遼寧鄉村文化旅游法律監管機制研究

王述芬+邱波

摘 要：近年來，遼寧依靠其豐富的自然和人文資源，開發出一系列頗受歡迎的鄉村文化旅游產品。要保持鄉村文化旅游業的健康持續發展，法律監管機制必不可少。對遼寧省鄉村文化旅游法律監管機制的現狀進行分析，并從三個方面提出建議：建立完善的監管法律體系，加強執法力度；建立專門的監管機構，發揮行業協會作用；充分利用微信和微博平臺，實行全民參與。

關鍵詞：鄉村文化旅游；法律監管；機制

2015年10月4日山東青島發生的“38元天價蝦”事件經過新聞媒體的廣泛報道，對山東的旅游形象造成了很大的沖擊，正如有的網友評論道“一只大蝦毀了青島這座城，更毀了山東省旅游系統數億元砸出來的‘好客山東品牌。”與之相似，2015年10月9日，國家旅游局根據游客投訴，對秦皇島市擁有5A級資質的山海關景區進行暗訪，發現山海關景區存在價格欺詐，強迫游客消費，景區環境和管理水平差等多個問題，并做出取消山海關景區5A級資質的決定，對秦皇島市旅游形象的塑造也是一次很大的負面沖擊。

可見，要打造成功的旅游品牌，僅僅依靠相對完善的基礎設施和獨特的文化旅游資源是遠遠不夠的。穩定透明的價格消費、完善的權益保護機制、便捷通暢的交通設施等等，都是塑造良好旅游環境的必備要素。在旅游消費者相關權益受到侵犯后，不能當作個案問題進行解決，而應將相關案例作為警示，全面反思和整頓，完善相關法律監管機制，否則花再多錢進行旅游宣傳都只會徒勞無功。

近年來，遼寧依靠其豐富的農業資源、獨特的民風民俗和地方文化，以及獨具特色的傳統飲食等，開發出一系列頗受歡迎的鄉村文化旅游產品。例如，遼寧省的沈陽農業博覽園、大連金科生態園藝場、大連石河現代農業園區、風城大梨樹生態農業觀光旅游區等多個農業旅游項目。要保持鄉村文化旅游業的持續繁榮，法律監管必不可少。而遼寧鄉村文化旅游的法律監管環節相對成熟景區較為薄弱，本文主要對遼寧省鄉村文化旅游法律監管機制進行研究。

一、鄉村文化旅游概念界定

目前國內外學者對“鄉村文化旅游”尚無統一的概念界定，但一般都認為鄉村文化旅游是在鄉村旅游的基礎上突出文化內涵，是旅游業與文化產業的結合，本質上仍屬于鄉村旅游。鄉村旅游通常包含兩個方面：其一是發生在鄉村地區，其二是以鄉村性作為旅游吸引物。例如：世界旅游組織（WTO） 認為“鄉村旅游”是指“旅游者在鄉村及其附近逗留、學習、體驗鄉村生活方式的活動。”北京市發布的《北京市郊區民俗旅游接待戶評定標準》，其中將“鄉村旅游”定義為：“以鄉村居民聚居地為地域核心，以鄉村居民為經營主體，以鄉村社會為背景，以鄉村自然、人文旅游資源為依托的旅游休閑活動。”江蘇省發布的《江蘇省鄉村旅游點等級劃分與評定》其中將“鄉村旅游”定義為：“以鄉村自然風光、人文遺跡、民俗風情、農業生產、農民生活及農村環境為吸引物，以城鄉居民為目標市場，滿足旅游者的休閑、度假、體驗、觀光、娛樂等需求的旅游活動。”

二、我國鄉村文化旅游相關法律監管機制

我國的《旅游法》自2013年10月1日開始實施，迄今為止已有兩年多時間，很大程度上保障了我國旅游業的全面協調可持續發展。但《旅游法》中未對“鄉村文化旅游”內容做出明確的詳細規定，其中只在第46條規定：“城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。”可見，我國旅游法未對鄉村文化旅游服務設置明確獨立的法律監管機制。

我國很多地區為了鼓勵當地鄉村文化旅游業的發展，制定了一些相應的服務標準，例如前文提到的北京、江蘇等地，河北省旅游局也制定了《河北省鄉村旅游服務質量標準》（以下簡稱《標準》），針對環境、交通通訊、公共設施、住宿、餐飲、購物與特色活動、安全管理等多個方面進行標準的設定。

總體來看，我國鄉村文化旅游地方法規不完善，僅有當地旅游部門制定的服務標準和評價方法遠遠不夠。一方面，不能稱之為地方性法規，另一方面，《標準》中相應的配套措施也不完善，有關部門的監管效能無法體現，直接影響鄉村文化旅游的法律監管效力。

三、遼寧鄉村文化旅游發展存在的問題及法律監管現狀

1.監管法規缺失

目前，遼寧省有關旅游業的地方性法規只有《遼寧省旅游條例》，對鄉村文化旅游沒有進行專門的規定。有關鄉村文化旅游的規范性文件例如《鄉村旅游服務質量標準》和《鄉村酒店等級劃分與評定》，等地方標準也缺乏。

目前遼寧省鄉村文化旅游盡管發展迅速，但仍存在不少問題。例如，在餐飲衛生方面，不少“農家樂”餐館廚房功能分區不明確，臟、亂、差現象仍然存在；由于“農家樂”模式多有經營的淡旺季，很多餐館經營者缺乏長遠和品牌意識，短期牟利現象較重，在食品衛生規范方面認識不足，相關衛生監管力度不夠。在公共設施方面，不少鄉村文化旅游點的公共場所達不到“無污水、污物，無亂建、亂堆、亂放現象”，而且鄉村文化旅游點內設置的垃圾桶數量和外觀上仍有很多不足；文化內涵方面，不少文化演藝產品內容過于低俗。

2.監管主體不統一

鄉村文化旅游的主要政府管理部門涉及設計工商、公安、旅游等多個部門，實質上的統一監管機構并沒有，多頭管理現象較多，各個監管部門之間責任劃分不明，出現問題時各部門互相推諉的情況較多。正如前文提到的山東青島“天價大蝦”事件中，公安部門和物價部門互相推脫責任，導致游客權益不能得到及時維護。

3.監管執法力度不夠

盡管沒有專門的鄉村文化旅游地方法規，但在法律監管中仍然可以參照《旅游法》等法律，實踐中，不完全是無法可依，但鄉村文化旅游服務中仍然問題頻出，消費者旅游體驗不滿意甚至相關權益受損，主要原因仍在于對鄉村文化旅游景點的監管執法力度不夠。鄉村文化旅游景點比較分散，再加上交通基礎設施制約，執法人員檢查力度遠遠不夠。此外，在執法中也會出現執法不規范的現象，原有的懲罰力度可能在人為操作下減弱，監管效力收到很大影響。

四、完善遼寧文化鄉村文化旅游法律監管機制的建議

1.建立完善的監管法律體系，加強執法力度

要完善鄉村文化旅游市場監管秩序，首先必須有法可依。這方面可以借鑒歐美、日本等發達國家和地區的相關經驗，這些國家對鄉村文化旅游都有制定專門的法律和服務標準，并配有相應的督查機構，執法力度較大。例如，美國政府先后出臺了“The National Wildness Preservation System”、“The National Wild and Scenic Rivers Act”、“National Tourism Act”等法律法規，為保障鄉村文化旅游發展提供了完備的法律框架。目前我國《旅游法》并沒有對鄉村文化旅游進行專門的立法，而是將立法權力交由地方政府，鄉村文化旅游占遼寧省旅游比重逐漸增大，因此遼寧省有必要因地制宜，制定相應的行政法規及條例。例如，鄉村文化旅游土地保護條例、環境保護條例、鄉村文化旅游游客投訴與處理條例等等。針對執法不嚴，監管不力的問題，應制定相應的獎懲制度，對于表現好的單位或企業頒發相應的證書，并在公開平臺上進行宣傳；對于表現不好的則予以懲罰，并進行通報處理。

2.建立專門的監管機構，發揮行業協會作用

鄉村文化旅游涉及多個部門，具有綜合性，以往條塊分割的國家體制架構不利于對其監管，有必要進行及時和適當的調整。一是，建立一個統一專門的法律監管機構；二是，涉及到的各有關部門應加強合作，不能再強調單行法規和部門職責。具體來說，遼寧省可以成立鄉村文化旅游法律監管小組，建立由旅游局、文化局、衛生局、物價局、環保局等相關部門參與的“鄉村文化旅游發展聯席會議制度”，有關鄉村文化旅游發展中的重大問題就可以在聯席會議上共同磋商、協調和解決，最終為鄉村文化旅游發展構建和諧環境。

國外不少國家專門針對鄉村文化旅游建立相關協會，例如丹麥全國農業旅游協會，英國北奔寧地區的農業發展與咨詢服務處（ADAS）、鄉村發展委員會、農業培訓委員會、農場度假部等等，這些協會對鄉村文化旅游的健康發展和監管起到積極作用。遼寧省也成立了專門的旅游協會，但其在鄉村文化旅游監管方面發揮的功能有限。有必要組織專門鄉村文化旅游行業人員對鄉村文化旅游進行定期下基層調研，政府亦可以給予一定處罰權限，使旅游協會真正發揮指導和監督作用。

3.充分利用微信和微博平臺，實行全民參與

在當前通訊信息發達的時代，很多新聞傳播的渠道都是微信和微博，不少游客在旅游過程中隨時將旅游經歷傳播到網上，一些好的體驗或不好的抱怨會引起很多人關注。遼寧省旅游部門應充分利用現有的微信和微博公眾賬號，加強宣傳，讓遼寧省居民以及來遼寧旅游的游客知曉相關平臺，實行全民動員，全民參與，鼓勵民眾通過平臺發表意見或建議，讓大家都參與到鄉村文化旅游服務質量監督中。對于民眾或游客提出的投訴意見和改進意見要及時處理，真正使微信微博和平臺成為遼寧旅游部門與大眾交流的媒體。

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作者簡介：王述芬（1982- ），山東煙臺人，渤海大學管理學院，講師，研究方向：文化產業；邱波（1980- ），黑龍江齊齊哈爾人，河北對外經貿職業學院國際商務系，講師，研究方向：區域經濟