美國海岸警衛隊職能演變及工作量占比研究——基于2008-2015年美國海警官方數據

劉大海，劉芳明，連晨超，李曉璇

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；2.北京大學 北京 100871；3.中國人民大學 北京 100872)

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美國海岸警衛隊職能演變及工作量占比研究
——基于2008-2015年美國海警官方數據

劉大海1，劉芳明1，連晨超2,3，李曉璇1

(1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；2.北京大學 北京 100871；3.中國人民大學 北京 100872)

文章基于對美國海岸警衛隊基本情況的回顧，梳理了美國海岸警衛隊職能的歷史演變；運用“全工時評量法”和“折合全時工作量”指標，對2008—2015年間美國海岸警衛隊的數據資料加以分析，結合向海警、港口公安等專業人士的咨詢結果，定量分析了美國海岸警衛隊工作量的占比情況，并對分析結果進行了解讀；基于以上研究，從中國的海上執法力量建設和實際工作角度，提出了相關建議。

美國海岸警衛隊；職能演變；折合全時工作量；美國海岸警衛隊工作量

美國海岸警衛隊(U.S.Coast Guard，USCG)是美國海上綜合執法機構，也是西方國家較有代表性的國家海上綜合執法隊伍。USCG隸屬國土安全部，主要履行國土防衛、海上安全、海上治安、海上交通、海洋環境與資源保護等職責。國內學者對美國海岸警衛隊的研究由來已久，李培志編譯的《美國海岸警衛隊》[1]、何學明等編著的《美國海上安全與海岸警衛隊戰略思想研究》[2]等系統介紹了USCG的歷史沿革、組織機構、兵力部署、任務職能和戰略思想等。從研究領域來看，學者們對USCG裝備情況(綜合深水系統[3]、國家安全保衛裝甲艦計劃[4]、小艇裝備[5])關注較多。此外，在USCG執法情況方面，祁斌介紹了USCG行動指南原則及USCG最新的海上執法船情況[6]，傅崐成編譯的《美國海岸警衛隊海上執法的技術規范》、宋云霞翻譯的《美國海上行動法指揮官手冊》等研究了USCG的執法規范；在USCG戰略方面，盧佳[7]對美國海岸警衛隊2010財政年度的戰略規劃進行了解讀，蘇朋[8]介紹了《美國海岸警衛隊北極戰略方針》。

綜上可見，目前學者對USCG的研究集中在其基本情況、執法規范及戰略規劃等方面，尚無對USCG海上執法工作量和工作重點的系統分析，也缺乏對USCG職能動態演變的分析。中美不同國情海情，導致難以有效對比兩者的海上執法體制的優勢和劣勢。針對這一問題，本研究簡要回顧USCG基本情況，對其職能的歷史演變進行了研究；收集整理了USCG于2008-2015年期間公開的年報和簡報等數據資料，運用定量分析方法，結合對海警、港口公安等專業人士的咨詢，分析美國海岸警衛隊的工作量，并對分析結果進行解讀，結合中美國情海情差異提出相關建議，以期對中國海上執法力量建設和工作開展有一定參考。

1 美國海岸警衛隊基本情況

USCG是美國海上唯一的海上綜合執法機構，其執法海域范圍包括美國沿海地區2 500海里的通航水道、距海岸12海里的領海和340萬平方海里的專屬經濟區。《美國法典》第14篇規定：“海岸警衛隊是一個軍事機構，無論什么時候，它都是美國武裝部隊的一個分支，而不僅僅是戰時或總統下達命令時”[9]。為了確保海岸警衛隊的執法權力，美國專門制定了《海岸警衛隊法》，詳細規定了海岸警衛隊的隸屬關系、職能任務、隊伍性質、機構設置等，賦予海岸警衛隊登臨權、檢查權、抓捕權，甚至還賦予了其可以直接登臨美國海軍軍艦檢査的權力。《美國法典》第81至101條則詳細描述了美國海岸警衛隊的20項執法職責與權力[10]。因此，USCG具備軍事性、民事性和執法性等多重屬性。

USCG的工作范圍包括美國海岸、港口、內陸水域和國際水域，除了在美國海域執法，USCG也在公海內執行國際公約、協議等，在實際執法工作中，USCG會保持與地方執法機構合作[11]，也會經常與周邊國家開展國際合作[12]。

根據2014年的統計數據[13]，USCG各類人員總數為155 569人，其中人員36 235人，退役軍人35 570人，合同雇員32 814人，輔助人員為29 620人，軍隊預備役和預備役退役軍人分別為7 351人、6 915人，公務員7 064人。截至2015年6月，USCG擁有排水量100 t以上的執法船161艘，其中大型巡邏艦10艘，中型巡邏艦28艘，巡邏艦46艘，破冰船3艘[6]。

2 美國海岸警衛隊職能的歷史演變

1915年1月20日，美國國會通過“美國海岸警衛隊成立”法案，由美國救生管理處、緝私船管理處合并成USCG。緝私船管理處的成立緣于美國獨立戰爭后國庫虛空，為了增加稅收美國決定對英國商船收取高額關稅，但收取關稅必然導致大量走私，因此需要設立一個部門對走私進行管理。USCG成立之初，職能限于救生和緝私管理，包括救生、攔截走私、販毒和販奴等。1939年，美國燈塔管理處并入USCG，燈塔維護、導航等成為USCG的職能之一。1946年，船舶檢查與導航局并入USCG[2]，其職能再一次得到擴充，新獲得的職能包括船員管理和船舶安全檢查。

為應對“9·11”事件，2002年11月25日美國總統布什簽署法案，由海岸警衛隊、移民和歸化局及海關總署等22個聯邦機構合并成立國土安全部，其主要職責是保衛國土安全及相關事務，使美國能夠更加協調和有效地對付恐怖襲擊威脅。由于USCG本身肩負海上安全和海上治安職能，劃歸國土安全部管轄確立了其海洋國土安全領導機構的地位，國土防衛成為USCG的第一使命。

美國總統奧巴馬于2010年簽署了美國海岸警衛隊授權法案[14]，賦予了USCG加強美國港口和水域安全的權利，允許其獲得相關船舶和飛機在美國水域巡邏的支援，新法案還增加了對拒絕認罪的船舶操作人員，特別是涉嫌藥品走私及運輸非法移民的船舶操作人員的犯罪懲罰的權力。

根據2012年修訂的《美國海岸警衛隊法》和相關條例[15]，USCG主要職責包括：①在公海和美國管轄海域及其水下和上空執行或協助執行所有適用的美聯邦法律。②對海上的情況進行空中監視或攔阻，執行或協助執行美國的相關法律規定。③在公海上和美國領海內管理相關法律規定，宣傳和執行改善人員生命安全和財產安全的相關規定；涵蓋法律未專門規定由其他執行部門承擔的所有事務。④在公海上和美國管轄海域內開發、建立、維護和運行航海導航、破冰設施和救助設施，恰當地考慮國防的相關要求；確保各種安全事務。⑤在公海和美國管轄海域以外的地方，按照國際協議的規定，開發、建立、維護和運行破冰設施。⑥在公海和美國管轄海域進行海洋學研究。⑦保持待命狀態，隨時準備好在戰爭期間提供特種服務，其中包括履行海上防區的指揮職責。USCG職能可以概括為5個方面：國土防衛、海上治安、海上安全、海上交通、海洋資源和環境保護[16]。

2015 年 3 月美國發布的新版海上戰略《21世紀海上力量合作戰略》中[17]，把USCG作為負責提供西半球安全的領導機構，再次擴大了海岸警衛隊在海上安全中擔負的任務。

從USCG發展歷程和歸屬部門變更經歷看，美國經過長期探索，根據時代發展需求，通過早期機構的合并、不同時期行政命令以及國會、總統授權等渠道和手段，成就了今天海岸警衛隊的龐大規模和全面職能，使其成為美國唯一的海上綜合執法力量，而進入21世紀以后，國土防衛和海上安全的職能呈現明顯加強趨勢。

3 美國海岸警衛隊工作量占比分析

為系統分析USCG海上執法工作量，本課題組收集整理了USCG于2008-2015年期間公開的年報和簡報等數據資料，運用“全工時評量法”和“折合全時工作量”定量指標，結合海警、港口公安等專業人士咨詢結果，分析了美國海岸警衛隊工作量的占比情況。

3.1 “折合全時工作量”定量指標介紹

“折合全時工作量”這一指標來源于R&D核算中的“R&D人員折合全時工作量”。R&D人員折合全時工作量是指全時人員折合全時工作量與所有非全時人員工作量之和，單位為人年。一個全時人員的折合全時工作量計為1；非全時人員按實際投入工作量進行累加，將工作量折合成全時后的值。該方法也被稱為“全工時評量法”。

參考以上定義，本研究提出美國海岸警衛隊折合全時工作量，其值為將美國海岸警衛隊各項工作的工作量折合成全時后的值。這里的“全時”指的是滿工作時間。為便于計算，將指標的單位定為人天。1(人天)折合全時工作量表示需要一人工作一天。這一指標可將美國海岸警衛隊各項工作的工作量單位統一化，使其可直接進行比較分析。

3.2 數據處理

本研究數據來源于美國海岸警衛隊官網(2008—2015年)，對數據的處理過程如下：①根據《美國法典》第 14 卷第 1 部分第 5 章，美國海岸警衛隊的職能主要分為5個方面，國土防衛、海上治安、海上安全、海上交通、海洋資源和環境保護[16]，將其各項工作進行分類；②以充分利用現有數據為前提，綜合考慮工作的全覆蓋性與不重復性，建立美國海岸警衛隊五大功能的工作指標體系；③按照工作指標體系，美國海岸警衛隊2008—2015年這8年間各項工作的工作量(表1)。

國土防衛職能包括6項工作指標。指標1，保護伊拉克海上石油基礎設施部署巡邏艇次數/艘(人員數量/人)；指標2，美國軍用物資運輸安全保障次數(次)；指標3，高度可疑船舶登臨檢查次數(次)；指標4為高客運量客船護航(次)；指標5，為關鍵的海上基礎設施和資源進行巡邏(次)；指標6，開展國防部指導的旋轉翼空中攔截行動任務(次)。

海上治安職能包括8項工作指標。指標7，清繳可卡因重量(萬kg)；指標8，阻擋非法移民人數(人)；指標9，對懸掛美國國旗外國船只商檢次數(次)；指標10，駛入美國港口外國船只檢查次數(次)；指標11，大陸架外緣的船只安全和保安檢查(次)；指標12，檢查集裝箱個數(個)；指標13，設施安全和海洋污染相關檢查(次)；指標14，外國港口設施反恐措施有效性評估(個)。

海上安全職能包括7項工作指標。指標15，搜索、救援案件處理數量(個)；指標16，營救人數(人)；指標17，簽發商船船員證數量(個)；指標18，發現冰山數量(個)；指標19，運輸工人資格證書(份)；指標20，為海員發放認證書(人)；指標21，轉移干散貨(萬t)。

海上交通職能包括6項工作指標。指標22，發布安全建設公示次數(次)；指標23，維修浮標數量(個)；指標24，海上事故調查次數(次)；指標25，參與協助商業轉運次數(次)；指標26，簽發了橋梁工程許可(個)；指標27，建立航行自動識別系統(個)。

海洋資源與環境保護職能包括5項工作指標。指標28，漁業保護登船檢查次數(次)；指標29，污染事故調查次數(次)；指標30，治理聯邦清理項目(件)；指標31，檢查船只是否符合大氣排放標準(艘)；指標32，登臨檢查休閑船只(次)。

表1 2008—2015年美國海岸警衛隊五大功能工作的工作量[18]

續表

注：表中“—”部分表示未找到公開數據.

3.3 測算思路與過程

本文擬分析美國海岸警衛隊2008—2015年工作量的占比，由于各項工作的單位不同，引入美國海岸警衛隊折合全時工作量這一指標。測算思路與過程如表2所示。

表2 2008—2015年美國海岸警衛隊五大功能的折合全時工作表占比測算表

注：單位工作折合全時工作量的數據分別來源于咨詢海警工作人員、根據工作性質推測、根據原始資料估計、檢索國內外相關案件、咨詢國內港口公安等.

(1)根據2008—2015年間各項工作的工作量，求出8年間各項工作的工作量平均值(由于單位不同，這里稱為工作單位數平均值)。具體測算時，僅對有效歷史數據求算數平均，缺失數據不納入計算。

(2)按照每單位工作需耗費的實際投入工作量，求出每單位工作的折合全時工作量，單位為人天。具體做法是，考慮每單位工作需要多少人(船)、多少天完成。

以“海洋資源與環境保護”功能為例，“漁業保護登船檢查次數”的單位工作折合全時當量為15(人天)，表示漁業保護登船工作需要15人工作1天完成。其算法是：30×1/2，代表漁業保護工作需要一條船(船上30人)工作1天，1天檢查2次。(每單位工作的折合全時工作量的測算中所涉及的數據來源見表2)。

(3)求出單項工作的折合全時工作量。具體做法是，單項工作折合全時工作量=工作單位數平均值×每單位工作的折合全時工作量。

以“海洋資源與環境保護”功能為例，“漁業保護登船檢查次數”折合全時工作量為82 506.43人天，為其工作單位數平均值(5 500.43)×每單位工作的折合全時當量(15)所得。

(4)求出單項工作的折合全時工作量占比。具體做法是，單項工作的折合全時工作量占比=單項工作的折合全時工作量/所有工作的折合全時工作量×100%。

(5)求出美國海岸警衛隊五大功能的折合全時工作量占比。具體做法是，單一功能的折合全時工作量占比=單一功能的折合全時工作量/所有工作的折合全時工作量×100%。

4 結論與建議

4.1 結論

從USCG執法任務構成和工作量分析可知：

(1)USCG在最近8年中執行任務最多的兩個職能是國土防衛和海上治安，兩項任務折合全時工作量之和約占總任務的66.27%，這些任務均與國家安全有關，表明USCG在維護美國國家海洋安全中的重要地位，本研究測算結果直接印證了美國2009年遭受“9·11”恐怖襲擊后實施的國土安全戰略，即非常重視并持續加大對國土安全的力量投入。

(2)海洋資源與環境保護任務占美國海岸警衛隊任務比重最小，約為7.13%，從側面反映了USCG在海洋資源與環境保護方面的執法壓力較小，分析原因，可能是由于美國國體與中國不同，且海洋管理模式與中國存在較大差異，海上現場執法任務較少，行政執法力量投入的需求弱。與之相比，中國海警是由海監、漁政等隊伍組建而成，過去主要從事海域資源利用與海洋環境保護等方面的海上行政執法工作，行政執法日常任務繁重，近海現場執法次數多，中美兩國差異較為顯著。

(3)高度可疑船舶登臨檢查次數、對懸掛美國國旗外國船只商檢次數、駛入美國港口外國船只檢查次數、大陸架外緣船只安全和保安檢查其4者的折合全時工作量之和約為33.29%，占據全部工作量近1/3，可看出，船舶安全檢查是日常工作的重點。

(4)所有工作量中，單項占比最高的是搜索及救援案件處理，約為15.86%。這項任務與美國海岸警衛隊的前身機構之一(救生管理處)有關，USCG從事搜救工作已有150多年的歷史，營救失事船只、失事人員一直以來都是USCG任務的重心。

4.2 建議

基于以上分析，提出具體建議如下。

(1)完善我國海上執法法律建設。縱觀USCG發展史，其所有職能都在法律授權下進行，比如美國海岸警衛隊在執行登船臨檢、武力使用，以及海上禁毒、漁業、環境保護、海洋國土安全等方面都有具體的執法規范。美國《海岸警衛隊法》賦予USCG登臨權、檢查權、抓捕權，1982年國防部甚至批準USCG特遣隊在和平時期有權登臨海軍艦艇執法。USCG完善的立法體系和執法規范應當給予我們一定的啟示，應根據國家戰略需求，及時完善法律體系，給予海上執法隊伍以明確授權。

(2)進一步明確我國各海上執法隊伍定位。USCG相關法律賦予其承擔幾乎所有海上執法任務的權限，凡是與海洋相關的管理事務，海岸警衛隊都有權干涉，體現了其作為美國海上唯一的綜合執法機構的重要性。同時，作為海上安全防衛和海上利益保護的武裝力量，USCG在保障美國重大國家利益中也發揮著關鍵作用。這些執法任務和職能并非自USCG建立之初就確立，而是隨著時代的發展，根據國家需求逐漸合并而成的。比較而言，中美海警在隊伍構成和定位上差距巨大，例如中國海巡、海上搜救等任務等仍然是獨立的部門執行(海事局、救助打撈局)。

(3)推動我國海警信息進一步透明化。美國海岸警衛隊每年發布其執法任務，同期發布的還有海岸警衛隊的財政預算，以公告或政策文件的形式對每年工作成果進行公布，對于政府海洋決策和公眾知情都有積極的意義，同時也擴大了海岸警衛隊的影響力。中國海監總隊曾于2001年5月制定海洋行政執法統計報表制度[19]，2008年出版了《中國海洋行政執法統計年鑒》，對2001—2007年海洋行政執法力量派出情況進行了總結，國家海洋局定期發布中國海警艦船釣魚島領海巡航等活動公告，但尚未建立起海上綜合執法年度公報制度。建議依托國家海洋局盡快建立海洋綜合執法統計制度，加快統計工作的信息化和網絡化、公開化建設，以便為國家海洋管理部門提供決策依據，給公眾提供一個了解海洋綜合執法工作的窗口。

需要重點提出的是，由于中國國情與美國不同，在海洋綜合執法體制上也應有所側重。例如美國海岸警衛隊海洋資源與環境保護任務的占比僅約7%，而初步估計中國海警可能達到90%以上。美國海洋管理模式、海上執法實踐與中國有較大差異，反映了中美國體、國情的巨大差異。從數據分析結論看，海上國土防衛、海上安全才是美國海洋綜合管理最重要的部分，而2015年3月美國發布的新版海上戰略《21 世紀海上力量合作戰略》中，把USCG作為負責提供西半球安全的領導機構，再次擴大了海岸警衛隊在海上安全中擔負的任務，也印證了“國土安全”是USCG的重中之重。而中國的國土防衛主要由海軍負責，中國海警主要負責海洋行政執法和維權。因此，中國不能照搬美國海岸警衛隊模式建設中國海警隊伍，而要立足國情海情，因地制宜，建設一支有中國特色的海警隊伍。

5 結束語

保衛近海國土安全、打擊有組織犯罪和保護商船仍是未來美國海岸警衛隊的戰略任務。美國海岸警衛隊的口號是“時刻準備著”，要時刻保持最佳狀態，以實現美國國家利益最大化。中國要建設海洋強國，離不開海上執法力量的護航。美國海岸警衛隊的發展歷程、職能演變以及工作任務布局給了我們諸多啟示，相信中國在建設海上執法力量上一定能走出一條符合制度國情、適應時代發展的特色之路。

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[6] 祁斌.美日韓海警執法體系與裝備最新動向[J].中國船檢，2016(2)：91-96.

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[13] COAST GUARD SNAPSHOT-2014[EB/OL][2016-06-12].http://www.navcen.uscg.gov/.

[14] 胥苗苗(編譯).美國通過海岸警衛隊授權法[J].中國船檢，2010(11)：68-68.

[15] 1949年《美國海岸警衛隊法》2012年修訂[EB/OL].(2014-06-01)[2016-07-11].http://www.uscg.mil/doctrine/listing_cgpub.asp.

[16] U.S.Code Title 14.Part I.Chapter 5 Functions and Powers[EB/OL].(2001-02-01)[2016-07-11].https://www.law.cornell.edu/uscode/text/14/part-I/chapter-5

[17] 王培.印度學者研究美國新海上戰略及其對亞洲的影響[J].防務視點，2015(8)：12-14.

[18] 數據來自美國海岸警衛隊官網：http://www.navcen.uscg.gov/，2008-2015年期間公布的Performance Report、snapshot或Budget相關文件[EB/OL].(2016-2-13)[2016-7-11].http://www.uscg.mil/budget/;http://www.uscg.mil/budget/archive.asp.

[19] 孫書賢.中國海洋行政執法統計年鑒[M].北京：海洋出版社，2008.

Function Evolvement and Workload Proportion of the U.S.Coast Guard:Based on the Official Data of the U.S.Coast Guard during 2008—2015

LIU Dahai1，LIU Fangming1，LIAN Chenchao2,3，LI Xiaoxuan1

(1.First Institute of Oceanography，SOA，Qingdao 266061，China;2.Peking University，Beijing 100871，China;3.Renmin University of China，Beijing 100872,China)

Based on the review of the basic background of the U.S.Coast Guard,the paper studies the historical evolvement of the functions of the U.S.Coast Guard.Using the ‘Full-time Measurement Method’ and ‘Full-time Equivalent Workload’ index,the paper analyzes the data of the U.S.Coast Guard during 2008—2015.Combined with the consultation from the coast guard,port public security and other professionals,the paper quantitatively analyzes the workload proportion of the U.S.Coast Guard and discusses the analysis results.Based on the above,the paper puts forward some suggestions from the perspective of constructing China’s maritime law enforcement force and their actual work.

U.S.Coast Guard，Function evolvement，Full-time Equivalent，Workload of U.S.Coast Guard

2016-03-01；

2016-06-06

劉大海，助理研究員，博士，研究方向為海洋政策，電子信箱：liudahai@fio.org.cn

E3/7；P7

A

1005-9857(2016)07-0084-08