深圳宏觀管理體制改革的運行機理：1980—1992

付金梅

[摘 要]政府宏觀管理體制的改革是深圳經濟特區市場經濟改革試驗的重要環節之一。1980年至1992年，深圳宏觀管理體制改革的運行機理可以概括為以下幾點：宏觀管理體制改革的目標——市場經濟與對外開放；宏觀管理體制改革的基礎——經濟管理權限的賦予；宏觀管理體制改革的動力——享有財政外匯優惠；宏觀管理體制改革的必要條件——行政體制改革。

[關鍵詞]深圳經濟特區；宏觀管理體制；市場經濟

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.045

2010年9月6日，胡錦濤在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上的講話中指出，深圳經濟特區“勇于突破傳統經濟體制束縛，率先進行市場取向的經濟體制改革，在我國實現從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制的歷史進程中發揮了重要作用”。市場經濟在特區突破原有體制的束縛直至最終被接受的過程，其實質也是一個從行政手段配置資源的經濟體制向以市場手段為基礎配置資源的經濟體制轉變的過程。在深圳，這一過程轉變的起點是政府宏觀管理體制的改革。1980年至1992年間，深圳經濟特區宏觀管理體制改革有其獨特的運行機理。

1 宏觀管理體制改革的目標：市場經濟與對外開放

經濟特區的改革是在全國改革大背景下進行的，從宏觀體制改革方面來說，特區改革的方向與全國的改革方向是一致的，全國的宏觀體制改革為特區的改革開拓了空間，創造了條件。特區的改革在這個基礎上又有進一步推進。經濟特區改革目標的特殊性，使其呈現了一些不同于內地的特征，成為推動深圳經濟特區宏觀經濟體制改革的獨特因素。

1.1 體制改革的試驗地

經濟特區的經濟運行方式不同于全國，它從一開始建立就提出是“以市場調節為主”。盡管“以市場調節為主”不是一朝一夕就能實現的，而是要逐步地過渡，但正是因為這樣一個既定目標，使經濟特區的宏觀管理體制改革比全國更加深入。

1.2 對外開放的窗口

外向型經濟，對深圳來說，有兩層含義，一是為外資提供一個特殊場所，把國外的資金、人才和先進技術引進來；二是發展外向型經濟，把特區的產品推向國際市場。這就要求我們要敢于和善于同國際資本打交道，敢于和善于參加國際市場的競爭，學會按經濟規律和國際慣例辦事。要把特區建設成一個按國際規則“打籃球”的場所，這樣才能更好地吸收外資，引進先進技術，發展外向型經濟。

而要獲得外資、人才和先進技術，除既成的自然條件，各項特殊的優惠政策和法律保障外，還必須給外資一個相對自由的空間，一個能實現利潤增值的市場。計劃體制下那一套一統到底的制度肯定不能適應特區的對外引進。同時，要想使特區的產品主要以出口為主，客觀上就要求特區政府本身的行為必須融入市場，懂得國際通行的慣例和做法。這種狀態客觀上就要求特區政府的宏觀管理體制必須做出適應對外開放的改革。

2 宏觀管理體制改革的基礎：經濟管理權限的賦予

如何合理劃分中央與地方經濟管理權限，對于中國這樣一個人口眾多、各地區發展水平參差不齊的大國來說，是一個重要而又難以解決的問題。1949年新中國成立至改革開放之前，我國在劃分中央與地方管理權限問題上進行了多次嘗試，但這種只限于行政管理權限的劃分并沒有達到理想的效果，反而跳進了一個“一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的循環怪圈，最終都以失敗告終。

改革開放以來，我國在總結歷史經驗的基礎上，遵循簡政放權、擴大地方和企業自主權的改革思路，不斷調整著中央與地方的關系，適時推出各種改革。在這一過程中，經濟特區作為改革開放的最前沿，作為建設中國特色社會主義的“排頭兵”，短時間內被賦予了較大的經濟管理權限，成為在中央計劃經濟體系內部瓦解傳統體制的一個裂口，為探索中國特色社會主義的發展道路做出了貢獻。

中央政府通過不斷提高特區行政級別的辦法，給予特區充分的經濟管理權限。

改革開放之后，國務院要求在寶安縣建立出口商品生產基地，1979年1月寶安縣改為深圳市，屬副地級市，由廣東省、惠陽地區雙重領導。1979年8月中央決定在深圳建立特區，給特區比較多的經濟活動自主權。為配合中央的這一決定，同年9月，廣東省決定對深圳實行經濟計劃單列，由省直接下達；對深圳的對外經濟活動權限也適當下放，深圳市革委會對來料加工裝配項目引進設備的，在100萬美元以下有權審批[1]。同年11月，廣東省委決定將深圳市由原來的縣級市升格為地區一級的省轄市。1981年3月，深圳升格為與廣州市相同的副省級市，由廣東省直接領導。短短兩年多時間里，深圳實現了三級跳，足見它在改革開放中地位的重要以及中央對它寄予的期望。

1982年，中共中央、國務院批轉的《當前試辦經濟特區工作中若干問題的紀要》（中發〔1982〕50號）中明確提出，投資規模在一億元以下的項目，輕工業三千萬元以下、重工業五千萬元以下的項目，建設條件和生產條件能夠自行平衡的，特區可以自行審批。對此，谷牧后來評價說：“這方面的自主權，一般說比現在省一級的權限還要大些。”[2]1988年10月3日，國務院批準深圳市在國家計劃中實行計劃單列（包括財政計劃），并賦予相當省一級的經濟管理權限。

另外，蛇口工業區也擁有較大的自主權限。1984年，鄧小平第一次視察了三個經濟特區之后，曾經說：“深圳的蛇口工業區更快，原因是給了它們一點權力，五百萬美元以下的開支可以自己做主。”[3]

高度集中的計劃經濟體制是以中央的高度集權為保證的，也就是說計劃經濟體制的運行是以一定的權力為基礎的，權限的歸屬和分布是計劃經濟體制的核心問題。特區要改革舊體制、試驗新體制，其突破口也必然在于它獲得什么樣的經濟管理權限。深圳從一個縣升級為計劃單列市，減少了它與中央之間的行政層級設置，從而提高了中央和地方在組織和調控社會經濟活動方面的效率和效益。而對于體制試驗來說，其重要意義在于，特區享有的經濟管理權限逐漸擴大，使其成為從傳統舊體制內部開始瓦解的一個口子，從而大大加快了改革開放的步伐。

3 宏觀管理體制改革的動力：享有財政外匯優惠

深圳財政外匯方面的優惠政策，使特區政府有了為實現利潤最大化而有效地配置資源的動力，這最直接的后果就是利益的分化和利益主體的塑造，這為新經濟體制的形成創造了條件。

從特區以外的全國來說，改革開放后，我國的財政管理體制改革大致經歷了三個階段：1980—1984年，財政分權是由計劃經濟向市場經濟轉型的一項重要內容；1985—1987年，我國財政管理體制進一步改革。根據黨的十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》精神，國務院決定從1985年起，各省、自治區、直轄市一律實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的新的預算管理體制；1988—1991年，我國實行多種財政管理類型并存，“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補助”等。改革開放以來我國的財政管理體制在改革中不斷調整中央與地方的分配關系，調動了地方的積極性。

相比于全國其他地區，深圳的財政政策則更加優惠。深圳實行的是“收入留用、自求平衡”的財政體制，它與“外匯留成”一起構成了深圳經濟改革體系的軸心。

深圳建特區前是一個以農業為主、經濟基礎薄弱、社會發展比較落后的邊境小縣，財政收支規模很小。1979年試辦經濟特區之時，全市預算內財政收入僅1721萬元，其中工商稅收1594萬元，除去海關代征稅679萬元，本地稅收僅915萬元，只占全部工商稅收的57.4%，1979年預算內財政支出2971萬元，入不敷出[4]。

為保證特區建設的展開，中央和廣東省同意特區實行“收入全留、自求平衡”和“上繳額遞增包干”的財政體制。1981年中共中央、國務院決定深圳、珠海兩市的財政收入在原定三年不上交的基礎上，再延長到1985年。四個特區的外匯收入（包括外幣兌換券在當地回籠部分）單列，超過1978年基數的增收部分，用于特區建設，五年內不上繳。1985年國務院再次決定，1985年至1989年深圳的財政收入仍不上稅。這一體制極大調動了特區增收節支的積極性。深圳特區建立后的幾年里，其財政增長速度是驚人的：1980年比上年增長55.7%，1981年比上年增長136%，1982年比上年增加25.4%，1983年比上年增加81.45%[5]。國家給予深圳的財政政策有效地調動特區各級黨政領導抓好財稅工作的積極性。例如，當有的企業想多留少交、拖繳利潤時，深圳市委副書記會親自帶隊到有關企業追繳利潤。

國家賦予特區財政、外匯方面的優惠政策，其產生的效果，不僅僅表現在直接為特區帶來了多少錢財，更重要的是這些優惠政策成為特區政府擺脫行政附屬地位，作為經濟利益的行為主體推進市場化改革的重要動力。

第一，財政外匯等優惠政策的實施，使財政分配中的“大鍋飯”被打破，特區政府開始具有了十分明確而獨立的經濟利益，這些利益的獲得強化了它作為獨立的經濟主體的存在。這樣，在集中的計劃經濟體制內部形成了新的利益格局，從而在傳統體制中打開了一個缺口，大大加快了改革開放的步伐。

第二，特區政府明確了自身的利益主體的身份，這進而強化了它對市場的依賴關系。原有絕大部分計劃決策權都集中于國家特別是中央一級。但是當自上而下的垂直隸屬關系弱化以后，原有的決策結構也隨之發生變化。特區政府依靠從市場獲得的信息進行決策，這就擴大了與市場的橫向的水平聯系。

第三，財政外匯等優惠政策的實施，激發了特區政府改革的自發性。改革的實質是利益關系的重新調整，利益是推動社會歷史前進的根本動力。特區政府在明確自身具有實際經濟利益的行為主體后，必然會積極改革那些不適應新的實踐需要的舊規則、舊體制。自發改革是特區本身應該承載的動力走向。如果事事都是中央自上而下做好改革安排，特區的試驗也就失去意義。從某種程度上來說，財政等優惠政策引發了這種自發性的獲得。從這一點來說，財政外匯等優惠政策的實施對特區的改革試驗具有全局性的意義。

4 宏觀管理體制改革的必要條件：行政體制改革

高度集中的計劃管理體制始終是困擾我國經濟發展的根源。特區政府行政體制的改革是經濟體制改革和商品經濟發展的結果，同時它又為經濟體制改革的進一步深入提供了組織保障和必要條件。特區政府為增強對宏觀經濟的調控能力和提高管理水平，不斷改革行政體制，努力轉變政府職能。

1980—1991年，深圳經濟特區對政府機構進行了四次較大規模的調整。

第一次是在1981年年底，改革內容主要是簡政放權。在這次改革中，深圳撤并了原有10多個專業主管局和20多個行政單位，改為實體性公司。如撤銷了輕工、機械、電子、化工等專業主管局；把糧食局改為糧油公司，商業局改為商業總公司，物資局改為物資總公司等。將經濟性質的行政局改為公司，是特區行政體制改革中一項創新性的實踐。這既是特區轉變政府職能的需要，也是適應外向型發展目標的需要[6]。深圳把經濟性質的行政局改為公司，這項先于全國的改革卻為深圳自己帶來了麻煩。商業廳召開商業局長會議的通知不知道該發往哪里，以致“深圳沒有人去參加這個會議，結果失去了在會上爭取多分配商品的機會”[7]。這次行政改革后，市委常委、副市長以上領導由原來的19人減為8人；政府部門由原來的53個減少到17個；機關行政人員由原來的2200多人減為800多人。通過這次改革，深圳市政府初步建立起了新型的行政管理體系的框架。

第二次是在1984年，改革內容主要是圍繞特區外向型發展戰略目標，在繼續簡政放權基礎上，強化特區政府的宏觀調控職能，建立“四委五辦”。

第三次是在1986年年底，改革的主要內容是調整特區政府管理層次，減少中間環節。撤銷了行政主管局，變原來的三級管理為二級管理，實行政府——局（委、辦）兩級管理，各局、委、辦為同級平行機構，簡化了辦事手續，提高了工作效率。

第四次是在1988年，改革的內容是依據黨的十三大提出的政治體制改革的要求，調整特區黨政部門機構，理順各種關系。改革后，政府對企業的管理也隨之由直接管理轉變為間接管理，政府對經濟的宏觀調控職能得到進一步強化，大系統管理體系進一步完善。

幾年中，深圳經濟特區政府行政體制改革不是在機構的裁減和隸屬關系的轉移上做文章，而是圍繞特區建設發展的實際，圍繞特區實現以市場調節為主而進行的改革，為特區經濟體制改革試驗的順利推進創造了條件。

在上述宏觀管理體制改革運行機理的作用下，1980年至1992年間，深圳經濟特區在計劃、價格、土地、外匯以及勞動用工和分配制度等方面進行了改革，充分發揮了試驗場的作用，率先進行試驗和探索，為全國改革積累了經驗。

參考文獻：

[1]劉田夫.劉田夫回憶錄[M].北京：中共黨史出版社，1995：452.

[2]谷牧.中央對外開放決策符合實際 大得人心[N].人民日報，1985-01-18.

[3]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：51.

[4]陳錫桃，陳兆民.市場經濟與財政改革[M].深圳：海天出版社，1993：13.

[5]廣東省深圳市財政局.深圳經濟特區財政問題初探[J].財經問題研究，1984（2）.

[6]周溪舞.深圳在政治架構方面曾經進行過的探索[A].深圳市政協文史和學習委員會.深圳，一個城市的奇跡[C].北京：中國文史出版社，2008：148.

[7]周溪舞.從商品短缺到商品極大豐富[A].深圳市政協文史和學習委員會.深圳，一個城市的奇跡[C].北京：中國文史出版社，2008：73.