特定區域綜合管廊的市場化運營管理模式
——以蘇南某開發區綜合管廊項目為例

張 宏 （無錫錫東新城商務區開發建設管理中心，江蘇 無錫 214000）

特定區域綜合管廊的市場化運營管理模式
——以蘇南某開發區綜合管廊項目為例

張 宏 （無錫錫東新城商務區開發建設管理中心，江蘇 無錫 214000）

綜合管廊具有造價高、運營管理難等特點。文章以蘇南某開發區的綜合管廊為例，描述了特定范圍內綜合管廊的市場化運營管理模式，分析了該項目在市場化運營、政府主導機制、近遠期規劃等方面的借鑒意義，并指出了我國綜合管廊建設在法律法規、技術規范、行業壟斷等方面的問題。

特定區域；綜合管廊；運營管理模式

綜合管廊是一種新型市政基礎設施，使管線“統一規劃、統一建設、統一管理”的目標得以實現，它解決了管線直埋帶來的諸多難題，是市政管線建設的趨勢和方向。由于綜合管廊的建設成本高，管理難度大，綜合管廊一般僅布設在市政管線主通道上，很少在小區域范圍布設。江蘇蘇南某開發區在產業特征較為集中、管線需求較為一致的某小型區域，以城市道路下部空間綜合利用為核心，圍繞城市市政公用管線布局，進行了綜合管廊合理布局和優化配置，城市地下空間得到合理、有效利用，獲得了良好的經濟效應與社會效應。

該區域面積約9km2，是以電動汽車新能源研發制造為主的產業集聚區，為該開發區傾力打造的，集科技研發、清潔生產等功能于一體的新型發展區。區域內的市政基礎設施工程由路橋、河道、景觀綠化、路燈、綜合管廊等組成。在規劃階段，相關部門考慮了該區域企業的同質性和對市政管線需求的相似性，決定“開”字型布置地下綜合管廊（后因使用需要，在“開”字型下部新增一段，見圖1），綜合管廊的布置主要以超高壓電力電纜、供水及供熱干管走向為依據，規劃服務地區的干線管廊系統；以高壓電力電纜、供水及供熱配管走向為依據，規劃服務地塊的支線管廊系統；以干管和支管的混合走向為依據，規劃兼具上述功能的干支混合管廊系統，形成管廊的層次化，以更好的為管線和地塊服務。實現市政管線“統一規劃、統一建設、統一管理”的目標。

圖1 該區域的綜合管廊實際分布圖

綜合管廊規劃全長約7.8km，工程總投資8.755億元。管廊位于道路中分帶或兩側綠化帶下方，埋深約5m～9m，按功能需要分單艙、雙艙兩種斷面形式，除中間橫向通道設置為單倉外，其余均為雙倉布局(見圖2)。單艙斷面尺寸為3.4m×3.6m，規劃長度1.8km；雙艙斷面尺寸6.2m×3.1m，規劃長度6km。按使用功能需求，該管廊布置了供電(20kV、35kV、110kV、220kV)、通信、供水、供熱等綜合管線，內設DN500給水管一根、電力管線5～7層、信息管線兩層，并預留1根真空垃圾收集管位及2根大直徑管位。管廊共設7座端部井、37座通風口、39座投料口及52處管線引出口。管廊內設置機電照明、通風、排水、監控、消防等設施（圖3）。

圖2 綜合管廊的兩種斷面形式

整個系統由位于管廊中部的控制中心集中控制。控制中心用地紅線1803m2，建筑面積791m2。地下一層為配電房，一層為中控室、值班室、衛生間，二層為辦公室、會議室（圖4）。

圖3 管廊內部

圖4 控制中心

綜合管廊自2010年12月起開工建設，土建工程于2013年9月完成，控制中心于2014年2月完成，2015年12月完成聯動調試整體移交運營維護單位。周邊的開閉所電纜、管廊外電電纜、路燈、下穿通道電纜、周邊企業的外電電纜、周邊企業的給水管線等均已入駐。

該工程以開發區下屬的控股公司為主導，按PPP 模式（管線單位參股）組建管廊公司，首期注冊資本為1億元，控股公司占60%、市水務集團占20%、市供電公司占15%，中國電信、中國移動、中國聯通、江蘇有線電視等管線單位合計占5%。與此同時，“管廊公司”也在積極尋找其他合作伙伴，希望通過大股東轉讓股份或增資擴股的形式吸引民營資本。目前，開發區的市容市政管理部門受市政府委托，已經就綜合管廊的特許經營權與管廊公司簽訂了PPP特許經營框架協議，協議中明確管廊公司獲得地下綜合管廊特許經營權，特許經營期限為25年，管廊公司享有投資、建設、運營、維護、銷售的權利。“管廊公司”以政府授予的特許經營權為保證，通過多渠道籌集資金用于管廊建設。與此同時，該項目還爭取了部分中央財政補貼資金，目前，該部分資金已撥付至建設單位，用于償還項目初期貸款，做到了專款專用，保證中央財政資金安全規范使用。

在收益方面，該管廊擬盡快推行入廊收費制度。目前，管廊公司正在進行入廊收費的測算工作，初步設計思路是按照綜合管廊分路段、分艙位類型進行工程造價核算并作為收費基準，根據入廊管線的性質、管線的截面尺寸，按照各類入廊管線的一次性直埋成本為依據再加上各管線在管廊的使用壽命周期內更換費用的方法進行收費。市財政、市容市政、發改委、物價局等部門也在積極開展配合和相關保障工作，開展入廊收費標準的研究制定，制定完善的入廊收費制度。

綜合管廊建設完成后，移交管廊公司的市政服務部門進行日常運營維護管理。在收費制度尚未實施前，運營維護費由財政部門以城市維護費形式支出，運營服務部門每2年通過市場化招投標來確定管廊管養承包單位，并按照招標文件要求對管養承包單位進行日常管理、考核及費用結算，每月根據考核的結果按時撥付運營維護費用。考核主要以開發區管理部門制定的《市政綜合管廊運維管理辦法》為依據，明確各方管理職責，按照招標文件要求制定管廊管養制度與標準，包含值班巡視制度、設施設備保養及維修制度、入廊管線施工與驗收管理制度、應急預案制度、管養檔案管理制度等，確保綜合管廊科學規范、長效有序管理。

與此同時，各管線單位對管廊的運營維護工作進行研究，測算運營維護費用，對綜合管廊日常維護工作所發生的人工費、電費、維修費等費用進行測算。將綜合管廊日常維護費用根據各類管線占用空間比例，由各管線單位合理分攤的原則，確定各類管線運營維護費用的收費標準，研究制定政府財政補貼標準。同時相關工作制度的起草制定工作正在開展，如《地下管線管理辦法》、《管廊巡檢維護制度》、《管廊專項運營制度》、《管廊保護方案》、《管廊專項應急預案》、《管線入廊標準》、《入廊需知》等。

綜合管廊作為新生事物，與之相關的法律法規尚不完善，技術標準涉及多個專業，許多領域仍需在實踐中摸索。同時，管廊的工程造價高，入廊的管線單位一般為獨立的條線部門，周邊地塊的企業需求不盡相同，各類管線的入廊時間也有差異，各方的利益協調困難重重，該綜合管廊項目的成功建成及運營模式，具有諸多的借鑒意義。

首先，市場化是綜合管廊運營管理的大方向。該案例采用“國有開發公司控股、管線企業參股”的股權結構，按“特許經營權”的模式運行，并根據授權框架協議約定了25年的特許經營期限，公司獨立經營、自負盈虧。盡管框架協議并未細化收取使用費內容及標準和核定、投資回收率及投資回收期、項目物權屬性等內容，但在運營管理上，已在市場化的道路上邁出了堅實的一步。根據協議，綜合管廊內的管線由項目公司負責日常維護和管理，各專業管線公司向項目公司支付使用費、維護費和更換修理費。對于管廊、管線的建設費用，管線取消直埋后減少的費用等如何計算，也在通過市場化的方式進行博弈。

第二，現階段政府的強勢主導作用不可或缺。從《物權法》的角度來說，政府擁有城市道路紅線范圍內的所有物權，市政管道作為政府管理的社會公共資源，政府在建設過程中理應處于主導地位。從經營性質來看，綜合管廊也具有一定的公益性。綜合管廊的建設，沒有中央財政資金的補貼，沒有當地國資的強力介入，很難實施。此外，綜合管廊內的管線盡管是經營性的，但多是壟斷性行業，如果沒有政府的強力協調，作為綜合管廊的建設單位又不具備管線綜合及建設計劃安排等協調管理職責的話，將會造成建設與管理上的混亂。該案例中，地方政府引導主要管線部門參股，形成“政府主導、管線單位配合”的良好運營和管理機制，為其它地方提供了良好的借鑒。

第三，推進時仍需細致規劃、謹慎實施。綜合管廊造價高，管線入駐的時間不一致，在建設時又不能分期修建。這就要求管線綜合規劃時對總體容量進行較為準確的預測，在考慮近期使用需求的同時，為遠期的發展預留適當的空間。另一方面，以該案例來看，每公里1.1億元的投資成本，即使對經濟發達的蘇南來說，也是巨大的壓力。在財政資金不那么雄厚的城市，推行綜合管廊會更加困難。因此，在當地GDP達到一定水平、發展受土地限制，或規劃新建城市，或在大城市CBD地區，地標性建設區域，以及城市主干路、大型市政設施經過的地區，才可適合考慮綜合管廊建設。

江蘇的蘇南是全國經濟的領先地區，不僅具備了建設綜合管廊的經濟基礎，事實上市場也有這樣的需求，蘇南某開發區小區域的綜合管廊建設與運營管理實踐，為綜合管廊在國內的運用，做出了許多開創性的工作。但在另一方面，我們也可以看到，綜合管廊的建設，仍有許多問題需要在更高層面予以解決。

在法律層面，我國對地下空間利用方面的法律不夠完善，綜合管廊的市場化行為缺乏可靠的法律基礎。綜合管廊的投資巨大，如果綜合管廊的所有權性質、使用辦法不明確，那么民間資本就找不到清晰的進入途徑，各管線單位入廊與否也處于失控狀態，地下管線的規劃聯通無據可依。從該案例來看，盡管該市制訂了《地下管線管理辦法》、《管廊專項運營制度》等一系列管理辦法，但本該由法律來規范的行為則以行政手段來執行，其力度有待市場檢驗。

在技術規范方面，目前管線建設管理辦法主要由各管線對應的行業管理部門制訂，且多考慮直埋或架空方式。在《城市工程管線綜合規劃規范》中，概括性地提出了綜合管廊的規范性條件，但除電力行業做了相應跟進外，其他管線行業應者寥寥。在該案例的建設過程中，管廊建設單位委托設計單位根據現有不同專業的國家規范和標準進行了綜合協調，在后期運營管理中，運營管理部門也是依靠自己制訂的《管廊保護方案》、《管廊專項應急預案》、《管線入廊標準》等辦法，綜合管廊仍處在規范缺失的狀態。

在管線綜合方面，破除壟斷任重道遠。綜合管廊的建設、運營管理過程，實質也是投資主體和管理體制的改革過程，社會化、專業化的管理模式將取代既有的條塊分割為基礎的舊模式。技術形態的變革也將推動新利益格局的形成。綜合管廊涉及的電力、給水、燃氣、通信等行業，均是市場壟斷或市場化程度較低的行業，實施綜合管廊，將觸及壟斷行業的權力和利益。與此同時，地方與條線的組織關系，也需要一次新的重塑。

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[2]劉新榮，王用新，孫輝.城市可持續發展與城市地下空間的開發利用[J].地下空間，2004(12).

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[5]上海市政工程設計研究院.新鎮居住區共同溝工程與管理模式研究[R].2004.

TU984.1

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1007-7359（2016）05-0094-03

10.16330/j.cnki.1007-7359.2016.05.025

張宏（1979-），男，江蘇無錫人，畢業于江蘇理工大學，學士，工程師。