英國頁巖氣礦業權管理啟示

□ 文/王世虎 羅世興 袁國華

英國頁巖氣礦業權管理啟示

□ 文/王世虎 羅世興 袁國華

隨著近年來北海石油和天然氣產量持續下降，英國能源需求缺口不斷擴大，2015年英國能源對外依存度高達45%，其中原油對外依存度為57%，天然氣對外依存度為52%。為了應對能源挑戰，英國油氣勘探開發重點開始從常規油氣轉向非常規油氣，頁巖氣也被列為保障英國能源安全和落實碳減排的重要選項。而英國在油氣勘探開發領域具有上百年的發展歷史，其成熟的管理模式值得我國借鑒。

英國頁巖氣勘探現狀及礦業權管理制度

英國地質調查局（British Geological Survey）和能源與氣候變化部（Department of Energy and Climate Change）聯合開展調查顯示，英國富含頁巖區域主要分布在英格蘭北部鮑蘭-霍德爾盆地（Bowland-Hodder Basin）、英格蘭南部威爾德盆地（Weald Basin）和蘇格蘭中央平原地區（Midland Valley of Scotland）。2014年6月美國能源信息署發布《頁巖油和頁巖氣技術可采資源報告》顯示，英國頁巖氣潛在技術可采資源量為2.74萬億立方英尺。2014年英國地質調查局完成了3個盆地頁巖氣資源潛力評價工作，其報告顯示，鮑蘭- 霍德爾盆地頁巖氣資源量為23萬億-65萬億立方英尺。按北美通用頁巖氣采收率8%-20%計算，頁巖氣技術可采資源量為1.8萬億立方英尺-13萬億立方英尺；蘇格蘭中央平原盆地頁巖氣資源量為1.4萬億立方英尺；英格蘭南部威爾德盆地以頁巖油為主，頁巖氣資源潛力不大。2014年7月，英國能源部啟動第14輪陸上油氣許可招標，分兩批實施，第一批招標向企業提供27個油氣區塊；2015年12月，石油天然氣監督局（原能源部職能部門）拿出132個油氣區塊進行第二批招標。這159個油氣區塊中75%區塊是針對非常規頁巖油氣。當前英國頁巖氣產業仍處于起步階段，還沒有開始商業性投產。

在英國，頁巖氣管理模式與常規油氣一樣，主要受1990年頒布的《城鄉規劃法》、1991年頒布的《規劃和補償法》、1995年頒布的《環境法》、1998年頒布的《石油法》、2008年頒布的《能源法》、2014年頒布的《石油（勘探開發）許可條例》等法律法規管理。根據《石油法》規定，石油和天然氣屬于英國皇室所有，由能源部代理行使所有權，頁巖氣等油氣礦產地表權和地下權是分離的，即土地所有者并不擁有土地之下油氣資源。

英國負責頁巖氣管理的部門主要有能源部、地方礦產規劃管理局、環境署、健康與安全委員會等機構。為加強油氣監管，2015年4月1日，英國政府新成立石油天然氣管理局。作為能源部下屬一個獨立執行機構，其專職負責管理陸上和大陸架油氣資源勘探開發、生產及相關活動，包括頁巖氣區塊許可招標、流轉和退出、油氣鉆探和開采、油氣田選址和油氣井建設和退役、水力壓裂、碳儲存和天然氣存儲等許可管理權，而能源部僅負責制定油氣政策、海上油氣勘探開發環境和油氣設施退役監管?！?015—2016財年能源法案》提議石油天然氣管理局將以能源部全資控股國有公司形式進行運作，主要目標是最大化經濟回收英國石油和天然氣資源，改善油氣投資環境，培育具有可持續性和最具競爭力的行業管理者。

礦業權設立與獲取及許可和稅費管理體制

1996年英國對油氣許可管理體系進行改革，將原來勘探、評估、開發、生產4個許可證合為1個，即石油勘探開發許可證。目前許可證種類主要有以下4種：陸上油氣勘探分為石油勘探開發許可證、陸上勘探許可證兩種；海上油氣勘探分為海洋生產許可證、海洋勘探許可證兩種。

依據《石油法》，陸上石油勘探開發許可證和海洋生產許可證，具有在許可區域內開展系列勘查活動和開發礦產資源專屬排外權，涵蓋從勘探、評估、開發建設、生產到井退役全過程權利。為促進頁巖氣勘探開發，根據2014年《石油（勘探開發）許可條例》，英國新設立陸上勘探許可證，不具有專屬排外權，礦業權人只能在許可范圍內開展地震探測活動，以出售地震測量數據為目的。

頁巖氣礦業權主要通過競爭性招標程序來獲得，此外還有通過招標申請、海洋勘探許可證申請和補充地震調查許可證申請等方式。通常情況下，油氣區塊招標每年舉行一次。石油天然氣管理局通過綜合考評招標人工作計劃方案、企業資質、資金能力、環境意識、地質工程施工等條件，擇優確定和授予許可證。在英國，油氣招標區塊面積采用國家地形測量地理網格100千米作為基本單位區塊。一般情況下，石油勘探開發許可證涵蓋區塊面積100-1000平方千米。

礦業權人通過招標程序獲得石油勘探開發許可證后，并不意味著有權立刻開展鉆探活動。根據英國現行法律，礦業權人（許可證持有人）需要得到一系列行政許可，并與利益相關方達成協議。在此基礎上，石油天然氣管理局才會批準企業鉆探申請。以英格蘭為例，礦業權人在獲準進行鉆井前需要完成幾方面工作。一是通過競爭性招標獲得石油勘探開發許可證。二是與利益相關方磋商并獲得土地準入。在礦產規劃許可和環境許可審批之前，礦業權人必須與資源所在地社區和利益相關方做好申請前磋商工作，并達成相關協議，包括土地準入、土地使用補償等。在難以達成土地準入協議情況下，根據1998年《石油法》和1966年《礦山作業設施和支持法》相關條款，礦業權人可以申請法院強制判決獲得土地準入權。如果沒有獲得土地所有者同意或法院判決而進入他人土地，屬于侵犯他人財產。三是獲得環境許可。根據《城鄉規劃條例》中環境影響評價要求，地方礦產規劃部門決定一個頁巖氣勘探項目是否需要開展環境影響評價（Environmental Impact Assessment）。如果需要，根據1995年《環境法》和2010年《環境許可條例》，礦業權人需要向地方環境部門提交頁巖氣勘探環境影響評價報告和環境許可申請。規劃鉆探井需要進行水力壓裂活動，礦業權人還必須開展環境風險評估。如果符合《環境法》及相關環境標準規定，地方環境部門授予環境許可證。此外，如果頁巖氣鉆探需要進入或穿過煤層，還需要獲得煤炭管理部門批準。如果需要進行水力壓裂活動，礦業權人還必須單獨提交水力壓裂規劃申請。四是履行提前告知義務。根據相關法律法規，鉆探開始前礦業權人需要履行以下義務：將地面鉆井詳細計劃告知英國地質調查局，并簽署地質資料歸檔協議（包括巖心樣品、測錄井、完井報告等）；至少提前21天將鉆井詳細設計方案和勘探作業計劃告知健康與安全委員會；告知環境部門取水井鉆井詳細計劃和保護方案，并披露水力壓裂化學試劑使用信息。

頁巖氣勘探開發一般包括勘探、評估和開發、生產3個階段，每個階段都有許可期限。

在勘探階段，2014年《石油（勘探開發）許可條例》規定將陸上石油勘探開發許可證勘探年限從6年調減至5年，目的是激勵礦業權人加大勘查投資?？碧狡谙迣脻M后，礦業權人未履行合同規定工作任務，許可合同將自動終止。如果完成勘探工作計劃和并取得重大進展，礦業權人可申請進入評估和開發階段，但必須削減50%許可面積。在評估和開發階段，陸上石油勘探開發許可證開發年限為5年。在評估和開發期滿后，除非能源國務大臣批準油田生產規劃，否則許可合同將自動終止。在生產階段，陸上石油勘探開發許可證的生產年限為20年，生產年限屆滿后，礦業權人可以申請延長生產期限，但是石油天然氣管理局保留重新考慮合同中有關延長許可年限、面積和租金等條款權利。

為促進油氣資源開發，幫助企業擺脫與眾多土地所有者進行復雜的告知和協商程序，《基礎設施法》中新設立一種地下通行權。規定企業無需獲得土地所有者的同意即可自動獲得進入地表300米以下空間權利，但利用地表和地表下300米以淺空間仍然需要獲得土地所有者同意。礦業權人需在頁巖氣開發所在地區建立社區發展基金，基金由兩部分構成：在勘探/評估階段，每壓裂一口井，附近社區可獲得一定補償；進入商業性生產階段后，當地社區獲得該井1%生產收入，其中2/3分配給社區，1/3分配給地方政府。

一般情況下，礦業權退出主要有兩種方式：一是期滿后許可證自動失效；二是礦業權人有權在許可期限內任何時候自動撤銷許可證，或放棄部分許可面積（區塊）。在勘探期滿后，礦業權人必須退出至少50%許可面積。為鼓勵頁巖氣勘查開發，2014年石油勘探開發許可條例設立新模式條款，如果在許可期限內沒有完成許可合同規定勘探任務，允許礦業權人申請設立一個保留區域和開發區域，保留區域和開發區域可以一同進入下一個階段（開發階段或生產階段）。在保留區域內只能開展勘探活動，在開發區域內只能進行開發評估工作。設立這兩個區域相當于延長勘探和開發年限，原則是勘探開發許可證總年限維持為30年不變，延長年限會擠占后一個階段年限。礦業權人只需向石油天然氣管理局提交相應規劃和書面說明并獲得批準即可，而不需要變更石油勘探開發許可合同。如果礦業權人沒有完成延長期限內商定的工作任務或沒有獲得重大進展，保留區域或開發區域將被終止。保留區域和開發區域的礦地租金（使用費）比延長之前適用費率要低。

英國頁巖氣稅費體制與常規油氣稅費體制是一致的，主要稅種包括籬笆圈企業所得稅、石油收益稅和附加費，三者都是基于利潤征收。為吸引投資和鼓勵油氣勘探開發，降低企業成本，政府連續出臺系列優惠政策。

一是下調稅費率。2008年英國政府宣布將籬笆圈企業所得稅調減至30%。2016年財政預算案提出，自2016年1月1日起，油氣附加費率從20%降至10%（而2015年附加費剛從32%調至20%），石油收益稅從35%調減至0。二是提出系列補貼政策。針對小規模油氣田、超重油田、超高壓/超高溫油氣田、深水氣田勘探開發，引入陸上補貼、高溫高壓油氣集群區補貼和盆地投資補貼。財政法案提出允許企業計算附加費時在籬笆圈內對符合條件的項目支出進行抵扣，扣除比例依據油氣項目位置、開采量、開采難易程度等情況而定。三是延長籬笆圈補貼年限。2015年《財政法》提出允許企業將籬笆圈內可計入生產成本支出（適用于2013年12月5日之后符合條件的支出）期限從6年延長至10年，大致可以抵消企業10%利潤損失。

我國頁巖氣開發存在的問題及化解建議

我國頁巖氣勘探開發在局部地區獲得重大突破，但總體仍處于起步階段。影響我國頁巖氣產業上游市場發展因素主要有：一是法律法規不健全。與國際主要油氣生產國不同，我國油氣勘探開發主要依靠《中華人民共和國礦產資源法》及配套法規來管理，涉及水力壓裂活動的配套法規也基本空白。二是監管體制不順，監管力量薄弱。礦業權審批和監管職責主要在國土資源部，但國土資源部門并沒有一支專業監管力量，實際監管依賴地方政府，而地方政府又缺乏監管央企的直接抓手；頁巖氣勘探開發和壓裂過程中的環境問題，環保部門也缺乏有效的監測和監管手段。三是油氣礦業權實行“權證合一”管理，即探礦權與勘查許可證合一、采礦權與采礦許可證合一，油氣礦業權的物權（財產）屬性與行政許可權混淆，在法理上難以自圓其說，不利于礦業權人的財產權保護和相關法律糾紛的解決。四是礦業權退出缺乏有效規范，前兩輪招標頁巖氣區塊采取合同制管理，一定程度上有利于區塊的考核和退出，但對常規油氣區塊變更或增列的頁巖氣區塊，面積過大，且頁巖氣探礦權的使用費、許可年限及延續、區塊面積核減都缺乏法律規范。四是財政優惠政策力度不夠。前兩輪中標區塊基本都沒有進入生產階段，大部分企業完全沒有享受到中央財政補貼政策，而在全球油價低迷的背景下，國家財政補貼逐漸下調，并按常規天然氣征收頁巖氣資源稅，一定程度上挫傷了企業的積極性。此外，前兩輪招標區塊多在常規油氣區塊的外圍，綜合條件相對較差，勘探合同期限僅為3年，綜合前期準備工作、地震勘測和鉆探工作部署來看，時間較為緊迫。與常規油氣一樣，頁巖氣勘探開發土地準入管理沒有形成系統規范，社區發展沒有引起足夠重視。

解決新常態下我國頁巖氣發展面臨的各種問題，既要結合中國國情，做好頂層設計，全力推進油氣資源管理體制改革，又要全面借鑒國外成功經驗，加大試點示范，以點上突破帶動全國發展，總的來說需要從以下幾個方面進行完善。

一是深化油氣管理體制改革。以礦業權管理制度改革為核心，油氣區塊出讓全面實行競爭性招投標。油氣資源實行“權證分離”制度，即探礦權證與勘查作業許可、采礦權證與采礦作業許可相分離。在權證分離體制下，繼續保持頁巖氣探礦權證和采礦權證中央一級審批權限，但頁巖氣勘探開發活動（土地規劃、礦產規劃、鉆探、取用水、環評、水力壓裂等）行政許可由地方（縣、市）政府負責審批，給予地方政府監管權利。探索成立獨立的油氣監管機構，全面負責油氣勘探開發全過程監管，從目前的企業自我監管向政府和行業監管轉變，監管方式以央地結合且以地方監管為主，環保、水利、安全、衛生、地震等部門司職專業監測和協助監管。

二是完善礦業權準入機制。頁巖氣（油氣）區塊招投標、勘查和開采活動許可均需要對礦業權人的資質、資金規模、技術能力和環境保護等方面做出明確規定。頁巖氣區塊勘查和開采作業活動均實行合同管理，合同中明確礦業權人需要履行企業社會責任和義務，包括鉆探計劃、工作進展報告、地質資料匯交、環境狀況與治理、水力壓裂活動、繳納稅費等信息披露。保障礦業權人的合法權益和勘查工作的合理性，將頁巖氣勘查合同年限從目前的3年調整為5年。頁巖氣開發者需要建立環境（包括地下水）監測體系，鉆探開發前必須獲得目標區域的環境本底信息。提高行政審批效率，改變礦業權審批程序，勘查開發規劃許可申請和環境許可申請可采用并聯同步進行。提高礦業所在（或受影響）社區的參與度，將礦業權人與土地所有權（使用權）人是否達成準入協議作為獲得勘探開發許可的前置條件，同時為保護礦業權人的權益，建立配套的法律訴訟渠道。

三是規范礦業權退出機制。加快盆地整體勘查投入和區塊有序流轉，修改相關法律法規，將油氣勘查項目允許登記的最大范圍從2500個基本單位區塊調減至1000個基本單位區塊。招標區塊面積根據基礎地質調查程度和勘探工作程度決定，陸上空白區和海上招標區塊可以適當大些，其他地區控制在500個基本單位區塊以內。靈活運用經濟手段與嚴格法律手段來調節礦業權管理，進一步提高最低勘查投入標準，礦業權使用費在許可年限內逐年遞增，提高礦業權持有成本。改變考核方式，同一區塊內，常規油氣投入與頁巖氣投入分別核算與考核，從只注重總體勘查投入和總體工作量向區塊面上均衡投入和鉆探密度合理性轉移。在許可期限內，礦業權人有權自動終止勘探開發活動并注銷礦業權證。許可期限期滿后，符合考核條件的礦業權人，可以依法選擇終止、延續、保留或轉入下一工作階段的權利，分別采取區塊完全退出、退出一定比例許可面積、保留一定比例許可面積和獲得符合生產許可面積等對應措施。

四是加大財政優惠支持力度。頁巖氣具有特低滲透性等物性差的特征，開發技術要求和難度明顯高于常規天然氣，壓裂成本接近總勘探開發成本的50%。針對頁巖氣生產的中央財政補貼不下調且期限能夠進一步延長；在全球油價低迷背景下，需要從稅收角度降低企業成本，降低企業增值稅率、允許開發者對勘查支出進行稅前抵扣或減免，相應的配套服務企業也應享受稅收優惠政策；征收頁巖氣資源稅稅率應該有別于常規天然氣。

借鑒英國頁巖氣礦權管理制度，我國頁巖氣管理制度改革需要從深化油氣管理體制改革、完善礦業權準入機制、規范礦業權退出機制、加大財政優惠支持力度等多個方面入手。

作者單位： 中國國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室