用效率。

（五）提高土地利用效率，推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變

當前，中國城市發展仍然是以外延方式為主，土地潛力尚未得到充分挖掘，今后要采取多種措施提高土地利用效率，構建城市綠色生態系統，提高人居環境質量。主要措施包括：一是改變單一用地功能為混合用地功能；二是實現土地合理置換，優化用地結構，提高土地利用效率；三是統籌規劃新城建設，合理確定開發利用規模和布局，以及農用地、建設用地和生態用地的利用結構；四是加大土地整治力度，增加土地存量。

（感謝專家的匿名審稿意見。文責自負。）