遼寧鄉(xiāng)村文化旅游法律監(jiān)管機(jī)制研究

王述芬+邱波

摘 要：近年來，遼寧依靠其豐富的自然和人文資源，開發(fā)出一系列頗受歡迎的鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)品。要保持鄉(xiāng)村文化旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，法律監(jiān)管機(jī)制必不可少。對遼寧省鄉(xiāng)村文化旅游法律監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并從三個方面提出建議：建立完善的監(jiān)管法律體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度；建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用；充分利用微信和微博平臺，實行全民參與。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村文化旅游；法律監(jiān)管；機(jī)制

2015年10月4日山東青島發(fā)生的“38元天價蝦”事件經(jīng)過新聞媒體的廣泛報道，對山東的旅游形象造成了很大的沖擊，正如有的網(wǎng)友評論道“一只大蝦毀了青島這座城，更毀了山東省旅游系統(tǒng)數(shù)億元砸出來的‘好客山東品牌。”與之相似，2015年10月9日，國家旅游局根據(jù)游客投訴，對秦皇島市擁有5A級資質(zhì)的山海關(guān)景區(qū)進(jìn)行暗訪，發(fā)現(xiàn)山海關(guān)景區(qū)存在價格欺詐，強(qiáng)迫游客消費(fèi)，景區(qū)環(huán)境和管理水平差等多個問題，并做出取消山海關(guān)景區(qū)5A級資質(zhì)的決定，對秦皇島市旅游形象的塑造也是一次很大的負(fù)面沖擊。

可見，要打造成功的旅游品牌，僅僅依靠相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和獨特的文化旅游資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。穩(wěn)定透明的價格消費(fèi)、完善的權(quán)益保護(hù)機(jī)制、便捷通暢的交通設(shè)施等等，都是塑造良好旅游環(huán)境的必備要素。在旅游消費(fèi)者相關(guān)權(quán)益受到侵犯后，不能當(dāng)作個案問題進(jìn)行解決，而應(yīng)將相關(guān)案例作為警示，全面反思和整頓，完善相關(guān)法律監(jiān)管機(jī)制，否則花再多錢進(jìn)行旅游宣傳都只會徒勞無功。

近年來，遼寧依靠其豐富的農(nóng)業(yè)資源、獨特的民風(fēng)民俗和地方文化，以及獨具特色的傳統(tǒng)飲食等，開發(fā)出一系列頗受歡迎的鄉(xiāng)村文化旅游產(chǎn)品。例如，遼寧省的沈陽農(nóng)業(yè)博覽園、大連金科生態(tài)園藝場、大連石河現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、風(fēng)城大梨樹生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游區(qū)等多個農(nóng)業(yè)旅游項目。要保持鄉(xiāng)村文化旅游業(yè)的持續(xù)繁榮，法律監(jiān)管必不可少。而遼寧鄉(xiāng)村文化旅游的法律監(jiān)管環(huán)節(jié)相對成熟景區(qū)較為薄弱，本文主要對遼寧省鄉(xiāng)村文化旅游法律監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行研究。

一、鄉(xiāng)村文化旅游概念界定

目前國內(nèi)外學(xué)者對“鄉(xiāng)村文化旅游”尚無統(tǒng)一的概念界定，但一般都認(rèn)為鄉(xiāng)村文化旅游是在鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)上突出文化內(nèi)涵，是旅游業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，本質(zhì)上仍屬于鄉(xiāng)村旅游。鄉(xiāng)村旅游通常包含兩個方面：其一是發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)，其二是以鄉(xiāng)村性作為旅游吸引物。例如：世界旅游組織（WTO） 認(rèn)為“鄉(xiāng)村旅游”是指“旅游者在鄉(xiāng)村及其附近逗留、學(xué)習(xí)、體驗鄉(xiāng)村生活方式的活動。”北京市發(fā)布的《北京市郊區(qū)民俗旅游接待戶評定標(biāo)準(zhǔn)》，其中將“鄉(xiāng)村旅游”定義為：“以鄉(xiāng)村居民聚居地為地域核心，以鄉(xiāng)村居民為經(jīng)營主體，以鄉(xiāng)村社會為背景，以鄉(xiāng)村自然、人文旅游資源為依托的旅游休閑活動。”江蘇省發(fā)布的《江蘇省鄉(xiāng)村旅游點等級劃分與評定》其中將“鄉(xiāng)村旅游”定義為：“以鄉(xiāng)村自然風(fēng)光、人文遺跡、民俗風(fēng)情、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活及農(nóng)村環(huán)境為吸引物，以城鄉(xiāng)居民為目標(biāo)市場，滿足旅游者的休閑、度假、體驗、觀光、娛樂等需求的旅游活動。”

二、我國鄉(xiāng)村文化旅游相關(guān)法律監(jiān)管機(jī)制

我國的《旅游法》自2013年10月1日開始實施，迄今為止已有兩年多時間，很大程度上保障了我國旅游業(yè)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。但《旅游法》中未對“鄉(xiāng)村文化旅游”內(nèi)容做出明確的詳細(xì)規(guī)定，其中只在第46條規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”可見，我國旅游法未對鄉(xiāng)村文化旅游服務(wù)設(shè)置明確獨立的法律監(jiān)管機(jī)制。

我國很多地區(qū)為了鼓勵當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村文化旅游業(yè)的發(fā)展，制定了一些相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，例如前文提到的北京、江蘇等地，河北省旅游局也制定了《河北省鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），針對環(huán)境、交通通訊、公共設(shè)施、住宿、餐飲、購物與特色活動、安全管理等多個方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。

總體來看，我國鄉(xiāng)村文化旅游地方法規(guī)不完善，僅有當(dāng)?shù)芈糜尾块T制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，不能稱之為地方性法規(guī)，另一方面，《標(biāo)準(zhǔn)》中相應(yīng)的配套措施也不完善，有關(guān)部門的監(jiān)管效能無法體現(xiàn)，直接影響鄉(xiāng)村文化旅游的法律監(jiān)管效力。

三、遼寧鄉(xiāng)村文化旅游發(fā)展存在的問題及法律監(jiān)管現(xiàn)狀

1.監(jiān)管法規(guī)缺失

目前，遼寧省有關(guān)旅游業(yè)的地方性法規(guī)只有《遼寧省旅游條例》，對鄉(xiāng)村文化旅游沒有進(jìn)行專門的規(guī)定。有關(guān)鄉(xiāng)村文化旅游的規(guī)范性文件例如《鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《鄉(xiāng)村酒店等級劃分與評定》，等地方標(biāo)準(zhǔn)也缺乏。

目前遼寧省鄉(xiāng)村文化旅游盡管發(fā)展迅速，但仍存在不少問題。例如，在餐飲衛(wèi)生方面，不少“農(nóng)家樂”餐館廚房功能分區(qū)不明確，臟、亂、差現(xiàn)象仍然存在；由于“農(nóng)家樂”模式多有經(jīng)營的淡旺季，很多餐館經(jīng)營者缺乏長遠(yuǎn)和品牌意識，短期牟利現(xiàn)象較重，在食品衛(wèi)生規(guī)范方面認(rèn)識不足，相關(guān)衛(wèi)生監(jiān)管力度不夠。在公共設(shè)施方面，不少鄉(xiāng)村文化旅游點的公共場所達(dá)不到“無污水、污物，無亂建、亂堆、亂放現(xiàn)象”，而且鄉(xiāng)村文化旅游點內(nèi)設(shè)置的垃圾桶數(shù)量和外觀上仍有很多不足；文化內(nèi)涵方面，不少文化演藝產(chǎn)品內(nèi)容過于低俗。

2.監(jiān)管主體不統(tǒng)一

鄉(xiāng)村文化旅游的主要政府管理部門涉及設(shè)計工商、公安、旅游等多個部門，實質(zhì)上的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有，多頭管理現(xiàn)象較多，各個監(jiān)管部門之間責(zé)任劃分不明，出現(xiàn)問題時各部門互相推諉的情況較多。正如前文提到的山東青島“天價大蝦”事件中，公安部門和物價部門互相推脫責(zé)任，導(dǎo)致游客權(quán)益不能得到及時維護(hù)。

3.監(jiān)管執(zhí)法力度不夠

盡管沒有專門的鄉(xiāng)村文化旅游地方法規(guī)，但在法律監(jiān)管中仍然可以參照《旅游法》等法律，實踐中，不完全是無法可依，但鄉(xiāng)村文化旅游服務(wù)中仍然問題頻出，消費(fèi)者旅游體驗不滿意甚至相關(guān)權(quán)益受損，主要原因仍在于對鄉(xiāng)村文化旅游景點的監(jiān)管執(zhí)法力度不夠。鄉(xiāng)村文化旅游景點比較分散，再加上交通基礎(chǔ)設(shè)施制約，執(zhí)法人員檢查力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。此外，在執(zhí)法中也會出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象，原有的懲罰力度可能在人為操作下減弱，監(jiān)管效力收到很大影響。

四、完善遼寧文化鄉(xiāng)村文化旅游法律監(jiān)管機(jī)制的建議

1.建立完善的監(jiān)管法律體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度

要完善鄉(xiāng)村文化旅游市場監(jiān)管秩序，首先必須有法可依。這方面可以借鑒歐美、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，這些國家對鄉(xiāng)村文化旅游都有制定專門的法律和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并配有相應(yīng)的督查機(jī)構(gòu)，執(zhí)法力度較大。例如，美國政府先后出臺了“The National Wildness Preservation System”、“The National Wild and Scenic Rivers Act”、“National Tourism Act”等法律法規(guī)，為保障鄉(xiāng)村文化旅游發(fā)展提供了完備的法律框架。目前我國《旅游法》并沒有對鄉(xiāng)村文化旅游進(jìn)行專門的立法，而是將立法權(quán)力交由地方政府，鄉(xiāng)村文化旅游占遼寧省旅游比重逐漸增大，因此遼寧省有必要因地制宜，制定相應(yīng)的行政法規(guī)及條例。例如，鄉(xiāng)村文化旅游土地保護(hù)條例、環(huán)境保護(hù)條例、鄉(xiāng)村文化旅游游客投訴與處理條例等等。針對執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不力的問題，應(yīng)制定相應(yīng)的獎懲制度，對于表現(xiàn)好的單位或企業(yè)頒發(fā)相應(yīng)的證書，并在公開平臺上進(jìn)行宣傳；對于表現(xiàn)不好的則予以懲罰，并進(jìn)行通報處理。

2.建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用

鄉(xiāng)村文化旅游涉及多個部門，具有綜合性，以往條塊分割的國家體制架構(gòu)不利于對其監(jiān)管，有必要進(jìn)行及時和適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。一是，建立一個統(tǒng)一專門的法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)；二是，涉及到的各有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)合作，不能再強(qiáng)調(diào)單行法規(guī)和部門職責(zé)。具體來說，遼寧省可以成立鄉(xiāng)村文化旅游法律監(jiān)管小組，建立由旅游局、文化局、衛(wèi)生局、物價局、環(huán)保局等相關(guān)部門參與的“鄉(xiāng)村文化旅游發(fā)展聯(lián)席會議制度”，有關(guān)鄉(xiāng)村文化旅游發(fā)展中的重大問題就可以在聯(lián)席會議上共同磋商、協(xié)調(diào)和解決，最終為鄉(xiāng)村文化旅游發(fā)展構(gòu)建和諧環(huán)境。

國外不少國家專門針對鄉(xiāng)村文化旅游建立相關(guān)協(xié)會，例如丹麥全國農(nóng)業(yè)旅游協(xié)會，英國北奔寧地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展與咨詢服務(wù)處（ADAS）、鄉(xiāng)村發(fā)展委員會、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)委員會、農(nóng)場度假部等等，這些協(xié)會對鄉(xiāng)村文化旅游的健康發(fā)展和監(jiān)管起到積極作用。遼寧省也成立了專門的旅游協(xié)會，但其在鄉(xiāng)村文化旅游監(jiān)管方面發(fā)揮的功能有限。有必要組織專門鄉(xiāng)村文化旅游行業(yè)人員對鄉(xiāng)村文化旅游進(jìn)行定期下基層調(diào)研，政府亦可以給予一定處罰權(quán)限，使旅游協(xié)會真正發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

3.充分利用微信和微博平臺，實行全民參與

在當(dāng)前通訊信息發(fā)達(dá)的時代，很多新聞傳播的渠道都是微信和微博，不少游客在旅游過程中隨時將旅游經(jīng)歷傳播到網(wǎng)上，一些好的體驗或不好的抱怨會引起很多人關(guān)注。遼寧省旅游部門應(yīng)充分利用現(xiàn)有的微信和微博公眾賬號，加強(qiáng)宣傳，讓遼寧省居民以及來遼寧旅游的游客知曉相關(guān)平臺，實行全民動員，全民參與，鼓勵民眾通過平臺發(fā)表意見或建議，讓大家都參與到鄉(xiāng)村文化旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督中。對于民眾或游客提出的投訴意見和改進(jìn)意見要及時處理，真正使微信微博和平臺成為遼寧旅游部門與大眾交流的媒體。

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作者簡介：王述芬（1982- ），山東煙臺人，渤海大學(xué)管理學(xué)院，講師，研究方向：文化產(chǎn)業(yè)；邱波（1980- ），黑龍江齊齊哈爾人，河北對外經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院國際商務(wù)系，講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)