論檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作

王鳳

【摘 要】 十八屆四中全會提出了探索建立由檢察機關提起環境公益訴訟的制度構想，期待由此解決環境公益訴訟乏人問津的問題。然而檢察院在環境公益訴訟中的身份的雙重性不利于法院的獨立審判。為了防止檢察院的濫權，筆者以檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作為切入點，探討了檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作之細化規定，提出了完善的對策及建議。

【關鍵詞】 檢察院；環境公益訴訟；調查取證工作

【Abstract】The eighth session of the Fourth Plenary made to explore the establishment filed by the prosecution of environmental public interest litigation system idea and look forward to addressing environmental public interest litigation thus little interest in the issue. However duality Procuratorate in environmental public interest litigation identity is not conducive to independent trial court. In order to prevent abuse Procuratorate， the author's Procuratorate investigation and evidence gathering in environmental public interest litigation as a starting point for drawing foreign refinement Procuratorate investigation in environmental public interest litigation in the forensic work provisions， put forward countermeasures and suggestions to improve.

【Key Words】Procuratorate； environmental public interest litigation； investigation and evidence gathering

【中圖分類號】 G64.32 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-3089（2016）25-00-02

隨著我國環境污染的日益加劇，人們對環境的關注與日俱增。從2012年《民事訴訟法》的修改為起點，環境公益訴訟①制度開始于法有據，2014年，十八屆四中全會提出了探索建立由檢察機關提起環境公益訴訟的制度構想。然而事實上，自上個世紀90年代以來，我國各地已經廣泛地展開了有關環境公益訴訟的司法實踐，1999年最高人民法院通過復函形式賦予梨樹區人民政府在訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環境污染賠償一案中的原告資格。[1]據可查的資料顯示，國外的公益訴訟制度作為一種知識最遲在1990年已經被介紹到國內。自20世紀90年代開始，各地檢察機關就開展了提起民事公益訴訟的探索，積累了一定的實踐經驗，也形成了一批具有典型意義和示范價值的案例。

然而“公地悲劇②”的情況依舊沒有改變，究其原因，主要是因為環境問題牽涉甚廣而十分復雜，而我國的環保公益組織才剛剛開始發展，力量十分薄弱，環保資源主管部門又往往怠于行使職權。因而由具有法律監督職能的檢察機關提起環境公益無疑在權利、地位、專業能力、資金等方面具有獨特的優勢。[2]由檢察院提起環境公益訴訟與建立環保法庭等措施都有利于緩解中國的嚴重的環境污染問題。[3]

同時，由于檢察院既是運動員又是裁判員，檢察機關作為公益訴訟人在提起環境公益訴訟的同時也具備著法律監督的職能，其身份的雙重性，不利于原被告雙方的訴訟地位的平等和法院的審判中立，目前由于檢察院提起環境公益訴訟的試點工作還在展開中，對于防止檢察院濫權的各種程序機制與細節問題還有待完善，故筆者以檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的含義及范圍為切入點，重點討論其調查取證工作中的待證事實、取證原則、舉證責任應如何具體規定以限制檢察院的濫權可能。

一、檢察院在環境公益訴訟中的調查取證權

根據2015年發布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》、《檢察機關提起公益訴訟試點方案》等文件，可以看出對于檢察院提起環境民事公益訴訟③及環境行政公益訴訟④的證據都只要求是國家和社會公共利益受到侵害的初步證據，然而對于檢察院在環境公益訴訟中的調查取證權卻只字未提。

根據立法精神及其他可借鑒的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》及《環保法》中對于檢察機關的調查取證工作的規定可以推定其在環境民事公益訴訟及環境行政公益訴訟中的調查取證權類似于檢察院在刑事訴訟中的調查取證權。但是由于環境民事公益訴訟與行政公益訴訟沒有刑事訴訟所特有的對人身與法益的直接而迫切的危險性，所以在環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟中檢察院所享有的調查取證權不應該包括搜查，拘傳證人等破壞公民人身權利和自由權利的方式，即在參照刑事公訴中檢察院的調查取證權的規定的同時，在一定程度上又與刑事公訴中檢察院的調查取證權有所區分。

二、檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的司法現狀

由于檢察院特有的法律監督職能，檢察院在環境公益訴訟中的調查取證有許多便利，然而與此同時我國檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作存在諸多問題。

第一，對于舉證責任的分配缺乏具體可行的操作細則，比如說，在環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟中責任的分配問題，以及在不同的起訴方式中檢察院的舉證責任的不同等問題，由于缺乏可行的具體的規定，而導致各地方的檢察院在實踐中采取不同的做法，不利于司法公正。

第二，檢察院在調查取證工作中存在的濫權可能性未得到關注，盡管由檢察院提起環境公益訴訟存在著許多的好處，然而凡事有利有弊，不能讓檢察院在環境民事與行政訴訟中行使其在刑事訴訟中所享有的采取限制人身自由的強制措施。

三、完善及細化檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的對策及建議

（一）檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的定義

根據調查取證權的定義，檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的定義應該是獲得國家授權的國家機關為了查明案件事實的需要，針對待證事實，按照一定的原則和舉證責任向有關單位、個人進行調查、收集證據而展開的一系列工作。

（二）檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的主體

雖然大家普遍認為檢察院就是調查取證工作的主體，但是為了更好的實現訴訟雙方地位的平等，限制檢察院在公益訴訟中的濫權，檢察院在環境公益訴訟中的調查取證權應該由承擔原告身份的人民檢察院的上一級檢察院的分化的內部專門機構享有，[4]但是當調查取證由上一級人民檢察院的內部專門機構進行確有困難時可以由以原告身份起訴的人民檢察院的內部專門機構享有調查取證權。應該逐步建立檢察院內部職能部門的分工細化，從而實現法律監督職能與公益訴訟職能分別由檢察院內部的不同部門行使以避免其濫權的可能。

（三）檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的范圍

由于目前由檢察院提起環境訴訟包括三種方式，即督促起訴、支持起訴、直接起訴三種，而檢察院在這三種起訴方式中又扮演著不同的角色，并由此引起其在這三種方式中的調查取證權的范圍的不同。

第一，督促起訴，是指當有其他主體有權提起環境公益訴訟而又怠于起訴時，檢察機關可以督促起訴。關于督促起訴的案件，檢察機關認為確有督促起訴必要的，應首先以檢察建議等方式督促有關主體依法提起環境公益訴訟，當被督促主體在收到關于提起訴訟的檢察建議合理期限內不提起訴訟的，應書面說明不起訴理由。不起訴理由不成立的，檢察機關可以要求被督促主體提起訴訟，或者由檢察機關以原告的身份直接提起環境公益訴訟。

第二，支持起訴，是指當有其他主體可以提起環境公益訴訟，但當事人處于明顯弱勢地位，證據收集困難或者訴訟能力缺乏而無力起訴時，檢察機關可以支持起訴。檢察機關的支持起訴包括兩個層次的內容：首先是提供物質、專業技能等方面幫助；其次是通過向人民法院發出“支持起訴意見書”或者出席法庭來支持起訴，提供法律幫助。

第三，直接起訴，存在對環境公共利益有嚴重損害的行為，但沒有適格主體提起訴訟，或者經過督促后適格主體仍然不起訴的，檢察機關可直接提起環境公益訴訟。[5]

檢察院在環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟中都有這三種起訴方式，筆者主要討論其在這三種方式中調查取證范圍的不同。在督促起訴中，檢察院的調查取證權的范圍是證明環境受到損害的初步證據與事實。在支持起訴中，人民檢察院無論在環境民事公益訴訟還是環境行政公益訴訟中都只對當事人無力調查，難以收集并申請檢察院支持調查的證據享有調查取證權。在直接起訴中，檢察院的調查取證范圍參照民事訴訟、行政訴訟中的當事人所具有的調查取證權的范圍之規定。

（四）檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的對象

檢察院在環境民事公益訴訟中的調查取證工作的對象即待證事實，在環境民事公益訴訟中待證事實概括地說應該包括：一、生態環境和資源已經遭到了破壞或者具有遭到破壞的重大危險；二、民事主體即一方當事人的行為與生態環境和資源的破壞或遭到破壞的危險性有因果關系。在環境行政公益訴訟中，待證事實包括：一、行政機關或法律、法規、規章授權的組織在監管過程中有違法行使職權和不行使職權的事實；二、由于行政機關怠于履職，相關企業或單位一直違法生產的事實；三、由于相關企業或單位違法生產，造成環境資源嚴重破壞的事實；四、行政機關或法律、法規、規章授權的組織的行政違法行為，相關企業或單位違法生產行為與環境資源遭到嚴重侵害的事實存在關聯性。

（五）檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的效力

要搞清楚檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的效力，我們要首先搞清證明標準問題。只有達到規定的證明標準，檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的效力才能真正實現。

根據最高人民法院《關于民事訴訟證據若干問題的規定》第63條規定：“人民法院應當以證據能夠證明的案件事實為依據依法做出裁判。”同樣，最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第53條規定：“人民法院裁判行政案件，應當以證據證明的案件事實為依據。”這說明我國司法實踐中，民事訴訟和行政訴訟證據標準不同于刑事訴訟中的“排除合理懷疑”標準，它只要求法官就某一案件事實的認定依據庭審活動對證據調查、審查、判斷之后形成相當程度上的內心確信即可，也就是我們常說的“蓋然性規則”標準、“優勢證據”標準。

環境民事公益訴訟、行政公益訴訟不同于一般的民事、行政訴訟，“蓋然性規則”標準是適用于民事、行政案件的最低限度的證明要求，而公益訴訟涉及眾多復雜敏感領域，一定要秉承嚴格審慎的態度來看待和推進這項工作，因此公益訴訟人的證明責任應高于一般民事、行政訴訟的原告證明責任，其提供的證據證明相對真實確定性應更高，可稱之為“高度蓋然性”標準或“絕對優勢證據”標準。[6]

（六）檢察院在環境公益訴訟中的調查取證工作的原則

檢察院在環境公益訴訟中開展調查取證工作應遵循以下原則：1.依法規范原則：在前文中提到過環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟的證明標準應高于普通的民事、行政訴訟，因此對于證據的收集、固定也更應從嚴把握，做到取證形式和證據內容的合法。2.客觀全面原則：要把能夠認定案件事實的所有證據材料盡可能地搜集固定到位，因為有的關鍵證據如果調取不了會直接影響整個案件事實的認定。3.穩妥慎重原則：檢察機關提起公益訴訟，關注的是社會公共利益，但有時會忽視單個個體的特殊利益訴求，所以檢察院在調查取證時要注意不要打擾涉案單位的正常秩序，最大限度地減少其調查取證工作對他人帶來的負面影響。

（七）檢察院在環境公益訴訟中的調查取證的舉證責任分配

1.環境民事公益訴訟

對于環境民事公益訴訟的舉證責任參考民事訴訟，主要遵循“誰主張，誰舉證”的原則。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第8條規定，提起環境民事公益訴訟應當提交被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料，也就是說檢察機關提起環境民事公益訴訟需要提供證明被告方污染行為與結果之間有因果聯系的初步證明材料，根據《檢察機關提起公益訴訟試點方案》要求，這種證據材料只限于初步證明效力即可。考慮到公益訴訟的特殊性，以及公益訴訟舉證難的問題，上述舉證責任也應設置例外，即檢察機關承擔主要的舉證責任，但對于某些涉及非常專業的技術問題的證據，則由被告承擔舉證責任，證明其行為合法并與損害社會公益后果不存在因果關系。

2.環境行政公益訴訟

環境行政公益訴訟中，公益訴訟人需提供行政機關違法行政行為與排污單位的污染行為有因果關系的初步證據，至于損害后果以及損害行為與損害結果之間的因果關系，則可參考上述環境民事公益訴訟中的舉證責任。另外，對于證明排污單位的損害行為造成的環境損害結果以及二者存在因果關系的進一步證據，我們認為也可以待法院受理案件后，由公益訴訟人向法院申請調取證據，或是由法院委托相關鑒定機構做出鑒定意見。

參考文獻：

①環境公益訴訟，是指為了保護環境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請求沒有法定利害關系和監督管理關系的單位和個人依法對污染和破壞環境和自然資源者以及違法或者不履行環境與資源護法定職責的行政機關提起的訴訟，具有保護利益的公共性，起訴人的非利益相關性及被訴人的違法性等特點。所以，環境公益訴訟的目的主要不是獲得損害賠償，而是制止環境損害行為。起訴時，原告無需提交損害環境的評估報告或鑒定，只需證明損害事實的存在，以及損害事實與損害行為之間的因果關系，從而提高訴訟效率和訴訟效益。參見孫永生：《檢察機關能否提起環境民事公益訴訟》，載《人民檢察》，2009年第7期，第29-36頁。

②公地作為一項資源或財產有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權，但沒有權利阻止其他人使用，而每一個人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業資源及污染嚴重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例子。之所以叫悲劇，是因為每個當事人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但每個人對阻止事態的繼續惡化都感到無能為力。而且都抱著“及時撈一把”的心態加劇事態的惡化。公共物品因產權難以界定而被競爭性地過度使用或侵占是必然的結果。這一個概念經常運用在區域經濟學，跨邊界資源管理等學術領域。

③環境民事公益訴訟是指公民，社會組織或者國家機關根據法律的授權，就民事主體損害環境公共利益的行為向法院提起的訴訟。

④環境行政公益訴訟是指公民，社會組織或者國家機關認為行政機關的違法行政行為損害環境公共利益，依法以自己的名義提起的行政訴訟。

[1]中華人民共和國最高人民法院.最高人民法院關于黑龍江省雞西市梨樹區人民政府與雞西市化工局、沈陽冶煉廠環境污染糾紛案的復函[Z].1999-11-02.

[2] Mei Hong， Yin Yanjie. On the Plaintiffs Subject Qualification for Environmental Public Interest Litigation Instituted by Peoples Procuratorates[J].Chinese Journal of Population，Resources and Environment ， 2011， Vol.9 （1）：91-96.

[3] Mingde， Cao；Fengyuan， Wang. Environmental Public Interest Litigation in China[J]. Asia Pacific Law Review， 2011 ，Vol.19 （2）：217-235.

[4]李真，袁梁.環境公益訴訟制度設計[J].人民論壇，2015，（32）：99-101.

[5]張鋒.檢察機關環境公益訴訟起訴資格的法律制度建構[J].政法論叢，2015，（01）：121-128.

[6]趙亮.檢察機關提起公益訴訟調查取證實證分析[J].中國檢察官，2015，（20）：11-13.